Проблеми реалізації принципу пріоритетності вимог екологічної безпеки у земельному законодавстві

Практика реформування земельних відносин в аграрному секторі висуває на порядок денний ряд проблем екологічного характеру, які потребують вирішення. Це стосується насамперед забезпечення екологічної безпеки в зазначеній сфері, оскільки мова йде про використання земель сільськогосподарського призначення, тобто тих земель, які особливо вразливі через антропогенну діяльність людини

В умовах, коли пріоритет вимог екологічної безпеки за-конодавчо закріплений як один з важливих і самостійних принципів земельного законодавства, забезпечення здійснення комплексних заходів щодо охорони земель сільськогосподарського призначення набуває актуальності і практичної зна­чущості.

 

Певні кроки в цьому напрямку зроблені новим Земельним кодексом України (далі — ЗК України), який набув чинності з 1 січня 2002 року, що містить спеціальний розділ, де зосереджені правові приписи щодо забезпечення охорони земель як від стихійних природних явищ, так і від антропогенної діяльності людини.

 

Зокрема, основним земельним законом охороною земель вважається система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості грунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

 

. Завданням охорони земель згідно зі ст. 163 ЗК України є забезпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних та набутих якостей земель.

 

Правове забезпечення екологічної безпеки в аграрному секторі в процесі використання земель сільськогосподарського призначення здійснюється перш за все шляхом правової охорони цих земель. При цьому слід зазначити, що чинний Земельний кодекс України розрізняє охорону земель і охорону ґрунтів та містить з цього приводу окремі статті, які регламентують відповідні відносини. Зокрема, ст. 167 ЗК України присвячена охороні земель, а також ґрунтів від забруднення небезпечними речовинами, а в ст. 168 йдеться про охорону ґрунтів земельних ділянок. Оскільки в зазначених статтях мова йде про різні об'єкти охорони, то треба звернути увагу на те, що землями (земельними ресурсами) вважають верхній шар земної поверхні в межах зони аерації. Зона аерації являє собою верхню товщу земної кори між її поверхнею і дзеркалом ґрунтових вод. Такий висновок можна зробити на основі аналізу Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства1.

 

Щодо ґрунтів земельних ділянок, то згідно з ГОСТом 27593-88 вони визначаються як самостійне природно-історичне органомінеральне природне тіло, що виникло на поверхні землі в результаті довготривалого впливу біотичних, абіотичних і антропогенних факторів, яке складається із твердих мінеральних та органічних частин, води і повітря, характеризується специфічними генетико-морфологічними ознаками, має властивості, котрі створюють для росту і розвитку рослин відповідні умови.

 

Ґрунти — невід'ємна частина земель сільськогосподарського призначення, які використовуються як основний засіб виробництва в сільському господарстві.

 

Охорона земель та ґрунтів здійснюється насамперед від забруднення їх небезпечними речовинами.

 

Забрудненням земельних ресурсів, відповідно до чинного законодавства, визначається виявлене привнесення чи виникнення в зоні аерації одного і більше інгредієнтів (або їх комбінацій), що можуть погіршити продуктивність і якість біоти.

 

Серед видів забруднення ґрунтів ГОСТ 17.4.2.03-86 «Охорона природи», «Грунти» називає забруднення промисловими, сільськогосподарськими та комунальними відходами, транспортом, нафтою і нафтопродуктами, засобами хімізації сільського і лісового господарства.

 

 

Як бачимо, згідно з названим ГОСТом, забруднення як самостійне правопорушення — досить широкий та багатогранний термін, який охоплює не тільки власне забруднення, а й практично засмічення земельних ресурсів промисловими, побутовими та іншими відходами.

 

Між тим щодо зазначеного правопорушення мова повинна йти про забруднення хімічними та іншими речовинами, а також різновидами цього правопорушення треба вважати радіоактивне і бактеріальне забруднення тощо. Таке забруднення земельних ресурсів є можливим як з боку носіїв земельних прав (землевласників чи землекористувачів), так і з боку інших суб'єктів. При цьому воно може бути ре­зультатом порушення норм екологічної безпеки або наслідком господарської та іншої діяльності.

 

Стаття 167 ЗК України встановлює, що господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і грунтів понад встановлені гранично допустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється. Із змісту статті випливає, що суб'єктами, які можуть здійснювати небезпечну діяльність у процесі використання земель, є як юридичні, так і фізичні особи.

 

Закріплення на законодавчому рівні такої заборони щодо екологічно небезпечної діяльності має за мету здійснити належну охорону земель від забруднення небезпечними речовинами, тобто забезпечити екологічну безпеку в процесі використання земель. У той же час такий підхід до забезпечення екологічної безпеки обумовлює необхідність уточнення певних положень чинного законодавства та вирішення деяких інших питань. По-перше, заборона діяльності, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів, повинна бути підкріплена заходами примусового впливу щодо тих суб'єктів, які порушують вказану заборону. Це можуть бути як носії земельних прав (власники земельних ділянок і землекористувачі), так і сторонні (фізичні чи юридичні) особи. Йдеться, зокрема, про те, що порушення заборони повинне тягнути за собою для винних суб'єктів настання якихось негативних правових наслідків.

 

На жаль, у ст. 211 ЗК України серед порушень земельного законодавства порушення заборони на здійснення вказаної вище діяльності прямо не передбачене. У пункті «в» даної статті йдеться про забруднення земель лише хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, а також засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, але не згадується про порушення заборони на здійснення певної діяльності.

 

По-друге, треба акцентувати увагу на тому, що ч. 1 ст. 167 ЗК України забороняє діяльність, яка спричиняє забруднення земель і грунтів. У даному випадку йдеться про таку діяльність,

що вже спричинила забруднення земель і ґрунтів, в результаті здійснення якої завдана шкода державі.

 

Землі або ґрунти вважаються забрудненими, якщо в їх складі виявлені кількісні або якісні зміни, які сталися в результаті господарської діяльності та інших антропогенних навантажень. Як відомо, ліквідація наслідків забруднення земель чи грунтів — довготривалий і складний процес. У ряді випадків забруднення може призвести до серйозних негативних і небажаних екологічних наслідків.

 

У зв'язку з цим було б доцільним заборонити на законодавчому рівні не тільки діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів, але й ту, яка може призвести до такого забруднення. Тобто йдеться про заборону такої діяльності, яка потенційно спроможна зумовити забруднення земель чи ґрунтів небезпечними речовинами. Це дозволило б посилити охорону земель і фунтів та запобігти безпосередньому забрудненню земель небезпечними речовинами.

 

Заборону екологічно небезпечної діяльності щодо земель і ґрунтів закон пов'язує з гранично допустимими концентраціями небезпечних речовин. Це обумовлює необхідність якнайшвидшого затвердження уповноваженими органами нормативів гранично допустимих концентрацій небезпечних речовин та переліку цих речовин.

 

Факт забруднення земель чи ґрунтів встановлюється представником спеціально уповноваженого державного органу, оформляється протоколом про порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища та актом.

 

Забруднені небезпечними речовинами земельні ділянки повинні використовуватися з дотриманням встановлених обмежень, вимог щодо їх небезпечного впливу на здоров'я людини та довкілля. Згідно з ч. 4 ст. 167 ЗК України якість ґрунту, тобто характеристика складу і властивостей ґрунту, що виз­начають його родючість, а вірніше рівень забруднення ґрунтів враховується при наданні земельних ділянок у користування, вилученні з господарського обігу та зміні характеру і режиму використання.

 

Забезпечення екологічної безпеки в процесі використання земель сільськогосподарського призначення покладається також на землевласників і землекористувачів.

 

Земельний кодекс серед обов'язків власників земельних ділянок і землекористувачів, в тому числі і орендарів, передбачає їх обов'язок підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі. Підвищення родючості ґрунтів фактично виступає елементом забезпечення еко­логічної безпеки, оскільки їх стан, якість являють собою характеристику складу і властивостей ґрунтів, що визначають їх родючість. Але практична реалізація цього обов'язку названими суб'єктами певною мірою утруднена.

 

По-перше, значна частина земель сільськогосподарського призначення, які в процесі здійснення земельної реформи були отримані у приватну власність громадянами, передані ними головним чином на умовах оренди сільськогосподарським товаровиробникам. При цьому до одержання громадянами державних актів на право приватної власності на землю об'єктом оренди виступають земельні частки (паї). При укладенні договорів оренди земельних часток (паїв) підвищення родючості ґрунтів та збереження інших корисних властивостей землі не вважається суттєвою умовою цих договорів. Самі ж громадяни — приватні власники земельних часток (паїв) та земельних ділянок фактично не мають реальної можливості з різних причин здійснити необхідний комплекс заходів, які б дозволили підвищити родючість ґрунтів. Крім того, треба враховувати також і те, що відповідні ґрунтозахисні, рекультиваційні та меліоративні роботи, які мають на меті підвищення родючості ґрунтів, будуть ефективними лише в разі виконання їх на значних масивах земель, а не на окремих земельних ділянках, які займають відносно невелику площу.

 

По-друге, громадяни — власники земель сільськогосподарського призначення не повною мірою, а то і зовсім не володіють необхідним обсягом знань для самостійної розробки та здійснення заходів, пов'язаних з оптимізацією і підвищенням родючості ґрунтів та захистом від процесів, які погіршують їх стан. Щодо орендарів земель сільськогосподарського призначення, то, як свідчить практика, вони фактично не зацікавлені в підвищенні родючості ґрунтів. Орендовану землю сільськогосподарського призначення як об'єкт договору оренди вони здебільшого розглядають як основне джерело інадійний засіб одержання максимального і термінового прибутку. Тим паче, що значна частина договорів оренди земельних ділянок і земельних часток (паїв) укладена на короткий строк. Така оренда не стимулює орендарів вносити значні капіталовкладення для підвищення родючості грунтів.

 

По-третє, відсутність у сучасних умовах системного, науково обґрунтованого і комплексного підходу до розв'язання актуальної проблеми охорони і підвищення родючості ґрунтів, у свою чергу, спонукає і споживацьке відношення суб'єктів земельних прав до відповідних земельних ділянок. Нехтування вимог екологічної безпеки в аграрному секторі через певний час може викликати непередбачувані наслідки екологічних ускладнень у біосфері.

 

Підвищення родючості ґрунтів як елемент забезпечення екологічної безпеки можна розглядати у двох аспектах.

 

Перший — охоронний. Земельний кодекс України вважає ґрунти земельних ділянок об'єктом особливої охорони. Відповідні правові приписи щодо охорони ґрунтів як найважливішої частини екосистеми і основи функціонування всього живого на планеті зосереджені в розділі 4 «Охорона земель». Зокрема, ст. 168 ЗК України «Охорона ґрунтів» саме і присвячена їх охороні. Але зміст даної норми зводиться до того, що власникам земельних ділянок та землекористувачам заборонено здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального на те дозволу органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель. Лише за наявності такого дозволу зазначені суб'єкти при здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, зобов'язані здійснювати зняття, складування, зберігання та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.

 

На жаль, у цій нормі не передбачена необхідність підвищення родючості ґрунтів та попередження негативного впливу на них як самостійного об'єкту охорони. Між тим ґрунти, будучи самостійною частиною екосистеми, потребують особливої уваги.