Етапи та особливості муніципалізації в Україні

Аналіз різноманітних досліджень процесу формування інституту муніципальної власності викликає необхідність узагальнення поглядів науковців та виділення основних етапів становлення інституту муніципальної власності в Україні, варіанти яких подані у табл. Б.2 Додатку Б.

В основу періодизації процесу становлення інституту муніципальної власності в Україні нами покладено історико-правовий аналіз нормативно-правової бази, у якій по-різному розглядається сутність муніципальної власності і способи її формування.

Серед вищезазначених різноманітних способів формування муніципальної власності в Україні основними виявилися:

– роздержавлення, коли державне майно передавалося в муніципальну власність шляхом розмежування державної власності;

– саме муніципалізація, коли соціальні об’єкти приватизовуваних підприємств ставали муніципальним майном.

Розмежування цих двох шляхів муніципалізації грунтується на специфічності механізму переходу однієї форми власності в іншу. Перший шлях передбачає формування муніципальної власності на основі розмежування майна, яке належить державі. Другий – на формуванні муніципальної власності в процесі приватизації соціальної сфери.

І етап (1990–1991 рр.) – створення інституційно-правових передумов становлення інституту муніципальної власності на основі закону СРСР „Про загальні засади місцевого самоврядування й місцевого господарства в СРСР” (9 квітня 1990 р.), закону УРСР „Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” (7 грудня 1990 р.), закону УРСР „Про власність” (7 лютого 1991 р.).

Характерними рисами цього етапу є децентралізація радянської політичної системи, відродження місцевого самоврядування й муніципальної власності як його економічної основи. Муніципальна власність розглядається ще як різновид державної власності. ЇЇ суб’єктом є адміністративно-територіальна одиниця в особі районних, міських, селищних і сільських рад народних депутатів.

Стартовим імпульсом став Закон СРСР від 9 квітня 1990 р. „Про загальні засади місцевого самоврядування й місцевого господарства в СРСР”, у якому за нових умов введено поняття „місцеве самоврядування” в юридичний обіг, визнано право громадян на місцеве самоврядування, місцеві Ради визнано органами місцевого самоврядування, гарантовано самостійність, незалежність і виборність Рад, визначено (хоча не чітко) компетенцію місцевих рад, надано в розпорядження місцевих рад муніципальну власність, органи місцевого самоврядування наділено широкими бюджетними правами та правом проводити податкову політику (встановлювати місцеві податки, збори й мита, а також ставки податку на прибуток з місцевих підприємств). За місцевими Радами було закріплено широку й стабільну дохідну базу, до якої крім місцевих податків входили податки: а) повністю – на прибуток місцевих підприємств, прибутковий, земельний, з виробничих кооперативів; б) частково по стабільних нормативах – з обороту, плата за природні ресурси.

Прийняття й наступна реалізація даного закону знаменували собою перший за сімдесят років радянської влади реальний проект комуналізації (муніципалізації) нижнього рівня влади, що збігається з низовою ланкою системи Рад, а також перший великомасштабний і систематизований проект децентралізації влади – у Радянському Союзі взагалі й у Росії та Україні зокрема. Слід зазначити, що поняття муніципальної власності, уведене в обіг вищевказаним законом, не мало під собою ні гідної, адаптованої до особливостей розвитку Радянського Союзу даного періоду часу теоретичної бази, ані реальних механізмів практичної реалізації, що в підсумку обумовило його нежиттєздатність.

На законодавчому рівні України вперше термін „муніципальна (комунальна) власність” згадувався у Законі Української РСР „Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” [165]. Згідно із цим Законом, муніципальна власність розглядалася як одна з форм державної власності, а її природа в законі не визначалася.

Правовий режим майна муніципальної власності було визначено Законом Української РСР „Про власність”, у якому муніципальна власність розглядається як різновид державної власності, тобто вважається складовою частиною державної власності.

ІІ етап (1991–1997 рр.) – формування муніципальної власності на основі роздержавлення майна, яке належить державі. Муніципальна власність виокремлюється юридично та економічно, стає самостійною формою власності. Упровадження двох форм спільної власності територіальних громад (спільної часткової та спільної сумісної).

Перехід до цього етапу юридично став можливий з прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України № 311 від 5.11.1991 р. „Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)”; Конституції України (1996 р.) та Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” (1997 р.).

Постанова Кабінету Міністрів України „Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (муніципальною власністю)”, а згодом ще деякі нормативні акти аналогічного характеру фактично започаткували формування муніципальної власності в Україні. Цією постановою був затверджений перелік об’єктів державного майна, які передаються у власність адміністративно-територіальних одиниць – областей, а також у власність м. Києва і м. Севастополя. Передачу державного майна в муніципальну власність згідно із затвердженим переліком передбачалося здійснити до початку 1992 року. Встановлювалась процедура передачі майна в муніципальну власність по вертикалі місцевих Рад і їхніх виконавчих комітетів.

Розмежування майна між власністю районів, міст обласного підпорядкування і власністю районів у містах, міст районного підпорядкування, сіл і селищ здійснювали на безоплатній основі відповідно міські і районні виконкоми. В процесі формування муніципальної власності було визначено право обласної муніципальної власності, районної, міської, сільської і селищної муніципальної власності.

До муніципальної власності адміністративно-територіальних одиниць України перейшли підприємства і організації 14 галузей народного господарства, а також майно виконкомів місцевих Рад. Поміж переданого майна – і частина підприємств промисловості (будівельних матеріалів, поліграфічної, харчової промисловості тощо), агропромислового комплексу, зв’язку, будівництва, міського дорожнього господарства, міського транспорту. До муніципальної власності також було віднесено і більшість об’єктів системи житлово-комунального господарства, освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення, фізичної культури і спорту, установ культури, торгівлі і громадського харчування, побутового обслуговування.

З прийняттям у 1996 році нової Конституції України, Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” у 1997 році було більш детально регламентовано особливості реалізації права комунальної власності в Україні.

Таким чином, на другому етапі комунальна власність виокремлюється як економічно, так і юридично, стає самостійною формою власності. На цьому етапі формування комунальної власності в Україні було створено передумови для розвитку спільної власності територіальних громад (спільна часткова та спільна сумісна).

ІІІ етап (1997–1998 рр.) – екстенсивне розширення сфери муніципальної власності в ході передачі до неї об’єктів соціальної сфери в процесі приватизації державного майна. Третій етап у становленні муніципальної власності ми пов’язуємо з передачею до муніципальної сфери об’єктів соціальної інфраструктури, що вилучалися зі складу майнових комплексів підприємств і організацій під час їхньої приватизації. За часом він охоплює 1997-1998 роки. Правовою підставою для цього процесу стала Постанова Кабінету Міністрів України від 2 грудня 1996 р. № 1443 „Про поетапну передачу до комунальної власності об’єктів соціальної інфраструктури”.

Характерною особливістю цього етапу стала практично вперше домінуюча постановка питання про ефективність приватизованих підприємств, що мають значну кількість установ соціально-культурної сфери (соціальна інфраструктура). Неефективність утримання цих об’єктів приватизованими підприємствами призвела до необхідності переведення даного майна в муніципальну власність.

Світовий досвід свідчить про те, що на забезпечення соціально-побутових і культурних потреб населення повинно витрачатися коштів не менше, ніж на розвиток основного матеріального виробництва. Проблема забезпечення соціально-побутових і культурних потреб значною мірою вирішувалась за рахунок створення відомчих об’єктів соціальної інфраструктури, тобто об’єктів, які будувались і утримувались за рахунок промислових підприємств. Це об’єкти соціальної інфраструктури, які можна поділити на дві основі групи:

1. Об’єкти житлово-комунального господарства: житлові будинки; котельні і теплові мережі; ремонтно-будівельні організації.

2. Об’єкти соціально-культурного призначення: лікувально-оздоровчі об’єкти (санаторії, профілакторії, будинки і бази відпочинку, медичні установи); дитячі дошкільні і шкільні установи; культурно-просвітницькі об’єкти (будинки культури, бібліотеки, кінотеатри та інші); об’єкти фізкультури і спорту (стадіони, плавальні басейни, манежі та інше).

До початку реформи „відомча інфраструктура” була занадто великою. У цілому по Україні наприкінці 1980-х років послугами соціальної інфраструктури підприємств і організацій (без врахування сільськогосподарських) користувалися: послугами об’єктів ЖКГ – 32 млн. чоловік, дитячих садків і ясел – 5 млн. чол., дитячих оздоровчих таборів – 1,5 млн. чол., поліклінік і лікарень – 30 млн. чол. Сукупний обсяг відомчого житла перед початком приватизації становив близько 400 млн.кв.м., або 80% від усього державного житлового фонду і 65% від муніципального житлового фонду України [235, с. 13].

Муніципалізацію соціальних об’єктів варто вважати найбільшим інституційним перетворенням у соціальній сфері за останні роки. Для цього є такі підстави:

По-перше, муніципалізація соціальних об’єктів сполучена з докорінними змінами відносин власності, із принциповими змінами у схемах фінансування соціальних об’єктів; з перерозподілом повноважень і відповідальності між державними органами влади та органами місцевого самоврядування; з необхідністю відновлення в цьому зв’язку нормативно-правової бази.

По-друге, муніципалізація визначає рівень фінансування, умови утримання об’єктів, а також якість послуг, наданих житлово-комунальним сектором, дитячими дошкільними установами, організаціями охорони здоров’я, культури, відпочинку й спорту, що досить важливо для нормального життєзабезпечення території.

По-третє, масштаби, темпи, соціальні й фінансові наслідки муніципалізації серйозно впливають на проведення житлово-комунальної реформи й інших реформ „соціального блоку”, що актуально в наш час у зв’язку з формуванням у нашій країні цивілізованої, демократично влаштованої держави.

По-четверте, переведення соціальних об’єктів із зони нестійкого й близького до банкрутства стану нових приватизованих підприємств і організацій у зону бюджетно недофінансованого, але все-таки відносно стабільного стану адміністративно-територіальних утворень значною мірою може допомогти вберегти країну та її населення від соціально-інфраструктурної катастрофи.

Отже, муніципалізація була спрямована на те, щоб переключити кошти підприємств із невластивої для них і економічно недоцільної діяльності з утримання відомчої соціальної інфраструктури на вирішення виробничих та інвестиційних завдань. Передбачалося також, що місцева влада зможе більш ефективно управляти переданими їй соціальними об’єктами. Держава зі свого боку обіцяла компенсувати додаткові фінансові витрати місцевих і регіональних бюджетів.

Звичайно, муніципалізація стала об’єктивно обумовленим заходом, необхідною передумовою початку економічного зростання й одночасно гарантією збереження профілю цих об’єктів. Незважаючи на те, що в останні роки витрати підприємств на фінансування соціальних об’єктів різко скоротилися, проте з цією метою, як і раніше, витрачаються багатомільярдні суми. І якщо звільнення від соціальних об’єктів не стало помітним фінансовим стимулом для підприємств у період кризи, то збереження таких об’єктів стало б найбільш відчутним гальмом при початку економічного зростання. В соціальному відношенні передача соціальних об’єктів у муніципальну власність зіграла свою стабілізаційну роль: у сотнях міст України передані об’єкти при всіх бюджетних перенапругах виконують свої базові соціальні функції.

Однак вся проблема полягає в тому, що органи місцевого самоврядування не завжди бажали й бажають такої передачі. Тим самим вперше в Україні з’явився прецедент примусового надання власності іншій особі незалежно від бажання цієї особи. Пікантність ситуації визначається ще й тим, що цим новим власником стали органи місцевого самоврядування, які формально не входять до системи державного управління.

До кінця 1997 року в цілому по Україні в муніципальну власність було передано більшу частину соціальних об’єктів: близько 80% усього житлового фонду, 76% ясел, дитячих садків, 82% медичних установ, 84% спортивних споруд, 75% таборів для літнього відпочинку дітей, 70% санаторіїв, 60% профілакторіїв. Порівняно невелика частка поки що не переданих соціальних об’єктів значно варіюється в регіональному розрізі (від декількох відсотків до 25–35%) та особливо по окремих містах (від 15–20% до 70–75%) [235, с. 13].

Однак оптимістичні кількісні результати масштабів муніципалізації затьмарюються тими проблемами, які виникають у цьому зв’язку у місцевої влади. Однією з них є фінансова дефіцитність утримання соціальних об’єктів.

Прийняття адміністративно-територіальними утвореннями „покинутих” або нав’язаних їм (гранично зношених, не забезпечених фінансуванням) соціальних об’єктів приватизованих підприємств веде до витрат коштів з місцевих бюджетів, не запланованих на такі цілі, провокує дотаційність місцевих і регіональних бюджетів, знижує загальний рівень бюджетної забезпеченості соціальної сфери. Зростання цих витрат при різкому скороченні дохідної бази бюджетів усіх рівнів (особливо місцевих бюджетів) стало однією з найважливіших причин збільшення рівня дотаційності більшості регіонів України [235, с. 13].

І сьогодні державний бюджет, як і раніше, залишається найважливішим джерелом покриття дефіциту місцевих бюджетів. Ніякого перерозподілу дохідних джерел на користь місцевих бюджетів у зв’язку з багаторазовим збільшенням їхнього соціального навантаження поки що не відбулося.

Разом з тим, навіть в умовах загального недофінансування, соціальні об’єкти, передані в комунальну власність, утримуються краще, ніж до передачі. І тому не можна не погодитися з тим, що комуналізацію варто оцінювати, як соціально виправдані дії влади.

Однак такий оптимізм мало радує, адже дотепер вирішенням цього завдання ніхто не управляв, результати муніципалізації не відсстежувалися й не аналізувалися, не було навіть спроби використовувати програмні механізми управління процесом муніципалізації. Не була встановлена елементарна, тобто погоджена з наявними ресурсами, черговість передачі соціальних об’єктів. До того ж цей процес, що зачіпає життєві інтереси десятків мільйонів людей, залишився поза загальною політикою соціальних реформ, у першу чергу, житлово-комунальної.

Процес муніципалізації соціальних об’єктів, що за своїми масштабами, економічними і соціальними наслідками є одним із головних перетворень останніх років, ніколи не був і дотепер не є предметом цілеспрямованого й комплексного законотворчого опрацювання. У даній сфері не було прийнято жодного закону, процес регулювали тільки урядові й відомчі акти.

Із самого початку нормативні акти були зорієнтовані перш за все на зняття з підприємств тягаря соціальних функцій і приділяли мало уваги створенню необхідних умов і передумов (організаційних, фінансових і т.п.) для того, щоб органи місцевого самоврядування могли виконувати свої соціальні обов’язки. Такий підхід затягнув у часі процес муніципалізації.

Передача об’єктів соціальної інфраструктури – це дуже складне й болюче питання, що потребує зваженого й різнопланового вирішення.

Об’єктивно оцінюючи ситуацію, що склалася в економіці України, можна говорити про кілька альтернативних варіантів подальшої долі об’єктів соціальної інфраструктури, зокрема:

1. Передачу соціальних об’єктів у муніципальну власність.

2. Передачу об’єктів соціальної інфраструктури суб’єктам підприємницької діяльності, що входять до однієї господарської системи.

3. Приватизацію об’єктів соціальної інфраструктури.

Кожний із запропонованих варіантів подальшої долі розглянутих об’єктів соціальної інфраструктури означає багатогранний процес, що повинен мати відповідну правову й фінансову базу.

ІV етап(1998 р. –до теперішнього часу). Заключний,четвертий етап, який ми виділяємо у процесі становлення муніципальної власностіз1998 р. – до теперішнього часуполягає у оптимізаціїструктури муніципальної власності відповідно до потреб територіальної громади.

Нормативно-правові засади для цього до сьогодні обмежуються лише Законом України „Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності” (1998 р.).

З цілого ряду законопроектів, внесених на розгляд Верховної Ради України, зокрема, „Про право комунальної власності та управління об’єктами права комунальної власності” (14.05.2002), „Про право комунальної власності” (8.09.2004), „Про управління об’єктами комунальної власності” (15.10.2004), „Про право комунальної власності та управління об’єктами права комунальної власності” (14.04.2005) жоден не прийнятий.

Не прийнято також закони „Про комунальні підприємства”, „Про комунальні цінні папери”, „Про територіальні громади”, „Про адміністративно-територіальний устрій”.

Їх прийняття могло б задовольнити теперішню потребу органів місцевого самоврядування в конкретних механізмах реалізації права муніципальної власності.

Особливості теперішнього становища повязані з рядом характерних рис сучасного суспільства. Перш за все, йдеться про удосконалення соціально-економічної ролі муніципальної власності в умовах ринкових перетворень. Зміст нових завдань полягає в упорядкуванні використання муніципальної власності в інтересах соціально-економічної життєдіяльності адміністративно-територіальних утворень на основі вдосконалення управління їхніми майновими комплексами, мета якого – одночасне підвищення ефективності (економічної вигідності) і результативності (виконання соціальних функцій) використання всіх наявних у розпорядженні адміністративно-територіальних утворень ресурсів.

Крім того, на нинішньому етапі особливої гостроти набуло питання із землею. Земельним кодексом України від 25 жовтня 2001 року встановлено склад земель муніципальної власності, порядок набуття прав на неї, обмеження щодо передачі земель державної власності у муніципальну власність, основні вимоги щодо розмежування земель державної і муніципальної власності.

Стаття 83 Земельного кодексу визначає, що землі, які належать територіальним громадам сіл, селищ, міст, є муніципальною власністю. У муніципальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об’єкти муніципальної власності.

Територіальні громади набувають землю у муніципальну власність у разі: а) передачі їм земель державної власності; б) примусового відчуження земельних ділянок у власників з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб; в) прийняття спадщини; г) придбання за договором купівлі-продажу, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; д) виникнення інших підстав, передбачених законом.

Територіальні громади сіл, селищ, міст можуть об’єднувати на договірних засадах належні їм земельні ділянки муніципальної власності. Управління зазначеними земельними ділянками здійснюють районні або обласні ради.

Пунктами 10–12 Перехідних положень Кодексу встановлено, що рішення про розмежування земель державної й муніципальної власності в межах населених пунктів приймають відповідні сільські, селищні, міські ради за погодженням з органами виконавчої влади, а за межами населених пунктів – органи виконавчої влади за погодженням з відповідними органами місцевого самоврядування.

Витрати, пов’язані із розмежуванням земель державної та муніципальної власності, здійснюються за рахунок коштів відповідних бюджетів.

До розмежування земель державної та муніципальної власності повноваження щодо розпорядження землями у межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів – відповідні органи виконавчої влади.

Законодавчі основи розмежування визначено Законом України „Про розмежування земель державної та комунальної власності” від 5 лютого 2004 року, який набрав чинності 14 липня 2004 року [140]. До цього цей процес регулювався Постановою Кабінету Міністрів України від 1.01.2002 р. № 1100.

За даними Держкомзему, станом на 1 січня 2009року в Україні підлягає розмежуванню 30143,89 тис. га земель. Прийнято 1349 рішень про розмежування земель державної та муніципальної власності на площі 2988,20 тис. га. На жоден з обласних центрів України не було затверджено проекту землеустрою щодо розмежування земель державної та муніципальної власності.

Серед причин повільних темпів розмежування – недостатність або відсутність фінансування. Зауважимо, що за оцінками Кабінету Міністрів України річні асигнування на роботи з розмежування становлять 67,5 млн. гривень. Річна вартість розмежування не перевищує 2,27% надходжень доходів до зведеного бюджету України від земельних ресурсів. Але ці витрати є найнадійнішими інвестиціями у майбутнє міст [247, с. 43].

Слід підкреслити, що новий Закон створює передумови для передачі значного масиву державних земель у муніципальну власність. Критики цього Закону стверджують, що держава втрачає контроль над земельними ресурсами в містах. Але це означає лише те, що такий контроль отримують міські територіальні громади, тобто відбувається процес формування та посилення матеріальної бази місцевого самоврядування.

Висока вартість робіт із розмежування земель і низький рівень їх фінансування зумовлюють тривалість цього процесу. У 2009 році на цей вид робіт кошти з Державного бюджету взагалі не передбачалися.

Аналіз процесу формування муніципальної власності в Україні дав можливість розкрити такі його особливості: 1) відсутність державної Програми муніципалізації зумовила проведення останньої у процесі реалізації Програми приватизації, за якою потенційно прибуткові муніципальні підприємства переходили до приватного сектора, а майно соціально-культурного і комунально-побутового призначення приватизованих підприємств було передано в муніципальну власність; 2) масштабність процесів муніципалізації; 3) закріплення за місцевими органами влади переважно збиткових підприємств; 4) в Україні основним джерелом формування муніципальної власності була державна власність, на відміну від більшості європейських країн, де муніципальна власність створювалася переважно шляхом муніципалізації об’єктів, що належать приватному сектору; 5) паралельний перебіг декількох процесів: виділення муніципальної власності, формування приватної власності за рахунок приватизації як державної, так і новоствореної муніципальної власності, муніципалізація соціальних об’єктів приватизованих підприємств та організацій. Одночасне проведення всіх цих процесів без належного організаційного і правового оформлення призвело до зниження ефективності реформ і виникнення парадоксальних ситуацій (наприклад, значного перевищення видаткових зобов’язань органів місцевого самоврядування над джерелами їх фінансування).