Функциональная система государственного управления

Функции государства и функции государственного управления - понятия близкие, но не тождественные. Между ними много общего, но не меньше и различий. Общее состоит в том, что те и другие являются властным управляющим воздействием. Те и другие нацелены на решение важнейших общественных задач и государственных предначертаний.

Тем не менее, первое значительно шире, ведь к основным направлениям деятельности любого государства, кроме собственно государственного управления (исполнительно-распорядительной деятельности), относятся законодательство, правосудие, надзор и контроль. Государственное управление предполагает более активное и конкретное воздействие на управляемые объекты. Каждую функцию государства можно разложить на управленческие подфункции, реализацией которых занимаются конкретные государственные органы и организационные структуры, воздействующие на управляемые объекты путем анализа, прогнозирования, целеполагания, организации, контроля и стимулирования.

Разнятся они по субъектам, предмету, средствам и характеру управленческой деятельности:

- по субъекту воздействия: одни - это функции государства в целом, которые нацелены на реализацию полномочий РФ как единого государства, другие - это функции отдельных государственных органов и организаций;

- по объему и масштабам: первые реализуются в масштабах всего общества и его крупных подсистем; вторые ограничены отдельными сферами, сегментами, звеньями, компонентами общественного организма;

- по средствам: при реализации одних используется мощь всего государства, других - лишь те ограниченные средства и организационные возможности, которыми они вправе воспользоваться в данной ситуации.

Функции государственного управления как вид конкретного государственно-властного организационно-организующего управляющего воздействия на управляемый объект состоит из целого ряда взаимосвязанных элементов. Главные из них - анализ конкретной ситуации; прогнозирование развития событий и процессов; выбор целей; разработка политики, стратегии и тактики решения промежуточных задач и достижения поставленных целей; информационно-аналитическое и кадровое обеспечение управленческого процесса; координация, регулирование и мотивация усилий исполнителей; контроль; оценка промежуточных и итоговых результатов управления. В принципе это и есть основные функции повседневной государственно-управленческой деятельности. Значимость такой деятельности трудно переоценить. Именно поэтому проблема оптимизации функций государственного управления и разработки их типовых моделей8 является ведущей в программе проводимой в настоящее время в нашей стране Административной реформы, которая предусматривает упразднение избыточных функций путем их ликвидации; передачу целого ряда функций нижестоящим органам власти, участникам рынка, саморегулируемым организациям или на аутсорсинг.

При построении функциональной структуры управления исходят из того, что:

во-первых, несущей конструкцией этой системы являются базовые функции государства, в рамках которых реализуются управленческие функции конкретных государственных органов - президента, правительства, министерств, комитетов, служб и агентств, губернаторов, глав администраций и других властных структур. По сферам влияния государственное управление осуществляется в масштабах всей страны и отдельных ее административно-территориальных образований (краев, областей, республик, округов), отдельных сфер жизнедеятельности людей и отраслей производственной деятельности. По характеру управляющего воздействия оно бывает директивным (командно-административным, мобилизационным), координационно-регулирующим, воспитательным. По направленности управляющего воздействия функции делятся на внутренние и внешние;

во-вторых, из того, что государство и каждый его орган может успешно выполнять лишь те функции, которые детерминированы потребностями и интересами общества и отдельных его подсистем;

в-третьих, каждый вышестоящий орган должен брать на себя лишь те функции, которые не в состоянии реализовать нижестоящий орган. При этом должна быть обеспечена «проходимость» управляющих команд сверху вниз без каких-либо деформаций и искажений;

в-четвертых, функции государственного управления должны быть оптимальными и соответствовать компетенции государственного органа. Ограниченность обязанностей при больших правах и ресурсах и, наоборот, избыток функций при ограниченных правах и ресурсах непременно ведут к бюрократизации государственного управления и безответственности. Лишь правильная конфигурация функций, грамотное их ресурсное обеспечение позволяют организовать эффективное государственное управление;

в-пятых, функции государственного управления могут и должны быть реализованы только в строгом процессуальном порядке. Кроме того, они должны быть соответствующим образом юридически обеспеченными. Каждый государственный орган, каждое его структурное подразделение и подведомственное учреждение должны действовать в строгом соответствии с утвержденными уставами, положениями и административными регламентами; каждая должность должна иметь свой статус, каждый работник должен наделяться не только общими, но и вполне конкретными правами и обязанностями. Каждый должен персонально и в полном объеме нести ответственность в соответствии с административным и трудовым законодательством, административными, должностными регламентами и служебными контрактами. Отсутствие подобной организационно-правовой определенности однозначно ведет к неразберихе и безответственности. На этом управление заканчивается и начинается только лишь его видимость.

Важным элементом систематизации функций управления является закрепление процедур их реализации в административных регламентах - нормативных правовых актах, закрепляющих сроки, последовательность, процедуры и содержание деловых процессов при осуществлении управленческих функций. Введение административных регламентов позволяет обеспечить прозрачность осуществления функций, регламентировать деятельность органов исполнительной власти, устранить параллелизм, противоречивость и необоснованную закрытость (секретность) при принятии и реализации управленческих решений. И самое главное - обеспечить более эффективный контроль деятельности должностных лиц.

Применительно к функциям государственных органов в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 регламенты делятся на а) административные регламенты исполнения государственных функций и б) административные регламенты предоставления государственных услуг:

- административный регламент предоставления государственной услуги - нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений, возникновение (передачу) документированной информации (документа) в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- административный регламент исполнения государственной функции - нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), не связанных с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации.

Административные регламенты должны содержать информацию, необходимую и достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги. Они же должны четко определять и соответствующие административные процедуры, т.е. последовательность действий органа исполнительной власти при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги.

Функциональная система государственного управления включает в себя общие, специфические и вспомогательные функции-компоненты.

К общим относят функции, которые отражают сущностные и наиболее крупные составляющие управленческого процесса - целеполагание, прогнозирование и планирование, организацию, координацию и регулирование, кадровое обеспечение, мотивацию, учет и контроль.

Специфические, касаются отдельных сфер и аспектов государственного управления - регулирования рыночных отношений; управления здравоохранением, образованием, наукой, культурой и социальной зашитой населения; управления в сфере бюджетно-финансовых отношений, налогообложения и лицензирования; участия в разрешении конфликтных ситуаций и т.д. Реализуют эти функции соответствующие органы государственного и муниципального управления, их структурные подразделения и подведомственные организации.

Кроме того, управление невозможно без вспомогательных функций - организационного, информационного, финансового, материально-технического, документационного обеспечения управленческого процесса. Причем на всех его этапах и в каждом его звене.

А теперь представим основные составляющие функциональной системы государственного управления в их логической последовательности.

1. Анализ ситуации (англ. analysis). Принятие «государственного управленческого решения», как известно, должно быть основано не на домыслах, предположениях и ощущениях, а на основе научных знаний и учете объективных закономерностей общественного развития, достоверной информации о состоянии управляемого объекта и наличии в распоряжении управляющего субъекта необходимых ресурсов, трезвом анализе имеющихся возможностей и проблем. Ни в коем случае не должны выпадать из поля зрения потребности и интересы людей. Анализ представляет собой целый комплекс операций информационно-аналитического поискового характера. От глубины понимания ситуации и правильности ее интерпретации в будущих управленческих решениях зависит четкость работы, дисциплинированность кадров, эффективность функционирования всего механизма управления.

2. Прогнозирование (англ. prognosis предвидение, предсказание) означает представление субъекта управления о возможном состоянии и об изменениях управляемого объекта в процессе реализации управленческого решения во времени и пространстве. Прогнозирование являет собой вполне осознанное представление о будущем объекта и о том, как реально обеспечить реализацию поставленных целей в данных конкретных условиях.

Прогноз является непременным инструментом не только принятия, но и реализации стратегических и оперативных управленческих решений. Поэтому прогноз должен опираться на достоверное знание и точную информацию, учитывать материальные, правовые, интеллектуально-кадровые, социокультурные, национально-психологические и другие возможности общества. Чтобы предвидеть, говорил Огюст Конт, надо знать, а чтобы грамотно управлять - надо предвидеть. Трудно не согласиться с этой формулой.

8 советском государстве планировалось все: от реализации космических программ до производства детских игрушек. Считалось, что диалектико-материалистический анализ гарантирует строго научный прогноз, на основе которого и следует базировать долгосрочное и текущее планирование перспектив социально-экономического развития общества. Всякие сомнения в правильности партийно-государственных предвидений оценивались как политическая незрелость и недопустимая вольность. В конечном итоге бюрократическая однозначность, догматизм, пресечение инакомыслия привели к печальному итогу. Цели социалистического строительства все больше превращались в фикцию, планирование утрачивало реалистические основания, выполнение планов в значительной степени приходилось осуществлять в принудительно-мобилизационном порядке. В конечном итоге все это привело к дискредитации отечественного прогнозирования и развалу советской системы управления в целом.

3. Программирование (англ. programme) - процесс определения ориентиров социально-политического и экономического развития, осуществляемых путем разработки и утверждения компетентными органами специальных правовых документов, включающих концепции, прогнозы и программы9. В качестве примеров такого рода управленческих решений могут быть представлены Концепция внешней политики Российской Федерации (1993 г.), Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (1996 г.) и Первоочередные меры Правительства РФ по ее реализации (1996 г.), Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (1996 г.), Концепция национальной безопасности Российской Федерации (1997 г.), другие федеральные и региональные целевые программы, приоритетные национальные проекты решения социальных проблем. Программирование позволяет мобилизовать имеющиеся материальные, финансовые, кадровые и организационные ресурсы общества, сконцентрировать внимание общества на достижении стратегических целей общественной значимости.

4. Моделирование социальных процессов (англ. desing) - важнейший элемент государственного управления на научных основаниях. В данном случае речь идет о разработке и передаче в распоряжение управляющего субъекта различных вариантов-моделей развития управляемой системы, разработанных с учетом возможных изменений внешних (объективных и субъективных) обстоятельств. Например, геополитической обстановки, международной и внутриполитической ситуации, конъюнктуры мирового рынка, сложившейся экономической ситуации в стране или отдельной отрасли; возможных природных, техногенных и иных катаклизмов и т.д.

5. Принятие управленческого решения. Управленческое решение - это идеальная модель будущего состояния объекта. Это документ, реализация которого ведет к разрешению проблемы и тем самым определяющий дальнейшее развитие управляемой системы. Государственное управленческое решение - это выраженная в официальной форме властная воля государства и каждого государственного органа в пределах предоставленных ему полномочий.

Управленческое решение концентрирует в себе все последующие элементы функциональной системы управления - целеориентирующий, организующий, регулирующий, стимулирующий, контрольно-надзорный и другие. И неважно, какое по форме это решение - закон или подзаконный акт; решение единоличное или коллегиальное; политическое, административное, финансово-экономическое, социальное или кадровое; общегосударственное или локальное; стратегическое или оперативное; долгосрочного или краткосрочного действия; федерального или местного уровня. В каждом из них получают официальное закрепление цели и задачи управляющего воздействия, определяются пути, способы и ресурсы решения поставленных задач, устанавливается порядок согласования усилий взаимодействующих структурных

элементов, определяются условия, наличие которых гарантирует возможность раскрыться таланту и профессиональному потенциалу каждого исполнителя. Вот почему управленческое решение должно быть своевременным, соответствовать интересам государства и граждан, отличаться конкретностью и подконтрольностью.

6. С прогнозированием и программированием тесно связано планирование (англ.. planning) управленческого процесса, прежде всего реализации управленческого решения Функция планирования в государственном управлении - важнейшее средство проведения в жизнь социально-экономической политики. И дело не только в постановке целей, формулировке задач и показателей, а, прежде всего, в определении необходимых для их достижения ресурсов, максимально конкретном определении сроков и исполнителей, форм и методов организации исполнения, поэтапного контроля деятельности управляющего субъекта и всех тех, силами которых обеспечивается выполнение плановых заданий. Хорошее планирование - гарантия высокоэффективного управления, но только при условии, если оно опирается на точный расчет и исчерпывающий анализ потенциальных возможностей и имеющихся средств, учитывает интересы людей, возможности управляющей и управляемой подсистем.

7. Организация (англ. organization) реализации управленческого процесса - совокупность форм, методов и, главное, действий по налаживанию вертикальных и горизонтальных взаимосвязей между людьми, способ упорядочения действий групп и индивидов на основе общепринятых норм и ценностей - политических, правовых, нравственных, религиозных и др.

Организационное воздействие включает регламентирование, нормирование, координацию, регулирование, субординацию, реординацию и организационно-методическое инструктирование. Все организационные действия такого рода фиксируются в различных планах, приказах, распоряжениях, регламентах, инструкциях. Цель - обеспечение разумного разделения и кооперации труда, строгое разграничение прав и обязанностей работников, гарантированность должной исполнительской дисциплины и персональной ответственности каждого.

Регламентация (англ. regulation) отвечает на главный вопрос: в каких пределах, где, когда и чем должен заниматься каждый, начиная с руководителя и заканчивая рядовым исполнителем. Регулирование может быть правовым и организационным. Правовое регулирование осуществляется путем наделения участников управленческих отношений юридическими правами, обязанностями и соответствующей ответственностью.

Координация (англ. coordination) - такая модель организации, при которой осуществляется горизонтальное упорядочение деятельности людей. Это согласование разнообразных форм и видов деятельности во всех звеньях управленческого процесса. И самое главное: координация обеспечивает органичность отношений управляемой и управляющей подсистем.

Координация возможна только в достаточно устойчивых целостностях, в которых одна часть не может главенствовать (преобладать, властвовать) по отношению к другой. «Координация, - по мнению одного из самых видных теоретиков управления профессора В.А. Афанасьева, - выражает пространственную упорядоченность компонентов системы по горизонтали. Здесь речь идет о взаимодействии компонентов одного уровня»10. Хотя координация при определенных условиях свойственна и системе вертикального взаимодействия. Например, координирующее обеспечение Министерством рационального взаимодействия его департаментов, управлений и отделов в пределах министерства.

Регулирование (англ. regulation - распоряжение, приведение в порядок) - способ упорядочения и обеспечения устойчивости социальной системы в случае ее отклонения от заданных параметров. Путем издания законов и подзаконных актов, в том числе и судебных, принятия политических решений государство нормативно регулирует поведение участников управленческих отношений. В результате осуществляется корректировка и контроль хода исполнения предписаний; координируется, направляется и стимулируется деятельность управляемых объектов, обеспечивается защита их прав и интересов. Государственное регулирование осуществляется в интересах общества и должно опираться на соответствующую правовую базу, создавая благоприятные экономические, духовно-нравственные и организационные условия для успешной жизнедеятельности людей. Регулирование оказывает мощное мотивирующее, принудительно-организующее и воспитательное воздействие на общественные отношения всех уровней и видов.

Субординация (лат. subordinatio - соподчинение) - еще одна из форм организационной деятельности, при которой осуществляется вертикальное упорядочение. В этом случае один из взаимодействующих элементов играет роль определяющего начала в отношении всех остальных элементов управляющего и управляемого объекта. Вместо сорасположения здесь действует соподчинение, когда один элемент становится ведущим, «берет верх» над другими и подчиняет их себе. Субординация - это вертикальная упорядоченность компонентов различных уровней управленческой системы.

Такой характер управленческого взаимодействия присущ, например, государственным органам исполнительной власти и аппаратным структурам отдельных государственных органов. Субординационные отношения определяются уставами, положениями, административными и должностными регламентами, системой должностного подчинения, правилами служебной этики. При субординации работник подчиняется не только своему непосредственному, но и последовательно (в рамках установленного порядка) всем вышестоящим руководителям.

Отмечая определяющее влияние высших уровней субординации в отношении низших, тем не менее, не следует возводить эту зависимость в абсолют. Даже при самой строгой субординации не только высший уровень воздействует на низший, но имеет место и обратная зависимость - низший уровень также активно влияет на высший. Без взаимного влияния (взаимодействия) управления не существует.

Сложившаяся в прошлом в нашей стране командно-административная иерархия государственного управления как раз страдала односторонностью, при которой управленческие импульсы в основном были направлены сверху вниз. Движение в обратном направлении чаше всего было формальным, имитационным. Даже несмотря на то, что на местах систематически проводились сессии советов народных депутатов и заседания исполкомов, сходы граждан, многочасовые партийные, профсоюзные, комсомольские собрания, конференции, семинары и совещания. Всякие попытки нижних этажей управленческой пирамиды существенно повлиять, а тем более контролировать деятельность верхних этажей власти, в том числе публично с помощью СМИ, под разными предлогами пресекались. В этом и проявлялась бюрократическая сущность централизованной командно-административной системы. Демократический централизм в реальной практике подменялся жестко централизованным бюрократическим управлением.

Реординация (reordering - англ.) - перерастание полномочий, перераспределение функций, переподчинение кадров. В качестве примера реординации можно взять структурную реорганизацию федеральной исполнительной власти в соответствии с указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», оптимизацию и перераспределение функций между различными уровнями и видами государственных органов исполнительной власти федерального уровня.

Теперь законодательно установлено, что федеральное министерство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности;

б) самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом. Оно лишь осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральным органом исполнительной власти является также федеральная служба, которая:

а] осуществляет функции контроля и надзора в установленной сфере деятельности, выполняет специальные функции в области обороны, государственной безопасности, зашиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью:

б) издает в пределах своей компетенции индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности данной службы;

в) она не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации).

Установлено также, что федеральное агентство, будучи федеральным органом исполнительной власти:

а) осуществляет функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции. Исключение составляют функции контроля и надзора;

б) издает в пределах своей компетенции индивидуальные правовые акты;

в) при этом не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору.

Особым статусом обладают государственные комитеты. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 образован госкомитет по делам молодежи. Его функции: определение государственной молодежной политики; создание благоприятных условий для обеспечения здорового образа жизни молодежи, занятия спортом, нравственного и патриотического воспитания, реализации профессиональных возможностей; координация деятельности в данной сфере органов исполнительной власти субъектов РФ.

Руководство деятельностью комитетов осуществляет непосредственно Правительство Российской Федерации.

Президентом РФ нормативно закреплены и различные виды функций государственного управления:

а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

б) под функциями по контролю и надзору понимаются:

□ осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

□ выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

□ регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

г) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

д) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

И, наконец, организационно-методическое инструктирование (англ. instructions). Осуществляется в форме различных издания указаний и ориентировок, проведения консультаций, планерок, семинаров и социологических замеров. Все это придает управленческой системе нужную устойчивость, надежность и должную гибкость.

8. Мотивация и стимулирование как управленческая функция чаще всего рассматривается применительно к ограниченным, локальным системам и по отношению к конкретному индивиду. Учитывая, что в основе мотивов лежат интересы, потребности, ориентации и устремления, управляющему субъекту важно понять, как использовать их в целях качественного решения управленческих задач. Проблема заключается не в том, чтобы сформировать мотивы, а в том, чтобы их познать и учесть в управленческой деятельности. Причем мотивировать можно в разных формах - материальных и моральных, экономических и социально-политических и др.

9. Учет, контроль и надзор - важнейшая функция наблюдения и оценки результатов управления, а также накопления и обобщения необходимой управленческой информации. Контроль обеспечивает обратную связь объектов управления с аппаратом управления. С помощью контроля выявляются отклонения в управляемой системе от заданных параметров и на их основе принимаются меры для приведения ее в нормальное состояние. Этим контроль отличается от надзора, где надзирающий только констатирует отклонение и информирует компетентные инстанции с просьбой соответствующим образом отреагировать на полученную информацию.

Функция учета и контроля призвана обеспечить должную дисциплину, законность и результативность деятельности субъектов и объектов государственного управления. Важно, чтобы система учета и контроля удовлетворяли требованиям оперативности, гласности, объективности, законности и комплексности.

В заключение еще раз подчеркнем, что функции управления занимают особое место в управленческом цикле. Их результат: новое состояние управляемого объекта. Содержание функций определяется на основе закона и закрепляется в соответствующих нормативных правовых актах. Тем самым они получают юридическую силу и правовую обоснованность. Деятельность «по усмотрению» в государственном управлении существенно ограничена.