Особенности местного самоуправления в районах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

 

Местное самоуправление в названных районах страны в целом строится на основах, установленных Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это значит, что в этих районах также возможны указанные в Законе виды муниципальных образований - сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы и городские округа (последние - это, как правило, центры автономных округов, а также большие промышленные города, например Норильск).

Дополнениями от 18 октября 2007 г. в Федеральный закон 2003 г. включена ст. 82.1 "Особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)". В ней каких-то особенностей именно организации местного самоуправления на указанных территориях не видно. Закреплено лишь, что размещение и исполнение заказа на "северный завоз" - забота органов исполнительной власти субъектов РФ. А если что-то не включено в их перечень, тогда полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки иных товаров и оказание иных услуг осуществляются органами местного самоуправления указанных муниципальных образований.

Вместе с тем организация местного самоуправления в названных частях страны должна считаться - в определенной мере - с возможностями специфической организации жизни местного населения. Некоренное население - в своем большинстве приезжие, как в первом, во втором и третьем поколениях - живут по традиционным для своих национальностей правилам. А вот в отношении лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, надо считаться не только с их бытовыми обычаями, но и с ранее сложившейся, ныне возрождающейся самоорганизацией жизни, построенной на принципах общинного самоуправления.

Согласно Федеральному закону от 20 июля 2000 г. "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (в ред. от 2 февраля 2006 г.) такие общины создаются "в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов указанных коренных малочисленных народов".

Закон "определяет правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления". Следовательно, этот акт сродни законодательству о местном самоуправлении: в обоих случаях речь идет о самоуправлении. Но местное самоуправление - это самостоятельная форма публичной власти, сочетающая начала общественной и государственной власти; общины малочисленных народов можно считать в какой-то мере разновидностью общественной власти. Это самоорганизация самой жизни людей; в определенной степени это может быть также и хозяйственная самоорганизация - в учредительных документах общины малочисленных народов согласно Закону 2000 г. должны быть определены: наименование общины; местонахождение; основные виды хозяйствования. Вместе с тем Закон говорит, что деятельность общин носит некоммерческий характер. Следовательно, община - форма самовыживания, в том числе если необходимо ведение общей хозяйственной деятельности гражданами для обеспечения своих потребностей.

Сказанное вытекает из общего определения общины, которое дано в Федеральном законе 2000 г.: "Общины малочисленных народов - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры". Закон предусматривает два вида общин:

семейные (родовые) общины малочисленных народов - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам, объединяемых по кровнородственному признаку, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами;

территориально-соседские общины малочисленных народов - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам, постоянно проживающих (компактно и (или) дисперсно) на территориях традиционного расселения малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами.

Кроме того, Закон предусматривает союзы (ассоциации) общин малочисленных народов - межрегиональные, региональные и местные объединения общин малочисленных народов.

Федеральный закон 2000 г. содержит специальную ст. 7 "Взаимоотношения общин малочисленных народов с органами государственной власти и органами местного самоуправления". Сама формулировка тоже говорит о том, что общины, союзы (ассоциации) общин не есть местное самоуправление. Между прочим, в действующей редакции названной статьи Закона много говорится о задачах органов государственной власти по поддержке общин, но ничего не сказано о взаимоотношениях общин именно с органами местного самоуправления. Внешне общинное самоуправление в чем-то похоже на территориальное общественное самоуправление, предусмотренное Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но все-таки ТОС включается в систему местного самоуправления, чего нельзя сказать об общинном самоуправлении.

Естественно, одной из важнейших задач органов местного самоуправления в местах существования общин малочисленных народов является оказание им действенной помощи, обеспечение прав и свобод соответствующей части местного населения. Об этом говорилось в предшествующих частях учебника. В п. 3 ст. 7 Федерального закона 2000 г. определено, что органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органы местного самоуправления, их должностные лица не вправе вмешиваться в деятельность общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций) общин малочисленных народов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Действия названных органов, в том числе местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие самостоятельность общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций) общин малочисленных народов, могут быть обжалованы в порядке, установленном федеральным законодательством.

Закон закрепляет организационную самостоятельность общин. Он гласит, что органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления, их должностные лица не могут быть учредителями общин малочисленных народов и членами таких общин. Решения о создании общины малочисленных народов, об утверждении ее устава, о формировании органов управления и органов контроля принимаются на учредительном собрании общины малочисленных народов. Устав подлежит государственной регистрации, о его последующих изменениях надо информировать как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. Общины малочисленных народов вправе обжаловать в суд действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, ущемляющие права общин и их членов, а также требовать возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба окружающей среде.

Статус самих соответствующих территорий подробно закреплен в Федеральном законе от 7 мая 2001 г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (в ред. от 26 июня 2007 г.). Такие территории относятся к особо охраняемым природным территориям федерального, регионального и местного значения (ст. 5). Образование территорий традиционного природопользования федерального значения осуществляется решениями Правительства РФ по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов РФ на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. По территориям традиционного природопользования регионального значения требуется решение органов исполнительной власти субъектов РФ. Образование территорий традиционного природопользования местного значения осуществляется решениями органов местного самоуправления на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.

Территории традиционного природопользования могут быть сложными по структуре, допустимо выделение таких их частей, как:

поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов;

участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений;

объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность;

иные части территорий традиционного природопользования, предусмотренные законодательством Российской Федерации и ее субъектов.

Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей (ст. 11 Закона).

 

Приграничные территории

 

Своеобразие местного самоуправления в приграничных муниципальных образованиях в основном обусловлено особым режимом пребывания, равно как и передвижения и осуществления хозяйственной и прочей деятельности на соответствующих территориях. Для содействия в обеспечении такого режима местное самоуправление и должностные лица приграничных муниципальных образований согласно Закону РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" (в ред. от 4 декабря 2007 г.) оказывают помощь организациям, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, предоставляют необходимую информацию, создают условия для участия в деле защиты границы. Это участие производится на добровольных началах в составе народных дружин, в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах.

Пограничная зона устанавливается решениями органов государственной власти на федеральном уровне. В некоторых случаях предполагается учет мнения органов местного самоуправления. В частности, согласно Закону РФ 1993 г. в пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан.

Особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, в пограничной зоне регулируются федеральными законами, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений, в случаях если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, осуществляются на основании разрешения, а в остальной части - с уведомлением пограничных органов.

Пограничные органы вправе при возникновении угрозы интересам Российской Федерации на Государственной границе временно с уведомлением органов местного самоуправления, заинтересованных предприятий, учреждений, организаций ограничивать производство различных работ, за исключением работ оборонного значения и работ, связанных со стихийными бедствиями или особо опасными инфекционными болезнями.

Согласно ст. 37 Закона РФ 1993 г. органы местного самоуправления:

предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства об охране окружающей природной среды;

оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-морскому флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;

создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории (реализация этой задачи осуществляется согласно постановлению Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. "О порядке привлечения граждан к охране Государственной границы Российской Федерации" с участием членов народных дружин и внештатных сотрудников пограничных подразделений и при содействии местного самоуправления).

Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

Внимания к себе требуют вопросы приграничного сотрудничества. Распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. была утверждена Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации. В этом документе под приграничным сотрудничеством в Российской Федерации понимаются согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышение благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепление дружбы и добрососедства с этими государствами.

Концепция приграничного сотрудничества исходит из того, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий имеют право:

осуществлять в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, административно-территориальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств;

заключать в установленном законодательством Российской Федерации порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о приграничном сотрудничестве.

Федеральным законом от 22 июля 2002 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. Далее предполагается принятие специального федерального закона. Таким образом, создаются благоприятные условия для устойчивого развития приграничных территорий, установления, развития и укрепления взаимовыгодных и дружественных связей между Россией и сопредельными государствами, соответственно и с органами местного самоуправления с обеих сторон.

В пределах своих полномочий субъекты РФ также регулируют общественные отношения на приграничных территориях и определяют полномочия органов местного самоуправления в этой сфере. Так, постановлением правительства Мурманской области от 29 октября 2003 г. "О пограничном режиме и пограничной зоне на территории Мурманской области" (в ред. от 28 октября 2004 г.) предусмотрено, что органы местного самоуправления выдают детям в возрасте до 14 лет справки, подтверждающие их проживание в пограничной зоне, которые служат пропуском для выезда и въезда в эту зону. Гражданам, не проживающим в пограничной зоне, но имеющим в ее пределах дачи или садовые участки, местная администрация выдает соответствующие справки. Муниципальные власти заверяют приглашения для въезда в пограничную зону родных и знакомых, проживающих на ее территории. Руководители органов местного самоуправления приграничных городов и районов выдают разрешение на проведение хозяйственной и промысловой деятельности, а также на выпас скота.

Согласно постановлению главы администрации Астраханской области от 30 августа 2002 г. "О пограничном режиме в Астраханской области" (в ред. от 21 мая 2004 г.) органы местного самоуправления осуществляют регистрацию лиц, временно пребывающих в пограничную зону, при отсутствии в населенном пункте органа внутренних дел.