Виды судебного контроля и категории дел, рассматриваемых в порядке публичного судопроизводства 3 страница

В силу специфики нормативных правовых актов как правил поведения, которые рассчитаны на неоднократное применение и действуют независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этим актом, исковая давность не применяется к случаям оспаривания нор-

¹ См.: Никитин С. В. Указ. соч. С. 148; Он же. Право на оспаривание нор­
мативных правовых актов в арбитражном суде // Современная доктрина граж­
данского, арбитражного процесса и исполнительного производства. С. 484;
см. также: Попова Ю. А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах
общей юрисдикции. С. 27.

² См. п. 12 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возник­
ших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ». См. также:
БВС РФ. 2006. № 9. С. 23 (вопрос 18); Жуйков В. М. Судебная защита прав гра­
ждан и юридических лиц. С. 243—244; Потапенко С. Разграничение норматив­
ных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публич­
ных правоотношений // РЮ. 2003. № 6. С. 30—31.

³ См.: Потапенко С. Указ. соч. С. 31; Моисеева И. Г. Указ. соч. С. 14. По та­
кому же пути идет и судебная практика. См., например: БВС РФ. 2004. № 3.
С. 21; № 7. С. 24 (п. 6).

388 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

мативных правовых актов, если иное не предусмотрено зако­ном¹.

Специальные правила локального характера, регулирующие порядок возбуждения производства по делам об оспаривании нор­мативных правовых актов, связаны в основном с определением круга субъектов права на обращение в суд, подведомственности и подсудности, содержания заявления о признании норматив­ного правового акта недействующим. Рассмотрим каждую осо­бенность более детально.

Субъекты права на обращение в суд с заявлением об оспари­вании нормативных правовых актов определены в самом зако­не, а именно в абз. 2 ст. 245, ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ. Анализ указанных норм свидетельствует о том, что закон предоставляет такое право трем категориям лиц. Во-первых, тем гражданам и организациям, которые считают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными право­выми актами. В данном случае имеются в виду заявители в ма­териально-правовом смысле, обращающиеся в суд с целью за­щиты своего интереса публично-правового характера². Если ос­париваемый нормативный акт не затрагивает субъективных прав, свобод и законных интересов такого заявителя, то он не имеет права на обращение в суд. В этом случае судья обязан, руководствуясь ч. 1 ст. 246, ч. 1 ст. 251, п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, а также п. 14 постановления Пленума ВС РФ «О не­которых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ», отказать в принятии заявления, т. е. отка­зать в возбуждении производства по делу об оспаривании нор-

¹ См. абз. 2 п. 1 постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего
Арбитражного Суда РФ от 12/15 ноября 2001 г. № 15/18 «О некоторых вопро­
сах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Феде­
рации об исковой давности» // ВВС РФ. 2002. № 1. С. 6.

² ВВС РФ. 2006. № 8. С. 22 (п. 5). Некоторые авторы, в частности
С. В. Никитин, обоснованно подвергают сомнению целесообразность наделе­
ния физических и юридических лиц правом оспаривания в суде нормативных
правовых актов вне связи с конкретным юридическим делом, т. е. в порядке
абстрактного нормоконтроля. Данное сомнение не беспочвенно, ибо сам по
себе незаконный нормативный правовой акт, как правило, не нарушает субъ­
ективных прав конкретных лиц. Нарушение возможно лишь при реализации
такого акта, в том числе при его применении. См.: Никитин С. В. Проблемы
судопроизводства по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
С. 148.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 389

мативного правового акта¹. Поэтому заявление об оспаривании нормативного правового акта должно содержать указание на то, какие права и свободы гражданина или организации наруша­ются этим актом или его частью (ч. 5 ст. 251 ГПК РФ, п. 13 вы­шеуказанного постановления Пленума).

При обращении в суд данная категория заявителей (т. е. гра­ждане и организации, защищающие свои права и интересы) обязана уплатить государственную пошлину за подачу заявле­ния об оспаривании нормативного правового акта. Граждане уплачивают госпошлину в размере 100 руб., а организации — в размере 2000 руб. (подп. 6 п. 1 ст. ЗЗЗ¹⁹ НК РФ). В соответст­вии со ст. 89 и 90 ГПК РФ (в ред. ФЗ от 2 ноября 2004 г. № 127-ФЗ), а также п. 2 ст. ЗЗЗ²⁰ НК РФ (в той же редакции) суд, исходя из имущественного положения плательщика, впра­ве уменьшить размер госпошлины либо отсрочить (рассрочить) ее уплату в порядке, предусмотренном ст. ЗЗЗ⁴¹ НК РФ. Неуп­лата госпошлины либо уплата ее в меньшем, чем установлено законом, размере влечет за собой оставление заявления без дви­жения (ч. 1 ст. 246 и ст. 136 ГПК РФ) при условии, что гражда­нин или организация не пользуется льготой по уплате госпо­шлины.

Во-вторых, право на обращение в суд с заявлением о призна­нии нормативного правового акта недействующим полностью или в части предоставлено прокурору как органу надзора за за­конностью, действующему в пределах своей компетенции (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 21 Федерально­го закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Рос­сийской Федерации» (в ред. ФЗ от 10 февраля 1999 г. № 31 -ФЗ)² предметом прокурорского надзора является соответствие зако­нам правовых актов, издаваемых субъектами публичной власти.

¹ Именно этими соображениями руководствовался Верховный Суд РФ,
разъясняя положение о том, что профсоюз не может обращаться в суд с заявле­
нием от своего имени об оспаривании нормативного правового акта, нарушаю­
щего права неопределенного круга лиц. По мнению Верховного Суда РФ,
профсоюз может выступить лишь как представитель тех лиц, чьи права и за­
конные интересы нарушены таким актом. См.: ВВС РФ. 2003. № 3. С. 21.

² СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878. Далее - Закон о проку­
ратуре РФ. См. также: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 ап­
реля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел
по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими за­
кону» (с послед, изм.) // ВВС РФ. 1993. № 7. С. 8; 1997. № 1. С. 14; 2000. № 7.
С. 1; 2002. № 6. С. 1; 2006. № 4. С. 8-9 (п. 7).

390 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

Поэтому обращение прокурора в суд с заявлением о признании противоречащего закону правового акта недействительным (не­действующим) является согласно п. 3 ст. 22 Закона о прокурату­ре РФ одним из полномочий прокурора как органа надзора за законностью, т. е. средством прокурорского реагирования на выявленное правонарушение. Поскольку прокурор обращается в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового ак­та с целью защиты интересов других лиц, а именно неопреде­ленного круга лиц, подпадающих под действие оспариваемого акта, он занимает в процессе положение заявителя в процессу­альном смысле (процессуального истца) со всеми вытекающими из такого статуса процессуальными правами и обязанностями. В частности, прокуроры освобождены от уплаты госпошлины при обращении в суд по делам о защите прав и законных инте­ресов неопределенного круга лиц, интересов России, субъек­тов РФ и муниципальных образований (подп. 9 п. 1 ст. ЗЗЗ³⁶ НК РФ). В то же время на них как заявителей распространяется требование ч. 5 ст. 251 ГПК РФ, в соответствии с которым заяв­ление об оспаривании нормативного правового акта должно со­держать указание, какие права и свободы неопределенного кру­га лиц нарушаются этим актом или его частью¹.

В-третьих, право на обращение в суд общей юрисдикции с за­явлением об оспаривании нормативного правового акта предос­тавлено также субъекту публичной власти в лице Президента РФ, Правительства РФ, законодательного (представительного) орга­на субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, орга­на местного самоуправления, главы муниципального образова­ния в случае, если они считают, что принятым и опубликован­ным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ, п. 15 постановле­ния Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»). Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ, под нарушением компетенции пере­численных в ч. 2 ст. 251 ГПК РФ лиц следует понимать регулирова-

¹ В связи с этим трудно согласиться с чересчур категоричным выводом Вер­ховного Суда РФ о том, что ст. 251 ГПК РФ не обязывает прокурора при обра­щении в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противо­речащим закону указывать данные, конкретизирующие, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими норматив­ными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом. См.: ВВС РФ. 2004. № 3. С. 19 (п. 7).

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 391

ние оспариваемым нормативным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами (абз. 2 п. 15 указанного постановления). В этой связи субъект публичной власти в своем заявлении об оспаривании норматив­ного правового акта обязан указать, в чем конкретно состоит на­рушение его компетенции оспариваемым нормативным право­вым актом (абз. 3 п. 15 того же постановления).

Таким образом, согласно буквальному смыслу граждан­ско-процессуального закона правомочия субъекта публичной власти по оспариванию нормативных правовых актов ограниче­ны случаями нарушения его компетенции. Однако такое нор-моположение подвергается на страницах юридической печати справедливой критике¹, так как оно необоснованно сужает пол­номочия властвующего субъекта по использованию судебных рычагов воздействия на общественные отношения. Примеча­тельно в этом отношении, что судебная практика вынуждена де-факто признавать за некоторыми носителями публичной власти в лице органов местного самоуправления, глав муници­пальных образований их право обращаться в суды с заявления­ми об оспаривании нормативных правовых актов не только по причине нарушения такими актами их компетенции, но также по мотиву нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления². Согласно подп. 19 п. 1 ст. ЗЗЗ³⁶ НК РФ государственные органы, органы местного самоуправления освобождены от уплаты госпошлины по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Подведомственность дел об оспаривании нормативных пра­вовых актов связана с определением того федерального суда, который правомочен рассматривать и разрешать дела о призна­нии недействующими нормативных правовых актов полностью или в части. В данном случае имеются в виду Конституцион­ный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции и арбит­ражные суды. В основе разграничения полномочий федераль-

¹ См., например: Барщевский М. О праве органов исполнительной власти на
обращение в суд // РЮ. 2003. № 5. С. 25—26.

² См. п. 16 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возник­
ших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»; Определение Су­
дебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 июня 2003 г.
№ 60-ГОЗ-Ю // БВС РФ. 2004. № 6. С. 24 (п. 5).

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

ных судов по рассмотрению и разрешению дел об оспаривании нормативных правовых актов лежат три правила.

Правило первое гласит, что федеральные суды общей юрис­дикции не вправе рассматривать дела об оспаривании тех нор­мативных правовых актов, проверка конституционности кото­рых отнесена к исключительной компетенции Конституцион­ного Суда РФ (ч. 2 и 6 ст. 125 Конституции РФ, ч. 3 ст. 251 ГПК РФ, абз. 2 п. 11 постановления Пленума ВС РФ «О неко­торых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»). Согласно п. «а» и «б» ч. 2 ст. 125 Консти­туции РФ к исключительному ведению Конституционного Су­да РФ отнесены дела о соответствии Конституции РФ федераль­ных законов, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, издавае­мых по вопросам ведения органов государственной власти РФ и совместного ведения органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 26, п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 253 ГПК РФ к ведению феде­ральных судов общей юрисдикции относятся дела о соответст­вии федеральному закону (но не Конституции РФ) или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, Президента РФ, Правительства РФ, нор­мативных правовых актов иных федеральных органов государ­ственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Таким образом, основным критерием разграничения нормо-контрольных функций Конституционного Суда РФ и федераль­ных судов общей юрисдикции в данном случае является уровень правовой коллизии, в соответствии с которым Конституционный Суд РФ проверяет нормативные правовые акты на соответствие их Конституции РФ, а суды — на соответствие федеральным законам и иным нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой¹.

При осуществлении нормоконтроля все ветви судебной вла­сти (имеются в виду Конституционный Суд РФ, федеральные су­ды общей юрисдикции, а также арбитражные суды) равнозначны

¹ О правилах разграничения полномочий Конституционного Суда РФ и иных федеральных судов более подробно см.: Осокина Г. Л. Гражданский про­цесс. Общая часть. С. 383—399.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 393

в том отношении, что в пределах своей компетенции, определяе­мой Конституцией РФ и федеральными законами, они самостоя­тельны и независимы от чьей бы то ни было воли, ибо в своей деятельности подчиняются только Конституции РФ и закону (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 47, ст. 76, ч. 3 ст. 90, ч. 1 ст. 115, ч. 2 ст. 118, ст. 120 Конституции РФ; ч. 3 ст. 1, ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 5 Фе­дерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»¹). Тем не менее постановлением Конституционного Суда РФ от 18 ию­ля 2003 г. суды общей юрисдикции были лишены права рассмат­ривать дела об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ на предмет их соответствия федеральному законодательству. Аналогичная участь постигла также полномочия прокуроров РФ. В связи с этим нормы п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1,2,4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ были признаны Конституционным Судом РФ некон­ституционными и, как следствие этого, не подлежащими примене­нию в той мере, в какой они допускают рассмотрение судом об­щей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ, а также наделяют прокурора правом на обращение в суд с соответствующим заявлением².

Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г., необоснованно лишившее суды общей юрисдикции права рассматривать дела о соответствии конституций и уставов субъектов РФ федеральным законам или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (ч. 1 ст. 253 ГПК РФ), получило в российском обществе неодно­значную оценку: от восторженной³ до негативной⁴. Спустя при­мерно полгода Конституционный Суд РФ постановлением от 27 января 2004 г. лишил суд общей юрисдикции в лице Верхов­ного Суда РФ права рассматривать и разрешать дела об оспари­вании нормативных правовых актов Правительства РФ, моти­вируя свое решение тем, что «судебная проверка нормативного акта Правительства РФ — поскольку она фактически невоз­можна без установления его соответствия Конституции РФ как

¹ Далее — Закон о судебной системе РФ.

² СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.

³ См., например: Судебная путаница закончена: опрос экспертов // РГ.
2003. 29 июля; Цалиев А. Закончена ли судебная путаница? // РГ. 2003. 14 окт.;
см. также: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал
2003 года // ВВС РФ. 2004. № 3. С. 19 (п. 6).

⁴ См., например: Ершов В., Ершова Е. Указ. соч. С. 21—26.

394 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

по содержанию норм, так и с точки зрения разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти — может иметь ме­сто только в порядке конституционного судопроизводства»¹ (выде­лено мной. — Г. О.). На основании этого вывода нормативное положение, содержащееся в ч. 2 и 3 ст. 253 во взаимосвязи с п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251 ГПК РФ, Конституционный Суд РФ признал не имеющим юридической силы с момента принятия и не подлежащим применению (п. 2 резолютивной части указанного постановления).

Таким образом, в деятельности Конституционного Суда РФ набирает обороты тенденция, теоретическое обоснование кото­рой было дано еще в его постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ². Указанная тенденция проявляется в стрем­лении Конституционного Суда РФ нарушить зафиксированный в нормах Конституции РФ (ч. 2, 3 ст. 118, ст. 120) и федераль­ного законодательства (ст. 3, 5 Закона о судебной системе РФ) паритет различных ветвей судебной власти, специализирующих­ся на рассмотрении отнесенных к их ведению Конституци­ей РФ и федеральными законами дел, и тем самым единство су­дебной системы РФ путем перераспределения нормоконтроль-ных правомочий в свою пользу. Безапелляционная по своему характеру практика Конституционного Суда РФ по замене дей­ствующих норм федеральных законов, а также других норма­тивных правовых актов «правовыми позициями» Конституци­онного Суда РФ грозит тем, что Конституционный Суд РФ

¹ СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403. Постановление Конституционного Суда РФ от
27 января 2004 г. также вызвало со стороны некоторых ученых негативную
оценку, потому что оно без достаточных оснований существенно ограничивает
конституционное право каждого на судебную защиту от произвола исполни­
тельной власти. См., например: Эрделевский А. О подходе Конституционного
Суда РФ к защите деловой репутации юридических лиц // ХиП. 2005. № 4.
С. 111.

² СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004. Критический анализ постановления от
16 июня 1998 г. см., например: Осокина Г. Л. Гражданский процесс. Общая
часть. С. 385—399; Жилин Г. Признание нормативных актов недействительны­
ми. С. 41; Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими
Конституции РФ и федеральным законам: теория вопроса // РЮ. 2003. № 4.
С. 6—9; Он же. Признание нормативных правовых актов противоречащими
Конституции РФ и федеральным законам: судебная практика // РЮ. 2003. № 5.
С. 18—21; Он же. Признание нормативных правовых актов противоречащими
Конституции РФ и федеральным законам: законотворческие идеи. С. 15—18.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 395

превратится в нормотворческий орган, а его «правовые пози­ции» станут единственным наряду с Конституцией РФ источ­ником российского права.

Правило второе гласит, что арбитражные суды вправе рас­сматривать и разрешать дела об оспаривании нормативных пра­вовых актов, затрагивающие права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности только в том случае, если федеральным законом рассмотрение та­ких дел прямо отнесено к ведению арбитражного суда¹ (абз. 2 ст. 245 ГПК РФ; п. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК РФ; абз. 2 и 3 п. 11 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, воз­никших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»).

Правило третье касается компетенции федеральных судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению дел об ос­паривании нормативных правовых актов и заключается оно (с учетом вышеизложенного) в следующем. Дела об оспарива­нии нормативных правовых актов, кроме конституций и уста­вов субъектов РФ, а также нормативных правовых актов Пра­вительства РФ, подведомственны судам общей юрисдикции не­зависимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также от того, какие правоотношения регулирует оспари­ваемый нормативный правовой акт (ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ, абз. 1 п. 11 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых во­просах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»)².

¹ О примерном перечне федеральных законов, разрешающих арбитражным
судам рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, см.,
например, п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от
9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в дейст­
вие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // ХиП.

2003. № 1. С. 76; п. 1, 14, 15 Информационного письма Президиума Высшего
Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. № 80 «О некоторых вопросах, воз­
никающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел
об оспаривании нормативных правовых актов» // ХиП. 2004. № 10. С. 162, 164;
Никитин С. В. Указ. соч. С. 147; ВВС РФ. 2003. № 7. С. 18-19 (п. 1); 2004. № 1.
С. 20—21 (п. 3); Определение Судебной коллегии по гражданским делам Вер­
ховного Суда РФ от 11 августа 2004 г. № 48-Г04-11 // ВВС РФ. 2005. № 1. С. 7.

² Например, ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­
рации» (СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822) наделяет суды правом отмены муници­
пальных правовых актов, система которых закреплена в ст. 43 указанного Зако­
на (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления
в РФ). См. также: ВВС РФ. 2002. № 4. С. 21 (п. 12); 2003. № 7. С. 18-19 (п. 1);

2004. № 10. С. 9 (п. 7); 2005. № 1. С. 7 (п. 2); 2006. № 3. С. 19-20 (п. 1).

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

Подсудность дел об оспаривании нормативных правовых ак­тов регулируется ч. 4 ст. 251 ГПК РФ, в соответствии с которой заявления об оспаривании нормативных правовых актов пода­ются в суд по правилам, установленным ст. 24, 26, 27 ГПК РФ. Имеются в виду правила родовой подсудности, разграничиваю­щие нормоконтрольные функции (полномочия) судов общей юрисдикции по вертикали в зависимости от уровня субъекта публичной власти, принявшего оспариваемый акт. Так, дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государст­венной власти субъектов РФ подсудны согласно п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ федеральным судам общей юрисдикции среднего звена, т. е. судам субъектов РФ (верховным судам республик, крае­вым, областным судам, судам городов федерального значения, автономной области, автономных округов). А дела об оспарива­нии нормативных правовых актов Президента РФ, федераль­ных органов государственной власти подсудны в соответствии с п. 1 и 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ Верховному Суду РФ. Таким обра­зом, дела об оспаривании всех иных нормативных правовых ак­тов, т. е. тех, которые не указаны прямо в ст. 26 и 27 ГПК РФ, подсудны в соответствии с ч. 4 ст. 252 и ст. 24 ГПК РФ район­ным судам¹.

Что же касается территориальной подсудности, то заявление об оспаривании нормативного правового акта подается в суд по общим правилам, т. е. в суд субъекта РФ или районный суд по месту нахождения субъекта публичной власти, принявшего оспа­риваемый акт (ч. 4 ст. 251, ст. 28 ГПК РФ).

Заявление об оспаривании нормативного правового акта по­мимо общих требований, предъявляемых к исковым заявлени­ям ст. 131 ГПК РФ, должно содержать дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспари­ваемый нормативный правовой акт; наименовании самого нор­мативного правового акта и дате его принятия; о том, какие права и свободы гражданина, неопределенного круга лиц или организации нарушены этим актом или его частью (ч. 5 ст. 251 ГПК РФ, абз. 2 п. 13 постановления Пленума ВС РФ «О неко­торых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»). К заявлению об оспаривании нормативно­го правового акта должна быть приложена копия оспариваемого

¹ См. также: БВС РФ. 2004. № 1. С. 22.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 397

нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован оспаривае­мый акт (ч. 6 ст. 251 ГПК РФ).

При обращении в суд следует помнить о том, что подача заяв­ления об оспаривании нормативного правового акта не приоста­навливает действие оспариваемого акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ).

Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных право­вых актов регулируется ст. 252 ГПК РФ (специальные правила локального характера), а также ст. 246 и 249 ГПК РФ (специ­альные правила общего характера), нормами гл. 15 ГПК РФ (общие правила искового производства).

К лицам, участвующим в делах об оспаривании нормативных правовых актов, закон относит заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, а также прокурора (ч. 2 ст. 252 ГПК РФ). Участие прокурора в деле об оспаривании нормативного правового акта обязательно. Причем прокурор может участвовать в деле в ини­циативной форме, т. е. в качестве заявителя, защищающего пра­ва и свободы неопределенного круга лиц, подпадающих под действие оспариваемого акта (ч. 1 ст. 45, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ), либо в надзорной форме, т. е. в качестве собственно прокурора, дающего заключение по вопросу законности оспариваемого акта (ч. 3 ст. 45, ч. 2 ст. 252 ГПК РФ). Поскольку прокурор при обра­щении в суд в интересах муниципальных образований действует в процессе в качестве процессуального заявителя (процессуаль­ного истца), в судебной практике возник вопрос, должны ли привлекаться к участию в рассмотрении дела муниципальные образования, чьи права и законные интересы затрагиваются ос­париваемым нормативным правовым актом? По мнению Вер­ховного Суда РФ, в случае обращения в суд прокурора с заяв­лением об оспаривании нормативного правового акта привле­чения к участию в рассмотрении дела муниципальных образований, чьи права и законные интересы затрагиваются ос­париваемым актом, не требуется, поскольку в таких делах проку­рор обращается в суд не в защиту прав этих лиц, а в целях осуще­ствления надзора за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству — в пределах своей компетенции¹. Такой ответ представляется неудовлетворительным в силу того,

¹ БВС РФ. 2004. № 3. С. 24.

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

что он абсолютно игнорирует принципиальное различие двух процессуальных форм участия прокурора в гражданском судо­производстве¹ и противоречит нормам ГПК РФ, а именно ч. 1 ст. 45 и ч. 5 ст. 251, ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252.

Кроме того, под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, го­родской округ либо внутригородская территория города феде­рального значения, интересы которого в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями представляет глава муниципального образования, действующий от имени муниципального образования без доверенности (абз. 8 ч. 1 ст. 2, п. 1 ч. 4 ст. 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). Это означает, что муниципаль­ные образования являются самостоятельными субъектами пра­вовых отношений, т. е. носителями субъективных прав и закон­ных интересов. Поэтому в случае возбуждения в суде дела по за­явлению прокурора об оспаривании нормативного правового акта, затрагивающего права и законные интересы муниципаль­ного образования, последнее при отсутствии прямого запрета на его участие в деле в лице главы муниципального образования или представителя должно в соответствии с ч. 1 ст. 246 и ч. 2 ст. 38 ГПК РФ извещаться судом о возникшем процессе и участ­вовать в нем в качестве лица, обладающего материально-право­вым интересом в деле.