Организационные формы и способы межмуниципального сотрудничества

В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрены различные организационные формы и способы межмуниципального сотрудничества. Это советы муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации, общероссийское объединение муниципальных образований, межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие объединения муниципальных образований. Кроме того, Закон допускает возможность с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований иных объединений в рамках межмуниципального сотрудничества.

Согласно ст. 9 и 66 Закона в каждом субъекте РФ в обязательном порядке создается совет муниципальных образований. Организация и деятельность совета осуществляется в форме ассоциаций в соответствии с Федеральным законом "О некоммерческих организациях".

Закон не определяет, в каком порядке создаются подобные советы, кто является их членом. А это важный момент в связи, во-первых, с наличием разных по уровню муниципальных образований, во-вторых, с определением того, кто будет представлять муниципальное образование в совете.

При решении первого вопроса нет четкости, должен ли совет субъекта РФ состоять из делегатов от всех муниципальных образований, созданных в субъекте, или же из представителей от групп субъектов, например, от муниципального района один представитель от районного звена, другой - от поселений, входящих в район. Думается, логика здесь должна быть простой: если это совет муниципальных образований данного субъекта РФ, в совет должны войти представители всех муниципальных единиц. Этот вывод подтверждается и тем фактором, что Закон 2003 г. называет органом объединения съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ. Естественно, это будет большой по численности орган. Однако в полном составе он может собираться не часто, а для текущих дел изберет из своей среды бюро совета или иной аналогичный орган.

Не совсем простым является и второй вопрос. Казалось бы, в качестве представителя муниципального образования в совете субъекта РФ лучше видеть главу муниципального образования. Однако, как отмечалось ранее, глава муниципального образования может быть одновременно главой местной администрации, и в этом случае есть еще отдельный глава представительного органа муниципального образования. И что мешает ему представлять свою единицу в совете муниципальных образований субъекта РФ? Скорее всего определение такого представителя надо отнести к компетенции представительного органа муниципального образования. Тем более что согласно ч. 10 ст. 35 Федерального закона 2003 г. именно в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится "определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества".

В Законе 2003 г. закреплены наиболее важные полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований, в том числе утверждение устава совета, размеры и порядок уплаты членских взносов, избрание органов управления.

Второй (по вертикали вверх) уровень межмуниципального объединения - федеральный. Часть 2 ст. 8 Федерального закона 2003 г. гласит: "В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований".

До принятия Закона 2003 г. на общероссийском уровне существовало несколько видов объединений муниципальных образований (Конгресс муниципальных образований, Союз городов, Союз малых городов и др.). Все они были добровольными: в их состав входили конкретные муниципальные образования. Названный Конгресс пытался выступать общим центром объединения, что не всегда ему удавалось и не препятствовало деятельности других союзов.

Федеральный закон 2003 г. отражает идею одного, "глобального" объединения муниципальных образований для всей страны. Правда, если советы муниципальных образований субъектов РФ создаются в обязательном порядке, то общероссийское объединение муниципальных образований создается по воле большинства субъектов РФ. Согласно ст. 67 Закона советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ.

Закон не исключает существование других объединений муниципальных образований. И все-таки он нацеливает, хотя и в мягкой форме, на их вхождение в единую структуру. "В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований" (ст. 67).

Роль единого федерального объединения не ограничивается перечисленными выше задачами внутригосударственного характера. Его можно считать и главным центром в плане международного сотрудничества Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления в стране. В соответствии со ст. 67 Закона: "Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы".

Новое единое общероссийское объединение муниципальных образований - Общероссийский конгресс муниципальных образований - учреждено 7 июля 2006 г. В соответствии с уставом Конгресса его руководящими органами являются:

общее собрание членов Конгресса, которое включает представителей советов и ассоциаций муниципальных образований субъектов РФ;

президент Конгресса - избирается общим собранием сроком на три года и является единоличным исполнительным органом Конгресса;

президиум Конгресса - формируется общим собранием сроком на три года и руководит деятельностью Общероссийского конгресса в период между заседаниями общего собрания. Президиум состоит из 15 человек, включая президента Конгресса, который входит в президиум по должности.

В учредительном собрании Общероссийского конгресса муниципальных образований приняли участие 67 советов и ассоциаций муниципальных образований субъектов РФ. По состоянию на 2008 г. членами Конгресса являлись 83 субъекта РФ (данные до объединения ряда субъектов в новые субъекты РФ), которые включали в себя 92% всех муниципальных образований России. В некоторых субъектах РФ пока не созданы советы муниципальных образований.

Среди основных направлений деятельности Общероссийского конгресса муниципальных образований в первую очередь такие:

мониторинг федерального законодательства с целью отслеживания интересов местного самоуправления и участие в федеральном законодательном процессе;

организация взаимодействия с федеральными органами государственной власти в части представления интересов местного самоуправления;

консультативно-методическое и организационное содействие деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ, обеспечение их взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ;

содействие созданию системы подготовки кадров для органов местного самоуправления;

осуществление в установленном порядке международной деятельности.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает и возможность межмуниципального сотрудничества также посредством создания различных межмуниципальных хозяйствующих организаций. Закон определяет, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ст. 68).

Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ, иными федеральными законами. Государственная регистрация этих обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в ред. от 1 декабря 2007 г.).

Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами.