Международно-правовой режим морских природных возобновляемых (живых) ресурсов

Международно-правовое регулирование рыболовства осущест­ вляется на основе Конвенции ООН по морскому праву 1982 r. и других международных соглашений, посвященных отдельным ас­ пектам этого вида морской деятельности.

Конвенция ООН по морскому праву включает правовое регу­ лирование природных ресурсов как в отношении ресурсов, зале­ гающих в Мировом океане (минеральные ресурсы), так и в отно­ шении биоресурсов Мирового океана. В последнем случае речь идет о биологических ресурсах водной толщи и дна. В процессе 111 Конференции ООН по морскому праву их сначала именовали возобновляемыми, а затем -начиная с четвертой сессии -живы­ ми ресурсами. Особенности правового регулирования живых ре­ сурсов связаны с их подвижностью. Термин <<ресурсы>> включает элемент признанной полезности и востребованности уже в на­ стоя щее время (чем этот термин отличается от термина «естест­ венные богатства»). Морские живые ресурсы находятся в морской среде. Будучи изъятыми из морской среды, они именуются уло­ вом. Применительно к живым ресурсам в Конвенции обычно при­ меняются термины «сохранение,> и <<управление>> (а не «защита,> или <,охрана,> 1).

В Конвенции 1982 r. международно-правовому регулированию рыболовства в исключительной экономической зоне посвящены ст. 61-73 части У, в открытом море -разд. 2 части VII.

Существует ряд международных договоров, конкретизирующих положения Конвенции 1982 r. (заключенных в том числе на регио­ нальном уровне). Среди них: Соглашение 1995 r. об осуществле-

 

I Термин «защита», хотя и использован один раз в ст. 145 Конвенции приме­ нительно к живым ресурсам, обычно используется, когда речь идет о морской сре­ де. Термин «охрана» используется применительно к человеческой жизни на море.

Глава VIП. Режим морских п риродных возобновляемых ресурсов 369

нии положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., кото­ рые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запа­ сов далеко мигрирующих рыб и управления ими; Конвенция о сохранении лосося в северной части Атлантического океана 1982 г.; Конвенция о сохранении запасов анадромных видов в се­ верной части Тихого океана 1992 г.

При анализе отдельных положений названных договоров следу­ ет также учитывать документы, подготовленные Продовольствен­ ной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО), в том числе Кодекс ведения ответственного рыболовства 1991 r. (дейст­ вует с последующими изменениями), который имеет рекоменда­ тельный характер.

В своей исключительной экономической зоне государство об­ ладает исключительными правами на разведку, разработку и со­ хранение живых ресурсов.

Государства самостоятельно определяют допустимый улов и вправе полностью использовать все живые ресурсы своей эконо­ мической зоны. Этому праву корреспондирует обязательство прибрежного государства обеспечить, чтобы состояние ресурсов не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуата­ ции.

Так.им образом, Конвенция не предоставляет прибрежному го­ сударству абсолютного права распоряжаться живыми ресурсами своей исключительной экономической зоны. Праву на разработку корреспондирует обязательство сохранять живые ресурсы. Невы­ полнение этого обязательства является международным правона­ рушением.

Прибрежное государство должно определить, что оно понимает под оптимальным использованием природных ресурсов своей ис­ ключительной экономической зоны. При этом следует иметь в ви­ ду, что только завышение допустимого улова будет рассматривать­ ся в качестве правонарушения. Занижение допустимого улова в ка­ честве такового не рассматривается.

Прибрежное государство обязано: определить величину допустимого улова; определить свои возможности промысла.

Исходя из ст. 61 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. прибрежное государство с учетом имеющихся у него наиболее достоверных научных данных определяет допустимый улов жи-

370 Глава VIII. Режим морских п риродных возобновляемых ресурсов

вых ресурсов в своей исключительной экономической зоне, со­ трудничая для этой цели с международными организациями. Оп­ ределяя допустимый улов, государство обязано обеспечить под­ держание или восстановление популяций вылавливаемых видов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов.

Прибрежное государство определяет свои возможности про­ мысла живых ресурсов исключительной экономической зоны.

Если прибрежное государство не имеет возможности выловить весь допустимый улов, оно может предоставить на договорной осно­ ве други.м государства,,1 доступ к остатку улова.

В Конвенции использован термин <<Предоставляет,>. Использо­ вание его в сочетании со словами <<на договорной основе,> свиде­ тельствует, по нашему мнению, о достаточно низком уровне импе­ ративности данного положения. Если договоренность достигнута не будет, прибрежное государство может и не предоставлять этого права.

Предоставляя другим государствам доступ к остатку допустимо­ го улова, прибрежное государство должно принимать во внима­ ние, в частности:

значение живых ресурсов данного района для экономики этого заинтересованного прибрежного государства;

необходимость свести к минимуму нарушения в экономике го­ сударств, граждане которых обычно вели рыбный промысел в дан­ ной зоне или которые предприняли значительные усилия по ис­ следованию и выявлению запасов (так называемый доступ на ос­ нове традиционных или исторических прав);

необходимость избегать пагубных последствий дJIЯ рыболовец­ ких общин или для рыбной промышленности прибрежного госу­ дарства.

Другими словами, если государство принимает решение о предоставлении доступа, то отдельным государствам может быть предоставлено преимущественное право на заключение договора о таком доступе. Это преи:мущественное право предоставляется при прочих равных условиях. Если государство, не имеющее права на получение преимущества, предJiагает лучшие условия договора, то договор может быть заключен с ним.

Особое регулирование касается государств, не имеющих выхода к морю, и государств, находящихся в географически неблагопри-

Глава VIH. Режим морских природных возобновляемых ресурсов 371

ятном положении 1 • Эти государства имеют право участвовать на справедливой основе в эксплуатации соответствующей части ос­ татка допустимого улова живь1х ресурсов в исключительных эко­ номических зонах прибрежных государств того же региона. То есть при наличии остатка улова этим государствам нельзя отказать в доступе к нему.

Если промысловые возможности прибрежного государства достигают такой степени, что позволяют ему выловить весь до­ пустимый улов живых ресурсов его исключительной экономиче­ ской зоны, то даже в этом случае прибрежное государство должно сотрудничать с не имеющими выхода к морю развивающимися госу­ дарства,ни этого региона, а так;же с государствами этого региона, находящи.мися в неблагоприятно.м поло:жении. Целью такого со­ трудничества является предоставление этим государствам воз­ можности участвовать в эксплуатации живых ресурсов исключи­ тельной экономической зоны, «как это может быть уместно в данных обстоятельствах и на условиях, удовлетворяющих все сто­ роны,>.

Как видно, данное положение не отличается особой импера­ тивностью, так как договоренность, удовлетворяющая обе сторо­ ны, может быть не достигнута.

Помимо этого, данное положение не применяется к прибреж­ ным государствам, экономика которых в решающей степени зави­ сит от эксплуатации живых ресурсов их исключительных эконо­ мических зон.

Государства, допущенные к вылову остатка улова, обязаны со­ блюдать нормативные правовые акты прибрежного государства, принятые в развитие Конвенции 1982 r. и касающиеся, в част­ ности:

лицензирования рыбаков, рыболовных судов и оборудования; определения видов, которые могут вьmавливаться, и установле­

ния квот вылова;

 

1 Термин «rосударства, находящиеся в rеоrрафически неблаrоприятном поло­ жении» означает те прибрежные rосударства, включая государства, омываемые замкнутыми или полузамкнутыми морями, rеоrрафическое положение которых делает их зависимыми от эксплуатаuии живых ресурсов исключительных эконо­ мических зон других государств этого субреrиона или региона в отношении адек­ ватного снабжения рыбой их населения или его части в целях удовлетворения по­ требностей в питании, а таюке прибрежные государства, которые не моrут претен­ довать на свои собственные исключительные экономические зоны.

372 Глава VI II. Режим морских природных возобновляемых ресурсов

регулирования сезонов и ра йонов рыбного промысла, видов, размеров и количества орудий лова, а также типов, размеров и ко­ личества используемых рыболовных судов;

установления возраста и размера рыбы и других видов, которые могут вьшавливаться;

определения информации, требуемой от рыболовных судов; проведения программ рыбохозяйственных исследований; размещения наблюдателей или стажеров на борту;

выгрузки всего или какой-либо части улова в портах прибреж­ ного государства.

Рыбные запасы имеют свойство перемещаться. Они могут про­ ходить через исключительные эконо11шчесю1е зоны нескольких го­ сударств. Необходимость сохранения таких запасов ди ктует по­ требность в международном сотрудничестве государств.

Рыбные запасы, встречающиеся в исключительных экономиче­ ских зонах двух или более прибрежн ых государств, именуют трансзональньши рыбными запаса.ми (хотя этот термин в Конвен­ ции 1982 г. не используется).

В случае, когда один и тот же запас или запасы ассоциирован­ ных видов встречаются в исключ ительных экономических зонах двух или более прибрежн ых государств, эти государства должн ы стремиться прямо или через соответствующие:международные ор­ ганизации согласовать меры, необходимые для координации и обес­ печения сохранения и увеличения таких запасов.

Рыбные запасы, встречающиеся как в исключительной эконо­ мической зоне, так и за ее пределами, именуются трансграничны­ ми рыбны 1,ш запаса.ми (хотя этот термин в Конвенции 1982 г. не используется). Регулирование этих запасов должно осуществлять­ ся как в исключительной экономической зоне, так и за ее преде­ лаr-.ш.

Прибрежное государство и государства, ведущие промысел трансграничных запасов за пределами исключительной экономи­ ческой зоны, должны стремиться прямо или через международные организации согласовать меры, необходимые для сохранения этих запасов за 11редела.1ш исключительной экономической зоны.

Далеко Аtигрирующие виды -это тунцы, китообразные, морской лещ, сайра, океанская акула и др. Объем их вылова в настоящее время составляет около 2 млн тонн в год. Особенность далеко миг­ рирующих видов заключается в том, что они могут проходить

Глава VIII. Режим морских природных возобновляемых ресурсов 373

большие расстояния за короткое время (и соответственно пересе­ кать морские районы с различным правовым режимом). Ни одно государство не может самостоятельно обеспечить управление эти­ ми запасами на протяжении всего ареала их обитания. Далеко миг­ рирующие виды перечислены в Приложении I к Конвенции.

Прибрежное государство и другие государства, граждане кото­ рых ведут в определенном районе промысел далеко мигрирующих видов, сотрудничают прямо или через соответствующие междуна­ родные организации в целях обеспечения сохранения таких видов и содействия их опти.мальному использованию во всем районе (как в исключительной экономической зоне, так и за ее пределами).

Они также сотрудничают в целях создания соответствующей международной организации.

В 1995 r. было заключено Соглашение об осуществлении поло­ жений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., которые каса­ ются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов дале­ ко мигрирующих рыб и управления ими.

В Соглашении предусмотрена обязанность всех государств применять <<осторожный подход>> (ст. 5 и 6) к сохранению транс­ граничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб, управлению ими и их использованию, с тем чтобы защищать мор­ ские живые ресурсы и сохранять морскую среду. Суть этого подхо­ да можно свести к следующему:

если информация имеет неопределенный, ненадежный или не­ достаточный характер, то государства действуют с большей осто­ рожностью;

отсутствие достаточной научной информации не используется в качестве основания для того, чтобы откладывать или не прини­ мать меры по сохранению и управлению природными ресурсами, но в то же время используется в качестве основания для запрета эксrшуатации определенных видов природных ресурсов (бремя до­ казывания допустимости эксплуатации лежит на стороне, которая намерена извлекать пользу из эксплуатации соответствующих ре­ сурсов).

В процессе сотрудничества государства:

принимают меры к тому, чтобы обеспечить долгосрочную ус­ тойчивость трансграничных рыбных запасов и запасов далеко миг­ рирующих рыб;

374 Глава Vlll. Режим морских природных возобновляемых ресурсов

обеспечивают, чтобы такие меры основывались на наиболее достоверных имеющихся научных данных и были направлены на поддержание или восстановление запасов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный ус­ тойчивый вылов;

охраняют биологическое разнообразие морской среды; принимают меры к предотвращению или устранению чрезмер­

ной эксплуатации и избыточного рыбопромыслового потенциала; принимают во внимание интересы рыбаков, занимающихся

кустарным и натуральным промыслом.

Меры, принимаемые в районах под национальной юрисдикци­ ей, являются сопоставимыми с мерами в отношении районов от­ крытого моря, в выработке которых прибрежные государства должны сотрудничать с государствами, ведущими промысел в от­ крытом море. При определении сопоставимых мер по сохранению и управлению государства, в частности, принимают во внимание меры по сохранению и управлению, принятые и применяемые в отношении тех же запасов прибрежными государствами в районах под национальной юрисдикцией, обеспечивают, чтобы меры, вво­ димые в отношении таких запасов для открытого моря, не подры­ вали эффективности таких мер.

Таким образом, при выработке этих мер государства должны в первую очередь учитывать меры по сохранению и управлению, принятые прибрежными государствами. Роль прибрежного госу­ дарства, даже если оно не ведет промысла в открытом море, оста­ ется ключевой.

В Соглашении усилено международно-правовое значение мер по сохранению рыбных ресурсов, принятых региональными меж­ дународными организациями либо зафиксированных в региональ­ ных договорах.

Там, где субрегиональная или региональная рыбохозяйствен­ ная организация или договоренность компетентна вводить меры по сохранению и управлению в отношении конкретных трансгра­ ничных рыбных запасов или запасов далеко мигрирующих рыб, государства, ведущие промысел запасов в открытом море, и соот­ ветствующие прибрежные государства выполняют свою обязан­ ность сотрудничать:

путем вступления в члены такой организации; или становясь участниками такой договоренности; или

Глава VIII. Режим морских п риродных возобновляемых ресурсов 375

путем выражения согласия на применение введенных такой ор­ ганизацией или договоренностью мер по сохранению и управле­ нию.

Только те государства, которые являются членами такой орга­ низации либо соглашаются на применение мер по сохранению и управлению, введенных такой организацией, имеют доступ к про­ мысловым ресурсам, к которым применяются эти меры по сохра­ нению и управлению.

Даже если государство не участвует в международной организа­ ции и международных договорах или не дало согласия на приме­ нение решений этих организаций и соответствующих договоров, оно не освобождается от обязанности сотрудничать в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. и рассматриваемым Соглашением в сохранении соответствующих трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управлении ими. Такое государство не разрешает судам, плавающим под его флагом, вести операции по промыслу трансграничных рыбных за­ пасов или запасов далеко мигрирующих рыб, которые подпадают под применение мер по сохранению и управлению, введенных ре­ гиональной организацией или региональным договором.

Там, где отсутствует региональная рыбохозяйственная органи­ зация или региональный договор, соответствующие прибрежные государства и государства, ведущие промысел такого запаса в от­ крытом море в этом регионе, сотрудничают в деле учреждения та­ кой организации или заключения договора.

Государство порта имеет право и обязано принимать, сообра­ зуясь с нормами международного права, меры к тому, чтобы со­ действовать эффективности региональных и всемирных мер по сохранению и управлению рассматриваемыми рыбными запаса­ ми. Государства могут принимать правила, уполномочивающие соответствующие национальные власти запрещать выгрузку и пе­ ревалку, когда было установлено, что улов получен таким обра­ зом, который подрывает эффективность региональных или все­ мирных мер по сохранению и управлению в открытом море.

Анадромные виды рыб -это самые востребованные на мировом рынке дорогостоящие обитатели моря (например, лососи). Осо­ бенность их в том, что они проводят начальный этап своей жизни в пресных водоемах, затем мигрируют в море и возвращаются в во­ доем происхождения для нереста.

376 Глава VIII. Режим морских приролных возобновляемых ресурсов

Основные запасы анадромных видов образуются в реках Рос­ сийской Федерации, США, Канады, Японии и Китая (Тихий оке­ ан); Российской Федерации, США, Канады, Великобритании, Скандинавских стран (Атлантический океан). Самые крупные за­ пасы лососей -в северной части Тихого океана (объем вылова - более 600 тыс. тонн в год) и в Атлантическом океане (более 70 тыс. тонн в год).

Государства, в реках которых образуются запасы анадромных видов, несут за них первоочередную ответственность. Государство происхождения несет значительные затраты для обеспечения над­ лежащего состояния нерестовых водоемов. Естественно, что оно заинтересовано в возврате нереста в родной водоем после нагула в море.

Особенность промысла анадромных видов в том, что он ведется только в водах к берегу от внешних границ исключительных эко­ номических зон. Исключением из этого общего правила (ст. 66 Конвенции) являются случаи, когда это может привести к наруше­ ниям в экономике какого-либо государства, иного, чем государст­ во происхождения. В отношении такого рыбного промысла за пре­ делами внешних границ исключительных экономических зон за­ интересованные государства проводят консультации в целях достижения соглашения о порядке и условиях такого рыбного про­ мысла (с должным учетом требований, касающихся сохранения этих видов и потребностей в них государства происхождения). Упомянутые государства на основе соглашения с государством происхождения участвуют в осуществлении мер по возобновлению запасов анадромных видов (в особенности путем участия в расхо­ дах на эти цели).

Таким образом, если соглашение заключено не будет, то подоб­ ного рода промысел недопустим. Промысел в открытом море воз­ можен лишь при соблюдении прав прибрежного государства, а это возможно лишь посредством заключения с ним соглашения о по­ рядке и условиях промысла.

Именно с учетом изложенного следует рассматривать права го­ сударства происхождения запасов анадромных видов, которые оно приобретает в соответствии с Конвенцией ООН по морскому пра­ ву. Такое государство:

1) обеспечивает сохранение анадромных видов путем принятия соответствующих мер по регулированию рыбного промысла во всех водах к берегу от внешних границ своей исключительной эко-

Глава VIII. Режим морских п риродных возобновляемых ресурсов 377

номической зоны, а также за пределами этой зоны, в случае когда такой промысел разрешен;

2) после консультаций с другими государствами, получивши­ ми право на промысел этих запасов, устанавливает общий объем допустимых уловов в отношении запасов, образующихся в его ре­

ках.

Изложенный подход конкретизируется в региональных догово­ рах.

Конвенция о сохранении лосося в северной части Атлантиче­ ского океана 1982 г. устанавливает более жесткие правила сохране­ ния запасов анадромных видов. Промысел запрещается за преде­ лами 12 морских миль от исходных линий. В качестве исключения обозначены два района: район деятельности Западногренландской комиссии и район деятельности Комиссии Северо-Восточной Ат­ лантики. Учреждена Комиссия по сохранению североатлантиче­ ского лосося.

Конвенция о сохранении запасов анадромных видов в север­ ной части Тихого океана 1992 г. применяется к районам за преде­ лами 200 морских миль от исходных линий. В таких районах к се­ веру от параллели 33 градуса северной широты промысел анадром­ ных видов запрещается. Случайное изъятие (при ведении промысла других видов) должно быть сведено к минимуму.

Катадро,иные виды рыб - это виды рыб, воспроизводящихся в открытом море, однако проводящих большую часть своего жиз­ ненного цикла в прибрежных водах государства.

Прибрежное государство, в водах которого запасы катадромных видов проводят большую часть своего жизненного цикла, несет от­ ветственность за управление этими запасами и обеспечивает миг­ рирующей рыбе доступ в эти воды и выход из них. Промысел запа­ сов катадромных видов ведется только в водах к берегу от внешних границ исключительных экономических зон.

В случае, когда запасы катадромных видов мигрируют через ис­ ключительную экономическую зону другого государства, управле­ ние такими запасами, включая их промысел, регулируется согла­ шением между этим государством и государством, в водах которо­ го данные запасы проводят большую часть своего жизненного цикла.

«Сидячие виды>> -это организмы, которые в период, когда воз­ можен промысел, либо находятся в неподвижном состоянии на

378 Глава VIII. Режим морских п риродных возобновляемых ресурсов

морском дне или под ним, либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном и его недрами. Это, в частности, крабы и иные ракообразные.

В пределах континентального шельфа (включая внешний кон­ тинентальный шельф) государства обладают суверенными права­ ми в отношении разведки, разработки и сохранения «сидячих ви­ дов,>. А за пределами континентального шельфа возможность их промысла сомнительна и экономически нецелесообразна.

Положения Конвенции ООН по морскому праву, касающиеся рыболовства, не применяются к «сидячим видам•>, поскольку юрисдикция прибрежного государства на такие живые ресурсы, как «сидячие виды,>, осуществляется на основе части VI <<Конти­ нентальный шельф,> Конвенции. Поэтому применительно к ним отсутствует обязательство прибрежного государства определять их общий допустимый улов (хотя Российская Федерация делает это). Отсутствуют также обязательство предоставлять другим государст­ вам доступ к остатку допустимого улова <<сидячих видов•> и прочие обязательства, вытекающие из Конвенции ООН по мopcKOJ\,fY пра­ ву 1982 r. и касающиеся рыболовства.

Все государства имеют право на то, чтобы их граждане зани­ мались рыболовством в открытом море при условии соблюдения их договорных обязательств (включая изложенные выше ограни­ чения, установленные Конвенцией ООН по морскому праву 1982 r.).

В связи с осуществлением свободы рыболовства в открытом мо­ ре на государства возлагаются следующие обязательства:

1) принимать такие меры в отношении своих граждан, какие окажутся необходимыми для сохранения живых ресурсов открыто­ го моря (или сотрудничать с другими государствами в принятии в отношении своих граждан таких мер);

2) сотрудничать в сохранении живых ресурсов и управлении ими.

Государства, граждане которых ведут промысел разных живых ресурсов в одном и том же районе или одних и тех же живых ресур­ сов, вступают в переговоры в целях принятия мер, необходимых лля сохранения этих живых ресурсов. В соответствующих случаях они сотрудничают в создании для этой цели международных орга­ низаций по рыболовству.

 

 

Глава Vlll. Режим морских природных возобновляемых ресурсов 379

В целях сохранения живых ресурсов главной задачей является определение размера допустимого улова. Он определяется с учетом соответствующих экологических и экономических факторов, включая особые потребности развивающихся государств, и с уче­ том методов ведения рыбного промысла, взаимозависимости запа­ сов, а также любых международных стандартов.

Государства обеспечивают, чтобы меры по сохранению и их осуществление не бьmи ни по форме, ни по существу дискримина­ ционными в отношении рыбаков любого государства.

Глава 1Х