Государственных и муниципальных служащих. Отношения, возникающие в связи с оспариванием в суде ре­шений, действий (бездействия) органов государственной вла­сти

К числу субъектов права на обращение в суд в порядке граж­данского судопроизводства с заявлением об оспаривании реше­ний, действий (бездействия) субъектов публичной власти ГПК РФ (ч. 1 ст. 254) относит также организации, которые счи­тают, что нарушены их права и свободы. Поскольку в качестве заявителей выступают организации, то согласно общим прави­лам разграничения юрисдикционных полномочий общих и ар­битражных судов (ч. 3 ст. 22 ГПК РФ, п. 2 ст. 29 АПК РФ, абз. 1 п. 3 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых во­просах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ») к ведению судов общей юрисдикции относятся дела об оспаривании организациями ненормативных актов субъек­тов публичной власти, которыми нарушаются их права и свобо­ды в сфере, не связанной с предпринимательской или иной экономической деятельностью².

Отсутствие прямого запрета на обращение в суд с заявлени­ем об оспаривании ненормативных актов субъектов публичной власти, с одной стороны, и наличие нормы ч. 1 ст. 246 ГПК РФ о применении общих правил искового производства — с другой

¹ См. п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля
2000 г. № 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о во­
инской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» // ВВС РФ.
2000. № 4. С. 13.

² Так, еще в период действия ГПК РСФСР 1964 г. и АПК РФ 1995 г. Пре­
зидиум Верховного Суда РФ, рассматривая дело в порядке надзора, признал
правомерным обращение в суд общей юрисдикции муниципального совета му­
ниципального образования «город Ломоносов» с жалобой на распоряжение гу­
бернатора Санкт-Петербурга от 13 января 1998 г. № 21-р «О возвращении исто­
рических названий проездов в г. Ломоносове», поскольку оспариваемым распо­
ряжением губернатора Санкт-Петербурга регулируются вопросы, находящиеся
за пределами сферы предпринимательской и экономической деятельности. См.:
ВВС РФ. 2002. № 9. С. 4-5 (п. 3).

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 411

стороны, дают все основания для вывода о праве прокурора как органа надзора за законностью на обращение в суд с соответст­вующим заявлением в порядке гл. 25 ГПК РФ¹. Как гласит ГПК РФ (ч. 1 ст. 45), прокурор вправе обратиться в суд с заяв­лением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов России, субъек­тов РФ, муниципальных образований. При этом следует пом­нить о том, что заявление в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина может быть подано проку­рором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (ч. 1 ст. 45).

2. Подведомственность и подсудность дел об оспаривании ре­шений, действий (бездействия) субъектов публичной власти.

При определении подведомственности указанной категории дел публичного судопроизводства необходимо учитывать два момента. Во-первых, поскольку в качестве заявителей могут выступать организации, дела с их участием подведомственны судам общей юрисдикции при условии, что оспариваемые ре­шения, действия (бездействие) субъекта публичной власти на­рушают права и свободы организаций в сфере, не связанной с экономическими спорами. Во-вторых, дела об оспаривании ре­шений, действий (бездействия) субъекта публичной власти со­ставляют предмет альтернативной подведомственности. Это объясняется тем, что согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин или организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государствен­ной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. При-

¹ Представляется нецелесообразным предложение М. В. Гадиятовой о до­полнении перечня субъектов права на обращение в суд, содержащегося в ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, путем включения в этот перечень прокурора. См.: Гадиято-ва М. В. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 18. Нецелесообразность данно­го предложения обусловлена, во-первых, тем, что право на обращение проку­рора в суд ввиду отсутствия прямых запретов закреплено в нормах ГПК РФ и Закона о прокуратуре РФ. Во-вторых, оно значительно сужает рамки прокурор­ских правомочий, ограничивая их реализацию только случаями защиты интере­сов неопределенного круга лиц. Между тем прокурор вправе обращаться в суды в интересах не только неопределенного круга лиц, но также в интересах отдель­ных граждан РФ, субъектов РФ и муниципальных образований (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ).

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

чем обращение заинтересованного лица в вышестоящий в по­рядке подчиненности орган или к должностному лицу не явля­ется обязательным условием для подачи заявления в суд в по­рядке гл. 25 ГПК РФ (см. ч. 2 ст. 247). Кроме того, обращение заявителя в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему не лишает его права на обращение в суд с соответ­ствующим заявлением в дальнейшем (ч. 2 ст. 46 Конститу­ции РФ).

Подсудность дел об оспаривании решений, действий (без­действия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муни­ципальных служащих регулируется ч. 2 и 3 ст. 254 ГПК РФ. При этом следует различать родовую и территориальную под­судность¹. В соответствии с указанными нормами родовая под­судность дел об оспаривании решений, действий (бездействия) субъекта публичной власти определяется по правилам, установ­ленным ст. 24—27 ГПК РФ. При применении этих правил не­обходимо учитывать следующие нюансы. Во-первых, согласно ст. 24 ГПК РФ районному суду подсудны такие дела об оспари­вании ненормативных актов субъектов публичной власти, кото­рые независимо от уровня их принятия не отнесены непосред­ственно законом к ведению иных судов: военных судов (ст. 25 ГПК РФ), судов субъектов РФ (ст. 26 ГПК РФ), Верховного Суда РФ (ст. 27 ГПК РФ). Например, согласно п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ к ведению судов субъектов РФ (среднего звена) отне­сены дела об оспаривании только нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъек­тов РФ. Это означает, что дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ подсудны районным судам². Во-вторых, от­каз в разрешении на выезд из России оспаривается в соответст­вующем суде субъекта РФ (верховном суде республики, крае­вом, областном суде, судах городов федерального значения, ав­тономной области, автономных округов) лишь в случае, если мотивы отказа обусловлены тем, что заявитель осведомлен о

¹ О понятиях родовой и территориальной подсудности см.: Осокина Г. Л.
Гражданский процесс. Общая часть. С. 415, 428.

² См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда РФ от 17 декабря 2003 г. № 85-Г03-5 // БВС РФ. 2004. № 9. С. 11 (п. 9)
(правильную редакцию заголовка п. 9 см.: БВС РФ. 2004. № 11. С. 32).

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 413

сведениях, составляющих государственную тайну (абз. 2 ч. 2 ст. 254, п. 1 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ). Следовательно, во всех иных случаях такие дела подсудны районному суду. В-третьих, дела об оспаривании военнослужащими решений, действий (бездей­ствия) органа военного управления или командира (начальни­ка) воинской части подсудны суду не гражданской, а военной юрисдикции¹.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12, 130 Конституции РФ) и пред­ставляют собой избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). Структуру органов местного самоуправления образуют предста­вительный орган муниципального образования, глава муници­пального образования, местная администрация (исполнитель­но-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления и выборные должностные лица, пре­дусмотренные уставом муниципального образования².

Должностные лица, ненормативные акты которых могут быть оспорены в суде в порядке гл. 25 ГПК РФ, — это лица, осущест­вляющие постоянно или временно функции представителей публичной власти, либо занимающие в государственных орга­нах, органах местного самоуправления должности, связанные с осуществлением исполнительно-распорядительных, админист­ративно-хозяйственных функций. Судебная практика нередко испытывает трудности при решении вопроса о допустимости ос­паривания актов некоторых должностных лиц в порядке гл. 25.

¹ СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

² См. ч. 1 ст. 34 Закона об общих принципах организации местного само­
управления в РФ (в ред. ФЗ от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ).

14 Гражданский процесс. Особенная часть

418 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

Например, согласно ст. 32.5 и 32.6 КоАП РФ постановление су­дьи о лишении специального права (например, права управле­ния транспортным средством, права охоты) исполняется долж­ностным лицом соответствующего государственного органа (ор­гана внутренних дел, органа госохотнадзора) путем изъятия у правонарушителя документа, удостоверяющего соответствую­щее специальное право (водительское удостоверение, охотничий билет). В соответствии с ч. 4 ст. 32.6 КоАП РФ по истечении срока лишения специального права документы, изъятые у лица, подвергнутого данному виду административного наказания, подлежат возврату. В связи с этим на практике возник вопрос о возможности оспаривания по правилам гл. 25 ГПК РФ отказа должностного лица вернуть документы, подтверждающие спе­циальное право, которые ранее были им изъяты в порядке ис­полнения такого вида административного наказания, как лише­ние специального права. Верховный Суд РФ, сославшись на от­сутствие в КоАП РФ специальной процедуры обжалования действий (бездействия) должностного лица, исполняющего ад­министративное наказание, признал допустимым оспаривание в порядке гл. 25 ГПК РФ действия (бездействия) должностного лица, исполнявшего административное наказание в виде лише- | ния правонарушителя специального права, и отказывающегося \ вернуть документы, удостоверяющие это право, по истечении, установленного законом срока лишения специального права¹.

В порядке гл. 25 ГПК РФ оспариванию подлежат ненорматив­ные акты не только органов государственной власти, органов ме­стного самоуправления и должностных лиц, но и государствен­ных, а также муниципальных служащих. Государственный служа­щий — это гражданин РФ, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государст­венной службы или на должности государственной гражданской службы субъекта РФ в соответствии с актом назначения на долж­ность и со служебным контрактом, получающий денежное содер­жание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъ­екта РФ². Поскольку служба в органах и учреждениях прокурату­ры является видом федеральной государственной службы, а

¹ БВС РФ. 2005. № 7. С. 24-25 (вопрос 4).

² См. ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе го­
сударственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063;
ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 419

прокурорские работники — государственными служащими¹, то предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона, выносимое в порядке, определяемом ст. 25¹ Закона о прокурату­ре РФ (в ред. ФЗ от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ и от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ)², подпадает под признаки решения государст­венного служащего. Это означает, что если предостережение про­курора адресовано гражданину или организации и нарушает их права и свободы, не связанные с осуществлением предпринима­тельской и иной экономической деятельности, оно может быть оспорено заинтересованными лицами в порядке гл. 25 ГПК РФ³.

Муниципальный служащий — гражданин, исполняющий в по­рядке, определенном муниципальными правовыми актами в со­ответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюд­жета⁴. При этом необходимо иметь в виду, что лица, не заме­щающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению дея­тельности органов местного самоуправления, не являются му­ниципальными служащими. Под муниципальной должностью подразумевается должность в органе местного самоуправления, аппарате избиркома муниципального образования, которые об­разуются в соответствии с уставом муниципального образова­ния, с установленным кругом обязанностей по обеспечению ис­полнения полномочий органа местного самоуправления, избир­кома муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность (п. 1 ст. 6 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

В-третьих, в качестве объектов оспаривания в порядке гл. 25 ГПК РФ выступают такие решения, действия (бездействие) субъекта публичной власти, которые являются неправомерны­ми, незаконными в связи с тем, что нарушают права и свободы

¹ См. п. 1 ст. 40 Закона о прокуратуре РФ (в ред. ФЗ от 10 февраля 1999 г.
№ 31-ФЗ) // СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878; п. 1 ст. 2 Федерального закона от
27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Феде­
рации».

² СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878; 2002. № 30. Ст. 3029.

³ О проблемах судебного оспаривания предостережений прокурора о недо­
пустимости нарушения закона см., например: ХиП. 2004. № 11. С. 136—139.

⁴ См. ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муници­
пальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

гражданина или организации, создают препятствия к осуществ­лению гражданином или организацией принадлежащих им прав и свобод; незаконно возлагают на гражданина или организацию какую-либо обязанность или гражданин незаконно привлекает­ся к ответственности. Так, ст. 18 Федерального закона «Об ос­новах государственного регулирования внешнеторговой дея­тельности»¹ гласит, что участник внешнеторговой деятельности² вправе обжаловать в суд, арбитражный суд и в случаях, установ­ленных законодательством РФ, в вышестоящий государствен­ный орган решение, действие (бездействие) государственного органа или его должностного лица, если таким решением, дей­ствием (бездействием), по мнению участника внешнеторговой деятельности, нарушены его права, свободы или законные интере­сы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно воз­ложена на него какая-либо обязанность. Таким образом, законо­датель выделяет четыре разновидности незаконных актов субъ­ектов публичной власти. Первая разновидность представлена актами, которые нарушают уже существующие права и свободы гражданина или организации. Например, согласно п. 2, 3 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите инфор­мации»³ и ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»⁴ граждане и организации имеют право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц информации, непосредственно касающейся их прав, обязанностей и свобод, а субъект персональных данных вправе требовать от оператора уточнения своих персональных данных. Поэтому отказ владель­ца информационных ресурсов или оператора в удовлетворении соответствующего требования может быть оспорен в суде в по­рядке гл. 25 ГПК РФ. Вторую разновидность ненормативных актов субъекта публичной власти образуют акты, которыми соз­даются препятствия к осуществлению гражданином или органи-

¹ СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4850.

² В соответствии с п. 23 ст. 2 указанного Закона к участникам внешнеторго­
вой деятельности относятся не только юридические лица и индивидуальные
предприниматели, но и физическое лицо, имеющее постоянное или преимуще­
ственное место жительства на территории РФ, являющееся гражданином РФ
или имеющее право постоянного проживания в РФ.

³ СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3448.

⁴ СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3451.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 421

зацией принадлежащих им прав и свобод. Например, решение ор­гана социальной защиты населения об отказе в назначении го­сударственной социальной помощи создает препятствие к осуществлению малоимущей семьей или малоимущим одиноко проживающим гражданином права на получение государственной социальной помощи в виде денежных выплат или натуральной помощи¹. Третья разновидность ненормативных актов субъек­тов публичной власти характеризуется тем, что незаконно возла­гает на гражданина или организацию какую-либо обязанность. Примером такого рода незаконного акта может служить решение призывной комиссии об отказе в замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 59 Конституции РФ защита Отечества путем несения воен­ной службы является долгом и обязанностью гражданина РФ. Поэтому указанное выше решение призывной комиссии в слу­чае его незаконности не только нарушает конституционное пра­во гражданина-призывника на замену военной службы по при­зыву альтернативной гражданской службой (ч. 3 ст. 59 Консти­туции РФ, ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»²), но и ав­томатически возлагает на него исполнение воинской обязанно­сти по призыву. Аналогичный характер носит заключение тех­нической комиссии о причинах нарушения градостроительного законодательства, в результате которого причинен вред жизни или здоровью физических лиц, имуществу физического или юридического лица, и его размерах, а также об обстоятельствах, указывающих на виновность конкретных лиц, допустивших та­кое нарушение. Заинтересованные лица в случае несогласия с таким заключением могут оспорить его в суде³ (думается, что по правилам той же гл. 25 ГПК РФ).

Четвертую разновидность ненормативных актов, подлежа­щих оспариванию в порядке гл. 25 ГПК РФ, составляют акты, которыми гражданин незаконно привлечен к ответственности. Указанное положение ст. 255 ГПК РФ подвергается обоснован­ной критике⁴ и должно быть исключено из текста этой нормы

¹ См. ст. 1, 7, 9, 12 Закона о государственной социальной помощи.

² СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3030.,-^

³ См. ст. 62 ГсК РФ от 29 декабря 2Йб4г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1.
Ч. I. Ст. 16. /

⁴ См.: Уваров В. Указ. со4. С. 14.

422 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

по следующим причинам. Прежде всего, совершенно непонят­но, о каком виде ответственности идет речь в ст. 255. Кроме то­го, акты компетентных органов и должностных лиц о привле­чении гражданина к уголовной (гл. 4 и 9 УК РФ), администра­тивной (ст. 2.1 и 22.1 КоАП РФ), гражданской (ст. 12—16, гл. 25, 59 ГК РФ), гражданско-процессуальной (гл. 8 ГПК РФ), дисциплинарной (ст. 192—195 ТрК РФ), материальной (ст. 238—250 ТрК РФ) ответственности оспариваются заинтере­сованным лицом не по правилам гл. 25 ГПК РФ, а в ином су­дебном или внесудебном порядке.

В-четвертых, в соответствии с абз. 3 п. 9 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» в порядке гл. 25 ГПК РФ не могут оспариваться такие решения, действия (без­действие) субъектов публичной власти, нарушающие права и свободы граждан или организаций, для которых федеральными законами (УПК РФ, КоАП РФ, АПК РФ и др.) установлен иной судебный порядок их оспаривания (обжалования). В таких случаях судья обязан отказать в принятии заявления об оспари­вании соответствующего ненормативного правового акта по ос­нованию п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, ибо заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопро­изводства, потому что рассматривается и разрешается в ином судебном порядке. Под иным судебным порядком следует пони­мать порядок, специально установленный федеральными зако­нами. В связи с этим под иным судебным порядком следует подразумевать не только уголовно-процессуальную¹, админист­ративно-процессуальную и арбитражную процедуры рассмотре-

¹ При решении вопросов, связанных с определением иного судебного по­рядка оспаривания ненормативных актов субъектов публичной власти, необхо­димо проявлять максимальную осторожность и избегать при этом догматизма. Так, отвечая на вопрос о том, в каком судебном порядке: уголовного или граж­данского судопроизводства следует рассматривать жалобы обвиняемых, подсу­димых, а также лиц, осужденных к лишению свободы, на плохие условия со­держания, Верховный Суд РФ резонно заметил следующее. Поскольку такого рода жалобы не связаны с применением к этим лицам норм уголовного и уго­ловно-процессуального права, они представляют собой не что иное, как оспа­ривание действий (бездействия) руководителей СИЗО, уголовно-исполнитель­ных учреждений как должностных лиц, которых уголовно-процессуальное за­конодательство не относит к субъектам уголовного процесса. Поэтому такие жалобы, по мнению Верховного Суда РФ, не могут рассматриваться в порядке уголовного судопроизводства, а подлежат разрешению на основании норм ГПК РФ. См.: ВВС РФ. 2004. № 1. С. 23; 2006. № 11. С. 32 (п. 2).

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 423

ния и разрешения соответствующих дел, но и собственно граж­данско-процессуальную процедуру. Например, дела об оспари­вании гражданином отказа органа записи актов гражданского состояния во внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния рассматриваются и разрешаются судом в силу прямого указания ГПК РФ (п. 9 ч. 1 ст. 262, гл. 36) в порядке особого, а не публичного судопроизводства. Кроме того, положения ст. 13 и 16 ГК РФ не исключают иско­вой порядок признания ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействитель­ным.

4. Срок обращения в суд в случае оспаривания решений, дей­ствий (бездействия) субъектов публичной власти.

Согласно ч. 1 ст. 256 ГПК РФ гражданин или организация вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему (ей) стало известно о нарушении его (ее) прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном засе­дании или судебном заседании в процессе судебного разбира­тельства дела и могут служить основанием для отказа в удов­летворении заявления (ч. 2 ст. 256 ГПК РФ)¹. Из содержания приведенной нормы следует, что трехмесячный срок на обра­щение в суд с заявлением об оспаривании ненормативных ак­тов субъектов публичной власти является не процессуальным², а материально-правовым. Правильное определение юридиче­ской природы срока на обращение в суд по данной категории дел имеет важное практическое значение, ибо от этого зависит возможность реализации заявителем права на получение су­дебной защиты.

¹ Аналогичное разъяснение последствий пропуска военнослужащим срока
на обращение в суд с жалобой на неправомерные действия воинских должност­
ных лиц и органов военного управления содержится в п. 12 постановления
Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами за­
конодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослу­
жащих».

² Некоторые авторы ошибочно трактуют указанный срок как процессуаль­
ный. См., например: Каган Е. В. Указ. соч. С. 9; Шварц М. 3. Систематизация
арбитражного процессуального законодательства (проблемы теории и практики
применения): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 9; Арбитраж­
ный процесс: Учебник / Под ^д. Р. Е. Гукасяна. М., 2006. С. 227—228 (автор
гл. 8 — А. Т. Боннер).

424 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

Пропуск процессуального срока без уважительных причин означает невозможность совершения соответствующего процес­суального действия (ч. 1 ст. 115 ГПК РФ). Если трактовать трехмесячный срок как процессуальный, то его пропуск без уважительных причин лишал бы заинтересованное лицо права на обращение в суд и, как следствие, влек за собой отказ суда в принятии заявления (ч. 2 ст. 115 ГПК РФ) к своему производ­ству. Однако действующее процессуальное законодательство связывает с пропуском трехмесячного срока на обращение в суд в порядке гл. 25 ГПК РФ совершенно иные последствия, аналогичные по своему содержанию тем, которые влечет про­пуск срока исковой давности. Неслучайно в ч. 6 ст. 152 ГПК РФ, предусматривающей возможность вынесения реше­ния об отказе в удовлетворении соответствующего требования еще на этапе подготовки дела к судебному разбирательству, речь идет о сроке исковой давности и сроке обращения в суд как равнозначных по своей юридической природе сроках¹. Если срок исковой давности — это срок, в течение которого государ­ство гарантирует при прочих равных условиях защиту нарушен­ного или оспоренного субъективного права или законного ин­тереса при рассмотрении дел в порядке искового производст­ва², то срок на обращение в суд — это срок, в течение которого государство гарантирует защиту субъективных прав, свобод и законных интересов при рассмотрении судом дел в порядке публичного, а также особого производств. Таким образом, сро­ки исковой давности и сроки обращения в суд по делам пуб­личного и особого производств представляют собой материаль­но-правовые сроки, несоблюдение которых без уважительных причин может обусловить отказ суда в защите действительно нарушенного (оспоренного) субъективного права или законно­го интереса участника соответствующего материального право­отношения в форме вынесения судебного решения об отказе в удовлетворении иска или заявления по делам, возникающим из публичных правоотношений, и особого производства. В связи с однотипной природой сроков исковой давности и сроков обра-

¹ Аналогичного мнения придерживаются и другие авторы. См., например:
Цацулина Е. И. Производство по делам об оспаривании ненормативных актов и
действий (бездействия) налоговых органов в арбитражных судах первой ин­
станции: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 15.

² См.: Осокина Г. Л. Право на защиту в исковом судопроизводстве. С. 147;
Она же. Гражданский процесс. Общая часть. С. 534.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 425

щения в суд ряд авторов предлагает заменить трехмесячный срок на общий трехгодичный срок исковой давности¹ либо во­обще отказаться от установления каких-либо сроков на обра­щение в суд, допустив оспаривание актов публичной власти в любое время безотносительно ко времени их принятия².

Итак, при применении ст. 256 ГПК РФ необходимо иметь в виду следующее. Трехмесячный срок на обращение в суд с за­явлением об оспаривании актов публичной власти является не процессуальным, а материально-правовым сроком. Это означа­ет, что пропуск этого срока не препятствует возбуждению про­изводства по делу, т. е. принятию судом заявления об оспари­вании актов публичной власти. При подготовке дела к судеб­ному разбирательству или в ходе судебного разбирательства дела должны выясняться причины пропуска срока. В отличие от срока исковой давности, когда установление причин его пропуска и применение соответствующих последствий осуще­ствляются только по заявлению стороны в споре (п. 2 ст. 199 ГК РФ, абз. 1 ч. 6 ст. 152 ГПК РФ), выяснение причин про­пуска срока на обращение в суд и применение соответствую­щих последствий возможны также по инициативе самого суда, т. е. независимо от того, имеются ли заявления о пропуске указанного срока от лиц, участвующих в деле, или нет³. Это отличие объясняется тем, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не свя­зан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ).

5. Государственная пошлина, уплачиваемая за подачу заявле­ния в суд.

В соответствии с подп. 7 п. 1 ст. ЗЗЗ¹⁹ НК РФ за подачу за­явления об оспаривании решения или действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправ­ления, должностных лиц, государственных или муниципаль-

¹ См., например: Журавлева О. В. Теоретические и практические проблемы
права граждан на судебную защиту от неправомерных действий: Автореф.
дис.... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 18; Шварц М. 3. Указ. соч. С. 9.

² См., например: Попова Ю. А. Защита публично-правовых интересов граж­
дан в судах общей юрисдикции. С. 231; Сергеев А. П. Применение правил об
исковой давности в практике судов РФ (к принятию постановления Пленумов
Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 12, 15 ноября
2001 г. № 15/18) // Актуальные проблемы гражданского процесса. С. 34.

³ См. также: ВВС РФ. 2004. № 3. С. 23-24.

426 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

ных служащих, нарушивших права и свободы граждан или ор­ганизаций, с заявителя взимается госпошлина в размере 100 руб. Что же касается заявителей-военнослужащих, то ранее они освобождались от уплаты госпошлины за подачу жалобы в суд по вопросам, связанным с прохождением военной службы, в силу прямого указания закона, а именно абз. 2 п. 1 ст. 21 За­кона о статусе военнослужащих. Однако Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ¹ редакция абз. 2 п. 1 ст. 21 За­кона о статусе военнослужащих была изменена таким образом, что прямое предписание об освобождении военнослужащих от уплаты госпошлины при обращении в суд заменено следую­щим указанием: «Правительство РФ устанавливает порядок осуществления расходов военнослужащих, проходящих воен­ную службу по призыву, по уплате государственной пошлины за подачу жалобы в суд по вопросам, связанным с прохожде­нием военной службы». Поскольку в ст. ЗЗЗ³⁶ НК РФ (в ред. ФЗ от 2 ноября 2004 г. № 127-ФЗ), содержащей перечень лиц, освобожденных от уплаты госпошлины, нет военнослужащих, они не пользуются теперь льготой по уплате госпошлины при обращении в суд.

Что же касается прокурора, то он освобожден от уплаты гос­пошлины при обращении в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ и муниципальных обра­зований (подп. 9 п. 1 ст. ЗЗЗ³⁶ НК РФ).

В отношении граждан и организаций, обязанных уплачивать госпошлину при обращении в суд с заявлением об оспаривании ненормативных актов публичной власти, суд, исходя из имуще­ственного положения плательщика, вправе только уменьшить размер госпошлины, подлежащей уплате, либо отсрочить (рас­срочить) ее уплату (п. 2 ст. ЗЗЗ²⁰ НК РФ).

6. Форма и содержание заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) субъекта публичной власти.

Заявление об оспаривании ненормативного акта органа го­сударственной власти, органа местного самоуправления, долж­ностного лица, государственного или муниципального служа­щего должно оформляться по правилам ст. 131 и 132 ГПК РФ (ч. 1 ст. 246 ГПК РФ), устанавливающих письменную форму и содержание искового заявления, а также перечень прилагаемых

¹ СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 427

к нему документов. При составлении заявления с учетом общих требований ст. 131 ГПК РФ необходимо обращать особое вни­мание на следующие моменты. Во-первых, заявление должно быть облечено в письменную форму и подписано заявителем (гражданином, организацией, прокурором) либо представите­лем гражданина или организации при наличии у него полномо­чий на подписание заявления и подачу его в суд. Во-вторых, в заявлении должно быть конкретно указано, какие акты (реше­ния, действия, бездействие) какого субъекта публичной власти оспариваются. В-третьих, какие права и свободы гражданина или организации нарушены оспариваемым актом; какие пре­пятствия к осуществлению каких прав и свобод гражданина или организации создает оспариваемый акт; какая обязанность возложена незаконно на гражданина или организацию оспари­ваемым актом¹. В-четвертых, в заявлении должно быть указа­но, обращался ли заявитель с аналогичной жалобой в выше­стоящий в порядке подчиненности орган, к должностному ли­цу, государственному или муниципальному служащему, и если обращался, то какой был получен ответ. В-пятых, при подаче прокурором заявления об оспаривании ненормативного акта субъекта публичной власти в интересах гражданина оно должно содержать обоснование невозможности обращения в суд самого гражданина по состоянию здоровья, возрасту, недееспособно­сти или другим уважительным причинам.

Несоблюдение заявителем требований ст. 131 и 132 ГПК РФ влечет за собой оставление заявления без движения, о чем судья извещает заявителя и предоставляет ему разумный срок для ис­правления недостатков заявления (ч. 1 ст. 136 ГПК РФ).

7. Порядок рассмотрения судом заявления об оспаривании не­нормативных актов публичной власти регулируется ч. 4 ст. 254, ст. 257 ГПК РФ.

При анализе указанных норм необходимо выделить следую­щие ключевые моменты, характеризующие этот порядок. Во-первых, в соответствии с ч. 4 ст. 254 ГПК РФ суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда. Во-вторых, согласно ч. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 14 ГПК РФ данная категория дел рассматривается судь-

¹ Аналогичная обязанность возлагается и на прокурора, когда он обращает­ся в суд с заявлением об оспаривании ненормативного акта в интересах других лиц. См., например: БВС РФ. 2004. № 3. С. 24.

428 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

ей единолично¹. В-третьих, закон (ч. 1 ст. 257 ГПК РФ) уста­навливает для этой категории дел сокращенный 10-дневный срок, в течение которого дело должно быть рассмотрено по су­ществу с вынесением соответствующего решения. В-четвертых, дело рассматривается с участием заявителя (гражданина, орга­низации, прокурора), представителя гражданина или организа­ции, а также руководителя или представителя органа государст­венной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, реше­ния, действия (бездействие) которых оспариваются заявителем. Перечисленные субъекты образуют состав лиц, участвующих в деле. В-пятых, неявка в судебное заседание кого-либо из участ­вующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о време­ни и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления (ч. 2 ст. 257 ГПК РФ). В то же время суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или му­ниципального служащего. В случае неявки указанные лица мо­гут быть подвергнуты штрафу в размере до 10 установленных федеральным законом МРОТ (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ). В-шестых, предмет доказывания по данной категории дел определяется в каждом конкретном случае в зависимости от содержания пуб­лично-правового конфликта². Тем не менее в самом общем ви­де предмет доказывания по делам об оспаривании решений,

¹ Одним из серьезных недостатков ГПК РФ является отсутствие в нем чет­
ких и ясных правил разграничения единоличных и коллегиальных полномочий
судов первой инстанции. ГПК РСФСР 1964 г. содержал прямое указание о кол­
легиальном рассмотрении судом жалоб на действия (бездействие) и решения,
нарушающие права и свободы граждан, не исключая при этом возможности
единоличного их рассмотрения с согласия лица, подавшего жалобу (ст. 6 и ч. 2
ст. 232, ч. 1 ст. 239⁶ ГПК РСФСР в ред. законов от 29 мая 1992 г. и 28 апреля
1993 г.). Уместно заметить, что АПК РФ выгодно отличается от своего «собра­
та» — ГПК РФ, он содержит четкие предписания о единоличном и коллегиаль­
ном рассмотрении дел арбитражными судами первой инстанции. Согласно ч. 1
и 2 ст. 17, ч. 1 ст. 200 АПК РФ дела об оспаривании ненормативных правовых
актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов
местного самоуправления, иных органов и должностных лиц рассматриваются
судьями арбитражных судов единолично.

² См.: Попова Ю. А. Указ. соч. С. 239. О предметах доказывания по отдель­
ным категориям дел об оспаривании ненормативных актов публичной власти и
распределении бремени доказывания см. также: Справочник по доказыванию в
гражданском судопроизводстве / Под ред. И. В. Решетниковой. С. 287—299.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 429

действий (бездействия) субъекта публичной власти определен в ч. 4 ст. 258 ГПК РФ. Указанная норма выделяет три юридиче­ски значимых для правильного разрешения дела факта: а) за­конность (незаконность) оспариваемого решения, действия, бездействия; б) принятие решения или совершение действия (бездействия) в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего; в) нарушение прав и свобод гражданина или организации оспариваемым ре­шением, действием (бездействием) субъекта публичной власти. В-седьмых, распределение обязанностей по доказыванию осу­ществляется судом с учетом действия правовой презумпции не­законности оспариваемого решения, действия или бездействия. В связи с этим обязанность по доказыванию законности при­нятого решения или совершения действия (бездействия) несет субъект публичной власти, который принял оспариваемое ре­шение или совершил оспариваемое действие (бездействие) (ч. 1 ст. 249 ГПК РФ). Заявитель же обязан доказать суду только факты нарушения оспариваемым решением, действием (без­действием) прав и свобод, создания препятствий к осуществле­нию прав и свобод, возложения на гражданина или организа­цию какой-либо обязанности. При этом суд вправе по своей инициативе истребовать необходимые доказательства в целях правильного разрешения дела (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ).

8. Решение суда по делам рассматриваемой категории и его реализация.

Особенности судебных решений по делам об оспаривании ненормативных актов публичной власти и порядок их исполне­ния (реализации) регулируются ст. 258 ГПК РФ. По итогам рассмотрения заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) субъекта публичной власти судом может быть принято два вида решения. Во-первых, решение об отказе в удовлетворении заявления. Во-вторых, решение об удовлетворе­нии заявления.