Организационная структура государственного управления, принципы ее построения и функционирования

Организационная структура (механизм) государственного уп­равления - органически единая и постоянно действующая на про­фессиональной основе система государственных органов, учрежде­ний, организаций, должностных лиц и властных структур местного самоуправления, с помощью которых государство реализует свои полномочия по управлению делами общества. Это структурно оформленная система средств государственного воздействия на общественные процессы, который включает в себя великое мно­жество различных элементов - государственные органы, госу­дарственную службу и ее персонал, государственные фонды, учреждения и корпорации, связи и отношения между ними. Главное, чтобы этот механизм, как говорит В.В.Путин, был «эф­фективным, компактным, работающим», обеспечивающим це­ленаправленное государственное воздействие на все основные сферы жизнедеятельности общества.

Механизм демократического государственного управления функционирует на основе принципов законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина; разделения власти; феде­рализма; гласности; профессионализма; гуманизма и нравствен­ности. В Российской Федерации перечисленные принципы закреплены конституционно и это во многом определяют призна­ки этого механизма:

1. Целостность и организационная упорядоченность. Меха­низм государственного управления - это целостная, функцио­нально и во многом иерархически упорядоченная система госу­дарственных органов организаций, предприятий и учреждений, которая обеспечивается единством государственной власти, еди­ным правовым полем и едиными принципами организации и де­ятельности всех входящих в нее структур, едиными задачами и стратегическими целями;

2. Наличие властных полномочий. Каждый структурный эле­мент механизма государственного управления наделен соответ­ствующими властно-управленческими и/или исполнительскими полномочиями по решению отнесенных к его компетенции во­просов;

3. Базовая структурная составляющая механизма государст­венного управления - государственный орган. Создаются они и функционируют в установленном законом порядке, наделены соответствующими полномочиями осуществлять функции госу­дарства, обладают правом издавать правовые акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы. Государственные органы тесно связаны между собой на началах субординации, ко­ординации и разделения власти в рамках механизма «сдержек и противовесов»;

4. Наличие ресурсов, средств и орудий обеспечения, необходи­мых для эффективной управленческой деятельности, прежде всего, материально-финансовой базы из средств государственно­го бюджета.

Конкретные очертания механизма государственного управле­ния зависят от многих факторов, прежде всего от а) стратегичес­ких интересов общества, целей и задач государства, ценностной направленности его внутренней и внешней политики; б) уровня экономического развития и финансовой мощи страны; в) формы государства, характера политического режима и сложившегося стиля управления; г) интеллектуально-кадрового, этнокультур­ного и духовного потенциала народа; д) внешней среды. Если го­сударство ставит своей целью проведение агрессивных захватни­ческих войн, расширение своей территории, то организация государственного механизма управления приобретает авторитар­ный, подчас тоталитарный характер. И наоборот, демократичес­кий политико-правовой механизм необходим лишь тому госу­дарству, которое ориентируется на мирное существование с дру­гими государствами, социальное процветание и правовую защиту граждан, на эффективную экономику и политическую самостоя­тельность.

Многое определяется и чисто субъективными факторами: ка­дровым потенциалом государственного аппарата и его мотиваци­ей; научно-информационными и другими возможностями, спо­собными адекватно удовлетворять управленческие потребности; стилем управления.

Между сущностными характеристиками государства и внеш­ним организационным их проявлением, между управленческими функциями государства и механизмом их реализации существует прямая и неразрывная связь. Это объективная закономерность. Учет этой закономерности - залог построения эффективного ме­ханизма государственного управления. Недопустимо сначала со­здавать организационные структуры, а затем под них придумывать функции. Еще опаснее создавать структуры под нужных людей.

Механизм государственного управления - это системно упо­рядоченное органическое единство властных органов и обеспе­чивающих их организаций. Наиболее важными элементами его организационной структуры являются: структуры президентской вертикали; подсистема органов законодательной и представи­тельной власти; подсистема органов исполнительной ветви влас­ти; судебная система и прокурорский надзор; государственная и муниципальная службы, другие подсистемы - нормативно-правовая, коммуникационная, материально-финансового обес­печения и др. Каждая подсистема внутренне организована, име­ет свою собственную конфигурацию, по-своему взаимодействует с другими структурными элементами механизма управления.

Остановимся более конкретно на каждой из этих подсистем.

□ Подсистема органов, организаций и учреждений президент­ской вертикали государственного управления - Президент Российской Федерации, Государственный совет Российской Федерации, Совет безопасности Российской Федерации, Ад­министрация Президента Российской Федерации, Управле­ние делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство), Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство); полномочные представители Президента Россий­ской Федерации в семи федеральных округах, Академия госу­дарственной службы при Президенте Российской Федерации, ее подведомственные учреждения, другие структуры. Опираясь на разветвленную и достаточно мощную систему подведомственных структур, Президент определяет внутрен­нюю и внешнюю политику государства, координирует и обес­печивает согласованное взаимодействие различных ветвей и уровней власти внутри страны и на международной арене. Он же формирует и направляет деятельность Правительства РФ, издает указы и постановления, выступает с ежегодными посланиями о положении в стране, контролирует ход реализа­ции президентских решений и программ, реализует свое пра­во законодательной инициативы.

□ Подсистема органов законодательной (представительной) власти - Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации; представительные органы местного самоуправления; счет­ные палаты. Указанные органы принимают законы, утвержда­ют и контролируют исполнение соответствующих бюдже­тов, в рамках своих полномочий решают задачи формиро­вания политического пространства государственного управления, осуществляют контроль деятельности испол­нительной власти.

□ Подсистема федеральных структур исполнительной влас­ти - «несущий стержень» организационной структуры госу­дарственного управления. По состоянию на 1 октября 2007 го­да это:

а) Правительство Российской Федерации, в состав которого входят Председатель Правительства, пять его заместителей и фе­деральные министры. В ранге заместителей Председателя высту­пают Руководитель Аппарата Правительства и Министр финан­сов. Правительству непосредственно подчинено одиннадцать фе­деральных министерств, два государственных комитета, десять федеральных служб и пять федеральных агентств. Среди них:

- федеральные министерства - здравоохранения и социального развития; культуры и массовых коммуникаций; образо­вания и науки; природных ресурсов; промышленности и энерге­тики; регионального развития; сельского хозяйства; транспорта; информационных технологий и связи; финансов; экономическо­го развития и торговли;

- государственные комитеты - по делам молодежи; по ры­боловству;

- федеральные службы - антимонопольная; аэронавига­ционная; государственной статистики; таможенная; по тари­фам; по финансовому мониторингу; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; по финансовым рынкам; по экологическому, технологическому и атомному надзору; по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия;

- федеральные агентства - космическое; по атомной энер­гии; по туризму; по физической культуре и спорту; по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств.

Осуществляя государственно-управленческие функции, пра­вительство тесно взаимодействует с Центральным банком Рос­сийской Федерации и контролирует его деятельность, Сбербан­ком-РФ, Банком ВТБ, Федеральным агентством по страхованию вкладов, такими негосударственными организациями, как Пен­сионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязатель­ного медицинского страхования, Фонд занятости; Институтом сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Академией народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, Финансовой Академией при Правитель­стве Российской Федерации и другими учреждениями;

б) федеральные министерства, а также находящиеся в их веде­нии федеральные службы и федеральные агентства:

- Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федераль­ная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по труду и занятости; Федераль­ное агентство по здравоохранению и социальному развитию; Фе­

деральное медико-биологическое агентство; Федеральное агент­ство по высокотехнологичной медицинской помощи;

- Министерство культуры и массовых коммуникаций Рос­сийской Федерации: Федеральное архивное агентство; Феде­ральное агентство по культуре и кинематографии; Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;

- Министерство образования и науки Российской Федера­ции: Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральное агентство по науке и инновациям; Федеральное агентство по образованию;

- Министерство природных ресурсов Российской Федерации: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Фе­деральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лес­ного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию;

- Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, Федеральное агентство по промышленности, Феде­ральное агентство по техническому регулированию и метроло­гии, Федеральное агентство по энергетике;

- Министерство регионального развития Российской Феде­рации: Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству;

- Министерство сельского хозяйства Российской Федера­ции: Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

- Министерство транспорта Российской Федерации: Феде­ральная служба по надзору в сфере транспорта; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральное дорожное агент­ство; Федеральное агентство железнодорожного транспорта; Фе­деральное агентство морского и речного транспорта; Федераль­ное агентство геодезии и картографии;

- Министерство информационных технологий и связи Рос­сийской Федерации: Федеральное агентство по информацион­ным технологиям; Федеральное агентство связи;

- Министерство финансов Российской Федерации: Феде­ральная налоговая служба; Федеральная служба страхового над­зора; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Фе­деральное казначейство (федеральная служба);

- Министерство экономического развития и торговли Рос­сийской Федерации: Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами.

В ведении и под контролем федеральных министерств нахо­дится, таким образом, 12 федеральных служб и 25 агентств. Ука­занные государственные органы курируют целый ряд НИИ, вузов, унитарных предприятий, фондов;

в) система органов исполнительной власти так называемого «силового блока» в лице федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью кото­рых осуществляет непосредственно Президент Российской Фе­дерации:

- Министерство внутренних дел Российской Федерации и Федеральная миграционная служба;

- Министерство Российской Федерации по делам граждан­ской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации послед­ствий стихийных бедствий;

- Министерство иностранных дел Российской Федерации;

- Министерство обороны Российской Федерации: Феде­ральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Феде­ральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Российской Федерации, Федеральное агентство специального строительства;

- Министерство юстиции Российской Федерации: Феде­ральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистра­ционная служба; Федеральная служба судебных приставов; Фе­деральное агентство кадастра объектов недвижимости;

К этому блоку в статусе федеральных служб относятся также Государственная фельдъегерская служба, Служба внешней раз­ведки Российской Федерации, Федеральная служба безопасно­сти Российской Федерации, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Федеральная служба охраны Российской Федерации. Есть еще и два федераль­ных агентства - Главное управление специальных программ Президента и Управление делами Президента Российской Феде­рации.

Таким образом, президентское руководство распространяется на пять министерств, 12 федеральных служб и четыре агентства. Указанные структуры учреждаются, их полномочия, основные направления деятельности определяются и регулируются указами Президента. Главное состоит в том, что они обеспечивают реали­зацию конституционно-установленных функций и полномочий главы государства как гаранта государственного суверенитета, бе­зопасности и стабильности общества, прав и свобод граждан.

Естественно, что к механизму государственного управления относится множество различных бюджетных и внебюджетных учреждений и предприятий, которые органически вмонтированы в механизм осуществления государственных функций, являются его важнейшими обеспечивающими звеньями. Примером могут служить военные и специальные НИИ и ВУЗы, компании «Росо­боронэкспорт» и «Военностраховая компания», Аэротранспорт­ное предприятие «Россия» и др.;

г) система государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - президенты республик, ад­министрации краев, областей, автономных областей, которые обеспечивают осуществление общих для данной территории за­дач социально-экономического развития, исполнение законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства РФ, связь между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Для осуществления своей компетенции администрации утвер­ждают схемы управления своими территориями. В Республике Алтай, например, создана следующая система государственного управления. В ведении Главы Республики (одновременно он возглавляет и правительство Республики) находятся Министерство внутренних дел, Министерство по делам ГО и ЧС, Агентство информационной и национальной политики, единый аппарат главы Республики и ее правительства.

Далее идут республиканские министерства, находящиеся в ве­дении правительства Республики, а также республиканские службы и республиканские агентства, подведомственные респуб­ликанским министерствам:

- Министерство социальной политики, Агентство по здраво­охранению, Агентство но образованию, науке и молодежной поли­тике. Агентство по труду и социальной защите населения, Агентст­во по физической культуре, спорту, Агентство но делам архивов;

- Министерство сельского хозяйства, Агентство по сельскому хозяйству, Служба ветеринарии, Служба по контролю за исполь­зованием сельскохозяйственных земель и охотничьему хозяйству, Агентстве по природопользованию и охране окружающей среды;

- Министерство строительства и транспорта, Служба по го­сударственному строительному надзору, Агентство по строитель­ству и жилищно-коммунальному хозяйству, Агентство по тран­спорту и управлению автомобильными дорогами;

- Министерство финансов и налоговой политики, Служба по финансовому надзору;

- Министерство экономики и промышленности, Агентство по управлению государственным имуществом, Служба по лицен­зированию, Агентство по туризму.

- Республиканские агентства, находящиеся в ведении прави­тельства Республики - Служба по тарифам, Агентство государ­ственных закупок, Постоянное представительство Республики Алтай в Москве.

По состоянию на 1 января 2005 года в республике, таким об­разом, функционировало правительство, семь министерств, семь служб и 14 агентств. В них было занято более 400 ответственных работников, в том числе 350, занимающих должности государст­венной гражданской службы. При формировании этой структу­ры были ликвидированы многие избыточные и дублирующие функции, более четко разграничены нормотворческие, право­применительные, контрольно-надзорные и сервисные полномо­чия органов управления, выстроены более действенные иерархи­ческие зависимости между ними;

д) исполнительные структуры системы местного самоуправле­ния - глава муниципального образования, местная администра­ция (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного само­управления, предусмотренные уставом муниципального образо­вания и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наименования указанных органов устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с уче­том исторических и иных местных традиций. В состав государ­ственных органов они не входят.

Подсистема органов исполнительной власти представляет со­бой наиболее объемную и сложную часть государственного аппа­рата. Здесь сосредоточена практически вся управленческая ин­формация государственной важности, занят огромный отряд специалистов-управленцев, сконцентрирована большая часть бюджетных финансовых ресурсов и важнейшие средства госу­дарственного принуждения. Ее силами во взаимодействии с со­ответствующими институтами гражданского общества реализу­ются принятые законы, проводится в жизнь политический курс президента страны, осуществляются исполнительно-распоряди­тельные и правоохранительные функции.

□ Система органов судебной власти, призванных осуществлять толкование действующего законодательства, судебный надзор и, главное, правосудие посредством конституционного, граж­данского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная власть является самостоятельной и действует неза­висимо от законодательной и исполнительной властей, осу­ществляется только судами в лице судей и привлекаемых в ус­тановленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие государственные органы и должностные лица не впра­ве принимать на себя осуществление правосудия.

Для государственного управления определяющее значение имеют также принципы правосудия: осуществление правосудия только судами; самостоятельность судов и независимость судей, народных и арбитражных заседателей, их подчинение только зако­ну; лица, виновные в оказании незаконного воздействия на суд, несут юридическую ответственность; все дела в судах рассматрива­ются в режиме гласности, открытости, состязательности и равно­правия сторон. Действуют также принципы равенства всех перед законом и судом независимо от социального, имущественного и должностного положения, половой, расовой, национальной, языковой или политической принадлежности, места жительства, места рождения, отношения к религии, принадлежности к обще­ственным объединениям; обязательности судебных решений для всех без исключения органов власти и должностных лиц.

Не менее значимое место в системе государственного управ­ления занимает и прокурорский надзор.

□ Система государственной и муниципальной службы - профес­сиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и федераль­ных государственных органов, субъектов Российской Федера­ции, их государственных и муниципальных органов, должно­стных лиц, замещающих государственные и муниципальные должности федерального, регионального и местного уровней. В этой системе занято более 1 млн 400 тыс. государственных и муниципальных служащих - специально подготовленных и на конкурсной основе отобранных специалистов, которые обеспечивают реализацию полномочий государства, проведе­ние внутренней и внешней политики Президента РФ.

□ Государственные организации - учреждения, обладающие юридической самостоятельностью и исполняющие опреде­ленные государственно значимые функции. Это государствен­ные банки, венчурные фонды, подведомственные госорганам научно-исследовательские институты, государственные биб­лиотеки, государственные высшие учебные заведения, госу­дарственные унитарные предприятия, государственные вне­бюджетные фонды и т.д. Указанные организации не обладают властными полномочиями, но в системе государственного управления играют огромную роль, прежде всего исполни­тельского и обеспечивающего характера.

Базовым элементом механизма государственного управле­ния, как уже указывалось, является государственный орган - относительно самостоятельное структурно обособленное звено государства, наделенное властными полномочиями, необходи­мыми для реализации целей, задач и функций государственно­го управления.

В научных работах можно обнаружить различные характерис­тики государственного органа: статусные, функциональные; со­циологические, юридические, организационные. Комплексно и наиболее точно государственный орган как элемент механизма государственного управления характеризуется следующими при­знаками:

□ создается по воле государства в соответствии с конституцией и законодательством страны. Причем создается на основе со­ответствующего нормативного акта, что придает ему офици­альный легитимный характер;

□ обладает государственно-властными полномочиями, включая регулятивные, координационные, охранительные и иные функции управленческого характера в определенной отрасли или регионе. Обладает правом издавать общеобязательные правовые и организационные акты. Действует строго в рамках установленного законом порядка;

□ статус и полномочия определяются специальными норматив­но-правовыми актами (указ, положение, устав, регламент) об органе, в котором определены его место и роль (функции и задачи) в государственном аппарате управления, пределы полномочий и возможностей;

□ наличие собственной организационной структуры, кадрового состава, материально-финансовых ресурсов из средств госу­дарственного бюджета.

Указанные признаки отличают госорганы от государственных учреждений и предприятий.

А теперь проведем классификацию государственных органов, причем сразу оговоримся, что единой системы государственных органов, действующих в сфере государственного управления, нет и быть не может. В каждой стране, каждой правовой системе, в каждый исторический момент она своя. Все зависит от целей, задач и интересов, которые реализует государство, чьи интересы выражает и какими средствами их защищает:

□ по уровню полномочий и территориальному масштабу компе­тенции государственные органы Российской Федерации де­лятся на федеральные (центральные), органы субъектов феде­рации и органы местного самоуправления;

□ по соподчиненности - вышестоящие и нижестоящие;

□ по способу образования - назначаемые (вышестоящим орга­ном в рамках его компетенции) и избираемые (либо населени­ем, либо представительным органом);

□ по составу и порядку решения вопросов компетенции - ор­ганы коллегиального управления и органы единоличного управления;

□ по содержанию компетенции органы бывают обшей, отрасле­вой и межотраслевой (функциональной) компетенции;

□ по срокам полномочий - постоянные и временные;

□ по ветвям власти делятся на органы законодательной, испол­нительной и судебной власти.

Правила внутренней жизни, формы и методы функциониро­вания государственных органов нормативно закрепляются в со­ответствующих положениях и регламентах, регулирующих их внутреннюю организацию, пошаговый порядок исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Разрабатываются такого рода документы на основе «Типо­вого регламента взаимодействия федеральных органов исполни­тельной власти» и «Типового регламента внутренней организа­ции федеральных органов исполнительной власти», Методичес­ких рекомендаций Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 23 декабря 2005 года по разработ­ке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления госу­дарственных услуг.

В регламентах внутренней организации подробно прописаны структура, принципы и порядок формирования штатного расписания государственного органа, его функции и стандарты предо­ставляемых государственных услуг; система планирования работы и перечень показателей деятельности в разрезе каждого подразде­ления; технологии подготовки финансовых планов для рассмотре­ния в Правительстве РФ; порядок создания координационных, совещательных и межведомственных комиссий; порядок заключе­ния контрактов и договоров; формы подготовки, согласования, принятия и контроля исполнения управленческих решений; поря­док рассмотрения парламентских запросов и депутатских обраще­ний, писем и заявлений граждан; основы взаимоотношений с пар­ламентом России, подведомственными организациями, судебны­ми и другими государственными органами; правила организации деятельности территориальных органов.

В регламентах исполнения государственных функций представ­лены сроки и последовательность действий и/или принятия реше­ний федеральным органом, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), не связанных с не­посредственными обращениями граждан и организаций.

В регламентах предоставления государственных услуг определяются сроки и последовательность действий и/или принятия реше­ний государственным органом управления, влекущих возникнове­ние, изменение или прекращение правоотношений или возникно­вение (передачу) документированной информации (документа) в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей.