Законодавча база: сутність, базові принципи

За перше десятиріччя незалежного державотворення та правотворення в Україні було створено досить струнку та розгалужену систему правового регулювання організації заповідної справи в державі. Ця система з формально-юридичної точки зору є ієрархічною структурою, кожний блок якої пов’язаний з іншими.

Верхній щабель відповідної структури посідають норми екологічного спрямування, закріплені в Конституції України, прийнятій Верховною Радою України 28.06. 1996 р.[1],. Таких норм в Основному Законі держави нараховується більше десяти. Ними встановлено загальні засади відносин власності на природні ресурси (статті 13 та 14), екологічні права та обов’язки громадян (статті 50 та 66), основи забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України як обов’язок держави (стаття 16), зафіксована вимога щодо регулювання виключно законами основ екологічної безпеки та правового режиму зон надзвичайних екологічних ситуацій (пункти 6 та 19 статті 92), визначено компетенцію Верховної Ради (пункт 31 статті 85) та Президента України (пункт 21 статті 106) щодо оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації, віднесено до відання Автономної Республіки Крим деяких питань екологічної безпеки на території республіки (пункт 10 статті 138) та врегульовано деякі інші ключові питання.

Ідея комплексного підходу до регулювання охорони і раціонального використання всього природного комплексу України була реалізована в Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 р.[2]. Саме в цьому законі вперше введено поняття „об'єктів особливої державної охорони”, яким, відповідно до статті 5 Закону, підлягають і території й об'єкти природно-заповідного фонду. Разом з курортними, лікувально-оздоровчими, рекреаційними, водозахисними, полезахисними та деякими іншими типами територій, природно-заповідний фонд утворює єдину територіальну систему (стаття 60 Закону). Основи її правового статусу встановлено Розділом XII зазначеного Закону.

Закон „Про охорону навколишнього природного середовища”, який в різних джерелах називають „екологічною конституцією” чи „екологічною біблією”, став базовим для подальшого регулювання відповідних відносин в Україні. Створюваний в наступні роки правовий масив екологічного законодавства лише розвивав і поглиблював базові принципи і норми, закладені у цьому Законі. Охорона навколишнього природного середовища розглядається ним як неодмінна умова сталого розвитку суспільства, як інтегральне поняття, що поєднує як класичне, суто охоронне його розуміння, так і питання раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки. Розвиваючи адміністративні методи впливу на вирішення проблем у даній сфері, водночас вперше на рівні закону набули широкого розвитку економічні важелі природокористування та охорони довкілля.

Істотним кроком у формуванні організаційно-правових засад заповідної справи в Україні, охорони навколишнього середовища засобами територіальної охорони стало прийняття у червні 1992 р. спеціального Закону України “Про природно-заповідний фонд України”[3]. У зазначеному правовому акті систематизовано раніше діючі норми з цього питання, підвищено їх правовий статус з відомчого до законодавчого рівня. Затверджено класифікацію територій та об’єктів природно-заповідного фонду, врегульовано питання власності на природні ресурси у їх межах, встановлено порядок визначення правових засад функціонування, управління природними комплексами з метою їх збереження та відтворення, види використання, спеціально уповноважені державні органи у цій сфері. З точки зору формальної визначеності, правового режиму окремих категорій територій та об'єктів, що охороняються, закладених наукових засад "консервативної" охорони природи (тобто охорони шляхом збереження) цей закон і сьогодні є одним з найбільш детально регламентованих актів відповідного спрямування, прийнятих в останнє десятиріччя в Європі.

Суттєво вплинула на подальший розвиток законодавства про природно-заповідний фонд кодифікація природоресурсного законодавства України, а саме прийняття Земельного кодексу (спершу в редакції від 18.12 1990 р., згодом у новій редакції від 13. 03 1992 р. і нарешті - нового ЗКУ від 25.10. 2001 р.)[4], Лісового кодексу (1994 р.)[5], Водного кодексу (1995 р.)[6], Кодексу України про надра (1994 р.)[7], Законів України "Про охорону атмосферного повітря" (від 16.10.1992 та нової редакції від 21.06.2001)[8], “Про тваринний світ” (спершу від 3.03.1993 р., а згодом – нового закону за такою ж назвою від 13.12. 2001 р.)[9], “Про рослинний світ” (1999 р.)[10], а також прийняття інших, некодифікаційних актів екологічного законодавства, таких як Закони “Про екологічну експертизу” (1995 р.)[11], “Про мисливське господарство і полювання” (2000 р.)[12] та ряду інших.

Крім законів, що є нормативно-правовими актами найвищої юридичної сили в державі, Верховною Радою України приймаються також постанови, якими, як правило, затверджуються загальнодержавні та регіональні екологічні програми, підводяться підсумки реалізації законодавства та регулюються деякі інші питання. Так, в системі правових заходів, прийнятих з метою збереження та відтворення біологічного різноманіття, рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, 29.10. 1992р. Верховна Рада України своєю постановою затвердила Положення про Червону книгу України[13], яке протягом наступного десятиріччя склало основу правового регулювання відповідної сфери, отримавши згодом більш високий, законодавчий статус у Законі України „Про Червону книгу України” (від 7.02. 2002 р.)[14].

Серед актів цієї ж групи особливе значення має затверджена 22.09.1994 р. Верховною Радою України Програма перспективного розвитку заповідної справи в Українi. Її метою визначено поліпшення умов для збереження територій та об’єктів природно-заповідного фонду як національного надбання. Передбачено також забезпечення подальшого наукового обґрунтування розвитку заповідної справи в Україні до 2005 р. на основі визнання її соціального, економічного та екологічного значення для сталого розвитку держави та народу України.

Верховна Рада України періодично контролює виконання прийнятих нею законів і видає з цього приводу постанови. Так, 12.09.2002 р. Верховна Рада за результатами обговорення інформації Уряду прийняла Постанову „Про інформацію Кабінету Міністрів України про здійснення державної політики щодо виконання законів України "Про природно-заповідний фонд України" і "Про охорону культурної спадщини" та про дотримання посадовими особами вимог чинного законодавства стосовно Національного заповідника "Хортиця" й інших історико-культурних заповідників і об'єктів природно-заповідного фонду”[15], яким, зокрема, проаналізовано хід виконання законодавства України про природно-заповідний фонд і рекомендовано Кабінету Міністрів, іншим центральним органам виконавчої влади підвищити ефективність правотворчої та правозастосовчої діяльності у відповідній сфері.

Збереження природи шляхом функціонального зонування, територіальної організації охоронних заходів тісно пов'язане з заходами щодо видової охорони, збереження біологічних ресурсів, різноманіття останніх. Саме таке спрямування має прийнята 12 травня 1997 р. Кабінетом Міністрів України Концепція збереження біологічного різноманіття України, в якій підсумовується сучасний стан біологічних ресурсів країни і передбачаються перспективні заходи щодо їх збереження.

Нарешті, відповідний регулюючий блок, а саме регламентація збереження біологічних ресурсів та середовища їх перебування, набув подальшого розвитку з прийняттям 21.09. 2000 р. Закону України „Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000 - 2015 роки”. Ця Програма є масштабним документом перспективного характеру, що розроблена в контексті рекомендацій Всеєвропейської стратегії збереження біологічного та ландшафтного різноманіття в частині формування Всеєвропейської екологічної мережі як єдиної просторової системи територій країн Європи з природним або частково зміненим станом ландшафту.

Значну частину масиву правового регулювання відносин щодо охорони та використання територій та об’єктів природно-заповідного фонду складають міжнародно-правові документи, в першу чергу, міжнародні багатосторонні, двосторонні та регіональні договори (угоди, конвенції тощо), стороною яких є Україна. Їх аналізу присвячений окремий розділ цього посібника.