Влияние федеративного устройства государства на организационную и функциональную структуру государственного управления

Данная проблема принадлежит к числу наиболее сложных проблем для теоретического анализа и практического строительства российской государственности и отечественного государственного управления. Российская государственность действительно уникальна и неповторима. Многие характерные для на шей страны явления и процессы, в том числе миграционные потоки, формы взаимодействия многочисленных наций и народностей, которые происходили на территории огромного евразийского пространства на протяжении многих веков, нигде не обнаруживают себе аналогов.

Поэтому, как пишет профессор Г.В. Атаманчук, приступая к анализу и оценке российского федерализма, следует сразу оговориться, что к его проблемам нельзя подходить абстрактно, формально сравнивая с моделями, установленными в других федеративных государствах. Мировые интеллектуальные наработки и практический опыт следует рассматривать через призму международного опыта и отечественных условий. Нельзя лишать себя права на собственный взгляд на свою историю и на нашу жизнь. Любые, даже самые правильные принципы познания и подходы при их реализации требуют конкретно-исторического подхода, приспособления к реальным обстоятельствам. Именно с таких методологических позиций мы и будем подходить к анализу проблемы влияния российского федерализма на систему государственного управления.

Впервые в истории проблема федерализма под углом зрения государственного управления была поставлена, научно обоснована и организационно реализована «отцами-основателями» США. Не случайно разъяснение проекта американской Конституции 1787 г. Г. Гамильтоном, Дж. Джеем и Дж. Мэдисоном получило наименование «Федералист». С момента своего возникновения проблема федерализма носила четкий государственно-правовой характер, связывалась с распределением государственной власти и рассматривалась как особый механизм государственного устройства и правления.

В трактовке современных авторов концепция федерализма и интеграция ее положений в систему государственного управления сводится к:

□ конституционному закреплению формы государственного устройства, при котором составные части единого государства (штаты, земли, провинции, республики, области и т.п.) обладают достаточно обширными объемами полномочий и самостоятельности по государственному управлению в различных сферах общественной жизни;

□ конституционному определению принципа распределения государственной власти, при котором каждый уровень административно-организационной структуры, включая и местное самоуправление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем властно-управленческих полномочий;

□ конституционному закреплению статуса, полномочий, порядка формирования и ликвидации высших составных элементов механизма государственного управлении, причем как в целом, так и по отдельным видам и уровням;

□ конституционной и организационной гарантированности безопасности общества, защиты прав и свобод человека и гражданина. Российская Конституция исходит из убежденности в том, что только оптимально распределенная государственная власть (по горизонтали и вертикали) при соответствующем механизме сдержек и противовесов способна оберечь общество от попыток узурпации власти какой-либо структурой или личностью.

Россия относительно недавно вступила на путь построения федеративного демократического правового государства. Во многом нам еще предстоит разобраться, оценить, выявить и преодолеть слабости и недостатки. Что вполне понятно и объяснимо. Россия - самое обширное по территории и весьма сложное по структуре и разнообразию субъектов образование. Она объединяет сотни наций и народов. Все они сплотились вокруг русского народа, являющегося ядром и главной цементирующей силой многонационального федеративного государства.

Не менее важной особенностью нашего федерализма является и то, что в нем органически сочетаются административно территориальные и государственно-национальные начала.

На пути становления России как подлинно федеративного государства сделано немало важнейших шагов, причем два из них - принципиальные:

во-первых, это подписание в марте 1992 г. Федеративного договора учредительного характера. Впервые в истории страны договор об учреждении федерации был подписан не в принудительном порядке, а на добровольной равноправной основе полномочными представителями центра - от федеральных органов государственной власти и представителями с мест - полномочными представителями органов государственной власти тех территориальных (территориально-национальных) образований, которые выразили желание быть субъектами Российской Федерации. Тем самым была заложена новая, более совершенная и справедливая формула распределения, организации и реализации государственной власти;

во-вторых, это принятие 12 декабря 1993 г. путем всенародного референдума новой Конституции Российской Федерации, которая закрепила произошедшие к тому времени перемены и расчистила путь для последующих коренных федеративных преобразований в стране. Юридически был упразднен государственно-общественный строй, основанный на огосударствлении всех сторон жизни и поглощении гражданского общества; была демонтирована экономическая система, основанная на государственной монополии на средства производства, централизованном планировании и бюрократическом распределении национальных богатств; была упразднена монополия одной партии на политическую власть, были введены институт президентства, многопартийность, классический парламентаризм, конституционное судопроизводство; сломлено фактически унитарное государственное устройство, которое существовало под флагом самого справедливого советского федерализма и пролетарского интернационализма.

Мы отказались также от жесткой централизации власти и вертикального построения государственного управления на основе демократического централизма и кадровой номенклатурности.

В новой Конституции сформулированы все необходимые принципы разграничения полномочий и нормы, которые создают прочные правовые основы для формирования России как федеративного государства в современной интерпретации данного понятия. Особую историческую значимость имеет и тот юридический факт, что Конституция нормативно установила, с одной стороны, равноправие субъектов Российской Федерации между собой (ч. 1 ст. 5), а с другой - равноправие всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Ведущими принципами конституционно-государственного строительства стали народовластие, государственный и народный суверенитет, верховенство права, гарантированность прав и свобод человека и гражданина, разделения власти, политическое, идеологическое и экономическое многообразие, единое и равное российское гражданство независимо от оснований его приобретения и места жительства. Все это по праву можно считать серьезным прорывом в демократизации государственного устройства и построении вполне современной федеративной системы государственного и муниципального управления.

Осталось только решить задачу построения соответствующих перечисленным новациям организационных схем государственного управления, создать новый правовой порядок наделения полномочиями и кадрового обеспечения государственных органов, разграничения предметов ведения между госорганами федерального уровня и местными органами.

Сегодня уже можно говорить о первых результатах реализации перечисленных выше принципов. Россия сегодня уже не декларативное федеративное соединение множества частей, а реальное единое федеративное государство, в котором обеспечены целостность и неприкосновенность территории; единое гражданство; единое экономическое пространство и единая денежная единица; единство системы органов государственной власти. Территория каждого из субъектов федерации является органически неотъемлемой частью России как единого неделимого государства. У нас отсутствует, как и в других ныне существующих в мире федеративных государствах, право выхода субъектов из состава Федерации. Право наций на самоопределение осталось в прошлом.

Путем объединения проводится укрупнение субъектов Федерации. Осуществляются достаточно серьезные структурные изменения в рамках политической, административной, избирательной и судебной реформ. Появилось также новое звено государственного управления на уровне федеральных округов.

Остановимся на указанных и некоторых других перспективах строительства в нашей стране федеративной системы государственного управления.

Во-первых, продолжается оптимизация организационной и функциональной структуры государственного управления. Общенациональное управление на уровне Федерации осуществляют высшие и центральные органы государства. Их полномочия распространяются на всю территорию страны. К числу высших органов относятся: Президент РФ - глава государства и его полномочные представители в федеральных округах, Парламент, Правительство, Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Центральная избирательная комиссия, Генеральный прокурор и другие. Центральные органы - это органы федеральной исполнительной власти - функциональные или отраслевые федеральные министерства, госкомитеты, федеральные службы и федеральные агентства, Центральный банк России и Фонд страхования вкладов, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК), Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС), Пенсионный фонд и другие организации. Высшие и центральные органы государства формируются либо непосредственно гражданами государства, либо другими высшими органами. Для качественного выполнения общегосударственных функций центральные органы отраслевого управления создают на местах (в субъектах федерации, административно-территориальных единицах, крупных городах) свои департаменты и управления. За рубежом их обобщенно называют «делегатурами».

Государственное управление на уровне субъектов Федерации осуществляется силами соответствующих этому уровню государственных и муниципальных органов. Здесь есть свои законодательные органы. Функции исполнительной власти осуществляют глава администрации, правительство, министерства, службы, комитеты, агентства, комиссии. Далее по иерархии идут департаменты, управления и отделы. Глава администрации может возглавлять местное правительство, но может учреждаться и отдельная должность премьер-министра. Судебная система субъекта РФ представлена конституционно-уставными судами и мировыми судьями. Ряд государственных функций исполняют органы местного самоуправления.

Во-вторых, совершенствуется механизм реализации президентской власти. Президент является главой государства и не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Он не подчинен и не подотчетен никакому органу власти. Государственный совет, Совет безопасности, Администрация Президента Российской Федерации и полномочные представители в федеральных округах обеспечивают исполнение полномочий Президента РФ. Прежде всего, в части определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, организации контроля исполнения законов и решений федеральных органов, проведения кадровой политики, предоставления регулярных докладов о положении дел в стране, федеральных округах и в каждом субъекте Федерации.

Конституция РФ поставила институт президентства на первое место в системе федеральных органов государственного управления. Президент наделен обширными полномочиями, которые он применяет юридически независимо от других государственных органов, но в тесном взаимодействии с ними. На него возложена функция обеспечения согласованной работы и взаимодействия органов государственной власти всех уровней и ветвей. Президент выступает в роли своего рода «арбитра», помогая снимать противоречия между государственными органами, в том числе между федеральными структурами и органами государственной власти субъектов Федерации.

По инициативе Президента установлен новый порядок наделения полномочиями высших должностных лиц (глав администраций, губернаторов) субъектов Российской Федерации. Теперь большинство из них избираются законодательными органами субъектов Федерации по представлению Президента РФ. При определенных условиях (прежде всего потеря доверия) Президент может также освободить главу администрации региона (президента, губернатора) от занимаемой должности.

Глава администрации является высшим должностным лицом субъекта РФ и входит в систему исполнительной власти страны. На них возложены основные функции по осуществлению государственного управления на региональном уровне.

В-третьих, в России на основе всенародного прямого и всеобщего избирательного права при тайном голосовании избирается постоянно действующий на профессиональной основе двухпалатный парламент - Федеральное Собрание Российской Федерации. Палаты работают раздельно, реализуя законодательную и представительную власть в стране, формируя тем самым правовое и политическое пространство государственного управления. Совершенствование его деятельности идет по пути интенсификации деятельности и повышения профессионализма законодательной деятельности, изменения порядка проведения выборов депутатов Государственной Думы и порядка формирования Совета Федерации.

В каждом субъекте на основе всеобщих выборов избираются соответствующие законодательно-представительные органы.

На реализацию государственно-управленческих функций существенно влияет и то, что законодательные органы полностью самостоятельны. Здесь отсутствует иерархическая зависимость. Представительные органы не подотчетны другим органам государственной власти и не связаны между собой никакими институционально установленными вертикальными отношениями.

В-четвертых, в последнее время в стране все активнее проявляется положительная тенденция укрупнения субъектов Федерации. Причем объединяются субъекты не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, проведения более эффективной социально-экономической политики, а в конечном счете ради роста благосостояния людей.

Процесс такого объединения - дело сложное, но иначе очень трудно сконцентрировать имеющиеся ресурсы для управления огромной и уникальной по своему составу территорией. Ведь многие субъекты Российской Федерации являются сложноподчиненными, проблемы распределения властных полномочий между их государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджетной сферах) возникают постоянно и решаются с большим трудом. Энергия управления чаше всего уходит на согласования и выяснение отношений в судах. Решать же надо совершенно иные задачи. Объединение должно помочь укреплению экономической мощи территорий, освоению новых месторождений и энергообеспечению восточных регионов Сибири, Дальнего Востока и Камчатки. Ясные и четкие административные решения должны открыть выгоды масштабных инвестиций в развитие каждого субъекта Российской Федерации.

В-пятых, приобрела новые черты и система органов исполнительной власти. Как известно, в большинстве президентских республик должность премьер-министра замешает президент. Остальные высшие и центральные органы назначаются либо одной из палат парламента либо по частям обеими палатами парламента, либо по частям обеими палатами и главой государства. В России действует другая схема. Председатель правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Затем Президент утверждает структуру исполнительной власти и формирует правительство страны, которое ему и подотчетно. Правительство является высшим коллегиальным органом исполнительной власти обшей компетенции. Оно не подотчетно парламенту и только по своей инициативе информирует палаты Федерального Собрания о своих планах и проделанной работе. Отчитывается перед парламентариями Правительство лишь об исполнении федерального бюджета.

Правительство, другие федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской федерации в совокупности образуют систему исполнительной власти России. Особенность этой системы состоит в том, что все входящие в нее органы связаны между собой достаточно жесткой иерархической зависимостью, образуя единую ветвь исполнительной власти страны. Они исполняют специфические по своему содержанию, формам и методам организационно-распорядительные функции по руководству хозяйственно-экономическим, социально-культурным и административно-политическим развитием. Их нормативно-правовые акты и управленческие решения обязательны для исполнения.

Федерация при определенных условиях может вмешиваться в управленческую деятельность субъекта Федерации, используя право государственного принуждения (воздействия). Оно применяется при нарушениях норм федеральной конституции и федерального законодательства, массовых беспорядках, выявления коррупции в органах субъекта федерации или других противоправных действий. Например, после установления судом фактов такого рода и после предупреждений Президента РФ (или его полномочного представителя в федеральном округе) о необходимости исправить нарушения в установленные сроки, Федеральное Собрание РФ вправе распустить законодательный орган субъекта Федерации, а Президент РФ отрешить от должности главу администрации.

Процесс совершенствования системы исполнительной власти продолжается и сейчас, но теперь в рамках Административной реформы и реформы государственной службы Российской Федерации. Новым шагом в регламентации деятельности органов исполнительной власти стало введение административных и должностных регламентов.

В соответствии с новыми установлениями серьезные изменения коснулись статуса, организации и полномочий органов исполнительной власти всех уровней. Новое место заняли федеральные министерства. Теперь они определяют стратегию в соответствующей сфере управления, обеспечивают нормативное; регулирование, заняты предупреждением и нейтрализацией возникающих проблем и негативных тенденций. По существу созданы новые органы федерального уровня - госкомитеты и федеральные службы. Они обеспечивают исполнение намеченного, осуществляют соответствующий контроль и надзор. Федеральные агентства исполняют функции оказания государственных услуг, управления государственным имуществом, а также реализуют некоторые другие правоприменительные функции.

Кроме того, федеральные органы могут создавать свои территориальные органы в субъектах РФ и назначать в них «своих» руководителей. Они могут передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. В пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации.

Такое единство проявляется как в структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти, так и в их разнообразии. Ориентированность на общие принципы и формы не исключает особенности и отличия. Например, в Республике Адыгея государственная власть на местах распространяется на районы и города республиканского значения. Местное самоуправление осуществляется только в сельских поселениях и микрорайонах в форме прямого волеизъявления населения (собрания, сходы, референдумы) и через избираемые органы местного самоуправления.

Своеобразная структура органов государственной власти до недавнего времени действовала в Республике Дагестан. Исполнительную власть в Республике возглавлял Государственный совет, формируемый Конституционным собранием Республики Дагестан. В Еврейской автономной области губернатор назначает глав исполнительных органов административно-территориальных единиц, утверждает положение о структуре, порядке формирования, полномочиях и организации работы структурных подразделений территориальных администраций.

В Саратовской области исполнительную власть осуществляет областное правительство, в структуре которого два управления, восемь комитетов и девять министерств. Своеобразно выстроены отношения между отдельными его подразделениями. Так, комитет молодежной политики, спорта и туризма возглавляет министр-председатель. Обязанности первого заместителя исполняет председатель комитета по спорту. Из восьми комитетов три возглавляются министрами-председателями, остальные пять - председателями.

Самостоятельность субъектов Федерации в формировании органов государственной власти способствовала не только разнообразию в структуре этих органов, но и является одной из причин усложнения, в чем-то и бюрократизации государственного управления. Административная реформа призвана преодолеть эти слабости. Хотя следует признать, что существенных позитивных подвижек на этих направлениях пока не произошло: число чиновников растет, «управление по результатам» не работает, административные регламенты и показатели качества работы государственных органов и должностных лиц остаются на бумаге, доля государства в экономике не уменьшилась.

В-шестых, немало в стране сделано в плане формирования новой судебной системы и совершенствования практики прокурорского надзора. Появилось конституционное и арбитражное судопроизводство. Низовым звеном судебной системы по простым гражданским, административным и уголовным делам стали мировые судьи. Конституционно закреплены основные принципы судебной системы: суды независимы, политически нейтральны и подчиняются только закону. Судьи несменяемы, неприкосновенны, их труд оплачивается из средств государственного бюджета. Судьей может быть лишь высококвалифицированный и высоконравственный юрист со стажем юридической практики не менее пяти лет.

Нынешняя судебная система России включает два уровня (федеральный и уровень субъектов Федерации), три ветви (конституционного, обшеюрисдикционного и арбитражного судопроизводства) и три инстанции (первая - суды, которые рассматривают дела по существу и решения по ним принимаются впервые, вторая - аппеляционно-кассационная и третья - надзорная). При этом учитывается и федеративный характер устройства российского государства. В каждом субъекте РФ функционируют верховные, краевые и областные суды обшей юрисдикции, арбитражные суды субъектов Федерации, могут создаваться конституционно-уставные суды. На уровне городов и районов работают свои суды.

Особую ветвь в системе судов общей юрисдикции представляют собой военные суды. В соответствии со ст. 22 Федерального конституционного закона от 31 декабря 2996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», допускается возможность создания специализированных судов. Решения органов судебной власти любого уровня, по сути, «имеют силу закона», их исполнение в обязательном порядке обеспечивается на всей территории страны.

В прокурорской системе каких-то кардинальных преобразований с точки зрения ее статуса, полномочий и взаимодействия органов прокуратуры между собой не произошло. Тем не менее, изменения имеются: в качестве самостоятельной структуры сформирован Федеральный следственный комитет, ордера на арест теперь выдаются не прокуратурой, а судебными органами, усиливается роль прокуратуры в борьбе с терроризмом и коррупцией.

В-седьмых, в соответствии с федеративным устройством России, введен новый порядок формирования и функционирования органов государственной власти федерального и регионального уровней.

Существенные изменения внесены в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, направленные на дальнейшее упорядочение системы государственной власти субъектов Федерации, оптимизацию их взаимодействия с федеральными органами, преодоление сепаратизма, авторитарности, местничества. Сегодня большинство глав субъектов Феде рации избираются местными законодательными собраниями по представлению президента страны. В 20 республиках президенты избираются гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Республике Дагестан глава Республики - Председатель Государственного совета избирается Конституционным собранием Республики. В 12 республиках главы избираются сроком на четыре года, в восьми - на пять лет и в Республике Калмыкия - на семь лет. Усилена подконтрольность руководителей и правительств субъектов Российской Федерации, что особо значимо с точки зрения обеспечения единства государственного управления.

Большое разнообразие допускается в порядке формирования представительной власти. Не меньше особенностей имеется и в организации органов местного самоуправления. Наряду с районами, поселками, деревнями и селами, которые как административно-территориальные единицы стали привычными, появились волости, улусы, наслеги и т.д.

В Свердловской области 72 района области как муниципальные образования сгруппированы в шести территориальных округов во главе с управляющим и представителем губернатора области - налицо аналог Российской Федерации.

В-восьмых, суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции и федеральных законов потребовали создания более эффективного механизма разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной управленческой структуры, поиска более гибкой системы их согласования.

Сложность решения управленческих задач связана с тем, что наша федерация включает большое количество разнотипных субъектов - республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Юридически они равноправны. Тем не менее, наша федерация ассиметрична. В ее составе имеются республики, которые наделены статусом государств. Это положение подтверждено в конституциях 18 республик. Многие автономные округа, будучи сами субъектами РФ, входят в состав других субъектов Федерации и тем самым находятся как бы в двойном подчинении. Отношения автономных округов, входящих в состав края, области, регулируются тоже по разному: либо федеральным законом, либо договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области.

Известно, что в конституциях разных стран проблема разграничения полномочий решается по-разному. В одних странах конституционно закреплены лишь предметы исключительного ведения федерации, в других - исключительные полномочия федерации, субъектов федерации, а также совместные полномочия федерации и ее субъектов. В Конституции Российской Федерации определяются предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Все остальное входит в исключительную сферу ведения субъектов, которые закрепляются в соответствующих конституциях и уставах. Российская модель разграничения полномочий имеет свои особенности: перечень предметов совместного ведения является закрытым; допустимость договорных отношений; вопросы регулирования и развития базовых составляющих инфраструктуры общества (транспорт, энергоснабжение, связь и т.д.) выведены из совместного ведения.

Предмет ведения Российской Федерации определяется как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации.

Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации.

Предмет ведения субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации.

Особое внимание обращено на такие принципы разграничения предметов ведения, как:

а) принцип конституционности, который запрещает передавать, исключать или иным способом перераспределять конституционно установленные предметы ведения;

б) принцип государственной и территориальной целостности Российской Федерации, распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федерального законодательства;

г) принцип равноправия субъектов Российской Федерации, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации на всей территории Российской Федерации. Все субъекты равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий;

д) принцип разделения власти, обеспечения сбалансированности полномочий государственных органов и исключения сосредоточения всех или большей части полномочий в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) принцип добровольности заключения договоров, соглашений и гласности их заключения;

ж) принцип самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

Еще раз обращаем внимание, что к предмету исключительного ведения Российской Федерации отнесены:

- в области государственного строительства: принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и установление основ федеральной политики в области государственного строительства; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; формирование федеральных органов государственной власти и федеральной государственной службы; судопроизводство, прокуратура, уголовное, гражданское, арбитражно-процессуальное и коллизионное законодательство; амнистия и помилование; правовое регулирование интеллектуальной собственности.

- в области экономики и социально культурного развития: федеральная государственная собственность и управление ею;

федеральная политика в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития; правовые основы формирования рыночных отношений; формирование и контроль исполнения федерального бюджета; финансовое, валютное обращение, кредитование, налоги и сборы, денежная эмиссия, ценовая политика; вопросы таможни; федеральная банковская система; федеральная энергетика, транспорт, коммуникация и связь; вопросы космических экономических программ;

- в области международной деятельности и обороны: внешняя политика и международные внешнеэкономические связи; оборона и безопасность; защита государственных границ, территориального моря, воздушного пространства, специальных экономических зон; оборонное производство и проблемы распространения оружия, боеприпасов, взрывных и ядовитых веществ; вопросы объявления войны и заключения мира и др. Полномочия в этой сфере принадлежат исключительно общегосударственным (федеральным) органам, только они могут издавать нормативные правовые акты и управленческие решения по этим вопросам.

К предмету исключительного ведения субъектов РФ отнесены вопросы местного самоуправления, создания и ликвидации местных предприятий, деятельности учреждений здравоохранения, культуры, школьных и дошкольных учреждений, местных налогов, вопросы общественного порядка, санитарии, коммунального хозяйства, выплат пособий престарелым и инвалидам и т.д.

В совместном ведении находятся вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств; обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности; судоустройства и судопроизводства; подбора кадров правоохранительных органов; развития административного, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного и лесного законодательства; рационализации трудовых ресурсов; организации государственной службы и местного самоуправления. Совместно решаются проблемы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; обеспечения экологической безопасности; разграничения прав на государственную собственность; охраны памятников истории и культуры; образования, науки, культуры, физического воспитания, спорта, здравоохранения, зашиты семьи, материнства, отцовства и детства; социального обеспечения.

Представленный перечень полномочий является прочной основой определения функции государственного управления на каждом его уровне. Оптимальность полномочий, четкость форм их реализации по предметам ведения, процессуальная отлаженность механизмов заключения договоров и разрешения возможных конфликтов - важнейшая предпосылка успешности управленческой деятельности.

Механизмы разграничения полномочий между различными уровнями власти постоянно совершенствуются, прежде всего в направлении расширения полномочий в сторону региональных и местных властей. Децентрализация уже затронула полномочия в области градостроительства, занятости населения и миграции, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, охраны памятников истории и культуры. Постоянно расширяются возможности и органов местного самоуправления. Под обеспечение делегируемых им полномочий федеральный бюджет передает в распоряжение местных администраций соответствующие финансовые ресурсы. В результате система управления становится более надежной, гибкой и близкой к людям.

В исключительных случаях допускается прямое вмешательство федерального центра в управленческую деятельность субъектов РФ. Правда, исчерпывающий перечень форм такого вмешательства пока не определен. Не предусматривает Конституция права на установление прямого президентского правления в регионах.

На уровне субъекта Федерации как бы совмещаются две параллельные линии государственного управления. На территории субъекта общегосударственные вопросы решают федеральные органы, и в эту сферу субъекты Федерации практически не вмешиваются. В то же время на этой же территории субъект Федерации реализует свои собственные управленческие функции. Такая двойственность вызывает немало проблем финансового, кадрового и организационно-управленческого характера. Стремясь оптимизировать свое управление и снять возможные противоречия, субъекты Федерации стремятся расширить границы своих полномочий и усилить свою властную компетенцию. Делается это как за счет «перетягивания» на себя федеральных полномочий, так и сужения самостоятельности муниципальных властей.

В-девятых, сложились и достаточно динамично развиваются федеративные межбюджетные отношения. Их влияние на систему государственного управления трудно переоценить. Ведь никакими законами в одночасье не изменишь сложившееся в стране положение, при котором одни субъекты являются донорами. Их, по состоянию на 1 января 2007 года, насчитывалось восемнадцать. Другие, причем их подавляющее большинство, являются дотационными, требующими регулярного и существенного пополнения своих бюджетов из средств федерального бюджета, третьи и вовсе депрессивные, экономически беспомощные, почти полностью содержатся за счет федеральных ресурсов. Таких тоже немало - двенадцать. Понятно, что в такой ситуации равный правовой статус субъектов Федерации воспринимается достаточно условно, что в свою очередь не способствует активному и заинтересованному взаимодействию субъектов между собой. Именно это стало одной из причин укрупнения субъектов, налаживания между ними более тесных социально-экономических связей в рамках различных совместных программ.

В соответствии с последними нововведениями, законодательно определен перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, осуществление которых финансируется из местных бюджетов и подлежит их нормативно-правовому регулированию. Перечень введен с целью четкого определения пределов юридической и финансовой ответственности соответствующих органов и управленческих структур. Теперь, например, если объем просроченных долговых обязательств субъекта Федерации превышает 30% собственных доходов его бюджета, полномочия органов государственной власти субъектов Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы.

В-десятых, наиболее слабым местом в деятельности органов государственного управления и местного самоуправления является контроль исполнения принятых управленческих решений. Так как органы различных уровней государственного управления достаточно самостоятельны в выполнении возложенных на них функций, то систематический и предметный контроль их деятельности «сверху» ослаблен. К сожалению, мало эффективен и контроль «снизу», со стороны населения. Российским законодательством такой вид контроля предусмотрен, но фактически он отсутствует даже на уровне местного самоуправления.

В завершение параграфа можно сделать общий вывод: заложенная в Конституции Российской Федерации федеративная модель организации государства и государственного управления жизненна и в целом оправдала себя. Она соответствует международным представлениям о федеративном устройстве демократического государства. Многое заимствовано из российского политического наследия, учитываются менталитет и национальный состав населения, его культура и традиции. И еще: задача укрепления юридического равноправия субъектов Федерации вовсе не означает (и не должна означать) их «уравниловки». В управлении недальновидно и недопустимо абстрагироваться от того факта, что субъекты Федерации существенно разнятся между собой - по географическому положению и климатическим условиям, природным богатствам и экономической мощи, реальной насыщенности людскими, транспортными, энергетическими и иными ресурсами. Это объективная реальность и не учитывать ее нельзя.