Лекція 2. Поняття житлового законодавства

Житлове законодавство — це сукупність нормативних актів, що містять норми житлового права, які регулюють суспільні відносини із задоволення потреб фізичних осіб в житлі і пов'язані з ними відносини з управління житловим фондом, забезпечення його схоронності, експлуатації і ремонту.

Житлове законодавство являє собою комплексне правове утворення, яке включає норми різної галузевої належності. Це — норми конституційного права, які закріплюють право громадян на житло, основні засади його здійснення і захисту; норми адміністративного права, які забезпечують управління житловими фондами, облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов; норми цивільного права, які регулюють відносини щодо володіння, користування і за певних обставин — розпорядження житловими приміщеннями; норми фінансового права, які регламентують порядок і процедуру витрачання грошових коштів на капітальний ремонт житлового фонду, тощо.

Регулювання житлових відносин здійснюється головним чином шляхом органічного поєднання принципів житлового і цивільного законодавства.

Завданнями житлового законодавства є регулювання житлових відносин з метою забезпечення проголошеного Конституцією права громадян України на житло, належне використання та схоронність житлового фонду, а також укріплення законності у сфері житлових відносин.

Нормативні акти, які регламентують відносини, пов'язані з будівництвом житлових будинків, до поняття житлового законодавства не належать.

Загальна тенденція житлового законодавства сьогодні спрямована на детальну регламентацію процесу приватизації державного житлового фонду і прав колишнього наймача на приватизовану квартиру.

Система житлового законодавства являє собою певну упорядковану структуру нормативних актів. Органічними її частками є ЖК, постанови і розпорядження уряду, нормативні акти галузевих міністерств та відомств, місцевих органів влади.

Правовою базою розвитку житлового законодавства є Конституція, оскільки вона має найвищу юридичну силу, і, відповідно, всі закони і підзаконні нормативні акти повинні відповідати її положенням.

Головним принципом, за яким будувалася житлова політика за часів радянської влади, був принцип безоплатного розподілу житла. Стаття 47 Конституції проголошує серед основних прав і свобод людини і громадянина право на житло. Це — одне із найважливіших соціально-економічних благ людини.

В Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права, прийнятому Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 р., зазначається, що держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право кожного громадянина на достатній життєвий рівень для нього і його сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг і житло, і на неухильне поліпшення умов життя (ч. 1 ст. 11).

В ст. 47 Конституції передбачено також, Що держава створює умови для здійснення права на житло, за яких кожен громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду.

Що ж стосується надання житла безоплатно або за доступну плату, то таке житло надається державою та органами місцевого самоврядування громадянам, які потребують соціального захисту.

Житлові права громадян охороняються законом. Ніхто не може бути примусово позбавлений житла інакше як на підставі закону за рішенням суду.

Положення ст. 41 Конституції про недопустимість протиправного позбавлення права власності має універсальний характер і підлягає застосуванню в усіх сферах життя, в тому числі і житловій.

На жаль, в Конституції не знайшла відображення норма, за якою право громадян на житло забезпечувалося б розвитком державного і громадського фонду і невисокою платою за квартиру і комунальні послуги.

Конституційна категорія "право на житло" не зводиться до цивільно-правової категорії "право на житлову площу", під яким зазвичай розуміють комплекс прав наймача з користування і розпорядження житловими приміщеннями, наданими йому за договором. Конституційне право на житло означає насамперед право громадянина мати житло для проживання.

5. Історія розвитку житлового законодавства

Напрями проведення житлової політики радянської держави після Жовтневої революції були визначені Декретом ВУЦВК від 20 серпня 1918 р. "Про скасування приватної власності на нерухомість в містах". Згідно з цим нормативним актом в містах з населенням понад 10 тис. жителів житлові фонди переходили у власність держави, а колишні домоволодільці не набували ніяких переваг порівняно з іншими наймачами і повинні були вносити квартплату нарівні з іншими громадянами.

Важливого значення набув і Декрет РНК РСФРР від 25 травня 1920 р. "Про заходи щодо правильного розподілу жилої площі серед трудового населення", який був спрямований на припинення практики місцевих рад, що допускала часте і невиправдане переселення громадян із однієї квартири в іншу. Цим же Декретом передбачалося, що громадяни, які мають надлишок житлової площі, повинні протягом двох тижнів заселити її на свій розсуд, якщо ж надлишок зберігався, житлові органи заселяли в такі приміщення громадян, які потребували поліпшення житлових умов.

Під час громадянської війни уряд був позбавлений можливості підтримувати житлові фонди в належному стані, оскільки наявні кошти використовувалися насамперед на оборону і забезпечення роботи найважливіших галузей господарства. З 1 січня 1921 р. стягнення квартплати з населення було взагалі скасовано, а тягар утримання будинків покладався на мешканців.

Проте вже постановою РНК УСРР від 27 жовтня 1926 р. "Про тарифи на комунальні послуги" вже передбачалося стягнення плати за послуги, що надаються підприємствами комунального господарства. Тарифи на комунальні послуги встановлювалися за двома ознаками: споживчою і виробничою.

За споживчою ознакою тарифи поділялися на групи:

а) приватного користування;

б) державного і громадського користування некомерційного характеру;

в) державного і громадського користування комерційного характеру.

Постановою ВУЦВК і РНК УСРР від 29 лютого 1928 р. "Про квартирну плату і заходи по врегулюванню користування житлом у містах і селищах міського типу" стягнення квартирної плати в Україні було поновлено, ставки квартплати визначалися міськими і селищними радами.

Квартплата включала: видатки на експлуатацію житла, нормальну амортизацію, проценти від вартості будівель для потреб відновлення і збільшення житлового фонду. Видатки на оплату води освітлення і опалення квартир, каналізацію і асенізацію до квартирної плати не включалися і сплачувалися мешканцями окремо за дійсною їх вартістю, пропорційно до фактичного споживання незалежно від розміру квартирної плати.

Розмір оплати за житлове приміщення встановлювався диференційовано і залежав від:

а) категорії місцевості (перша — Харків, Київ, Одеса і Дніпропетровськ; друга — міста з населенням понад 35 тис. чоловік; третя — міста з населенням до 25 тис. чоловік; четверта — інші міста, п'ята — селища міського типу);

б) розміру заробітної плати робітника або службовця;

в) кількості утриманців, які не мають самостійного заробітку.

За відсутності електричного освітлення, водопроводу або каналізації, віддаленості від центру міста міським радам і відповідним виконавчим комітетам було надано право зменшувати розмір оплати житлової площі до 20%.

Пільги щодо квартплати були встановлені для робітників і службовців із заробітком не вище 30 крб. на місяць, міліціонерів, курсантів Всеукраїнської школи міліції і розшуку, державних пенсіонерів, осіб, що перебували на соціальному забезпеченні, родин кадрових військовослужбовців і військовослужбовців строкової служби сімей, в яких відсутні особи із самостійним заробітком, а також для учнів державних шкіл, які одержують стипендію.

Право користування додатковою кімнатою площею не більше 13,5 кв. м було надане відповідальним працівникам (згідно з номенклатурою Народного комісаріату праці), працівникам вищої кваліфікації (інженерам, агрономам тощо), працівникам партійних, професійних та кооперативних організацій, якщо вони потребували додаткової житлової площі для службової праці вдома, науковим працівникам, військовослужбовцям кадрового начальницького складу, членам Всесоюзного товариства політкаторжан і засланих поселенців.

4 січня 1928 р. ЦВК і РНК СРСР видали постанову "Про житлову політику", яка визначила загальні напрями розвитку житлового законодавства на наступні роки.

17 жовтня 1937 р. ЦВК і РНК СРСР було прийнято постанову "Про збереження житлового фонду і покращення житло­вого господарства в містах", яка реорганізувала управління державним-житловим фондом.

Згідно з цією постановою вільні житлові приміщення надавалися в користування громадян виключно за розпорядженням відповідних органів місцевих рад. Значні зміни вніс цей акт і в порядок користування житловими приміщеннями. Обов'язкове оформлення письмових договорів з визначенням прав та обов'язків громадян, заборона одностороннього розірвання договору або внесення змін до нього внесли певну стабільність в житлові правовідносини, підвищили відповідальність наймача за схоронність житлового приміщення, яким він користувався.

Були створені житлові управління і управління будинками (будинкоуправління) на засадах господарського розрахунку.

Житлові управління почали затверджувати господарсько-фінансові плани.

Постанова "Про збереження житлового фонду і покращення житлового господарства в містах" протягом 25 років була практично основним житловим законом держави, на зміну якому були прийняті Основи цивільного законодавства Союзу РСР і союзних республік, що набули чинності з 1 травня 1962 р. Зазначена постанова містила основні цивільно-правові норми щодо умов найму і користування житловими приміщеннями і адміністративно-правові норми, які стосувалися питань управління житловим фондом.

Величезні збитки житловому фонду були заподіяні війною і фашистською окупацією. В Україні було знищено 40% всього міського житлового фонду і велику кількість сільських будинків. Без житла залишилися понад 10 млн чоловік. Відновлення і подальший розвиток житлового фонду набуло величезних масштабів по закінченні Великої Вітчизняної війни.

За 1946—1955 рр. було побудовано житла більше, ніж за весь довоєнний період. В середньому на кожного міського жителя припадало 7,7 кв. м загальної площі, з них 5,4 кв. м — житлової. В той же час потреби населення в житлі достатньою мірою задоволені не були. Було прийнято рішення починаючи з 1958 р. будувати в житлових будинках упорядковані квартири, розраховані на одну сім'ю.

Будівництво житла в країні велося головним чином за рахунок державних коштів, але до житлового будівництва залучалися і кошти населення.

Великого значення - для розвитку індивідуального житлового будівництва набув Указ Президії Верховної Ради СРСР від 26 серпня 1948 р. "Про право громадян на купівлю і будівництво індивідуальних жилих будинків", який надав громадянам право купити чи побудувати для своєї сім'ї будинок до двох поверхів і до п'яти кімнат.

З метою узагальнення численних постанов Міністерством комунального господарства УРСР 23 лютого 1955 р. була затверджена Інструкція про умови і порядок оплати житлових приміщень у містах та інших населених пунктах міського типу УРСР. В цьому нормативному акті наводився повний перелік осіб, які мають право на додаткову житлову площу.

Величезних темпів досягло житлове будівництво в Україні на початку 60-х років. Так, лише в 1964 р. було введено в експлуатацію велику кількість житлових будинків загальною площею близько 12,9 млн кв. м, свої житлові умови поліпшили 1,8 млн громадян.

До початку 80-х років житлове законодавство в основній його частині практично входило до цивільного законодавства. В

ЦК УРСР 1963 р. регулюванню житлових відносин була присвячена окрема глава.

Постанова Ради Міністрів УРСР від 21 червня 1969 р. "Про покращення житлово-побутових умов молодих сімей" стала підставою для будівництва в Україні будинків так званого готельного типу. В 1975 р. будинки готельного типу складали 12% загального обсягу житлового будівництва в Україні.

На початку 80-х років було визнано доцільним підготувати і прийняти самостійні житлові нормативні акти — Основи житлового законодавства Союзу РСР, які були введені в дію з 1 січня 1982 р. Відповідно до ст. З Основ в союзних республіках були прийняті житлові кодекси.

Житловий кодекс УРСР був прийнятий ЗО червня 1983 р. і введений в дію з 1 січня 1984 р. З цього часу житлове законо­давство в Україні почало розвиватися окремо від цивільного.

6. Система сучасного житлового законодавства

Сучасна система житлового законодавства являє собою певну впорядковану ієрархію нормативних актів. За юридичною силою житлове законодавство поділяється на закони і підзаконні нормативні акти.

А. Закони України

Про місце і значення Конституції України в системі житло­вого законодавства йшлося у попередній главі.

До Житлового кодексу УРСР увійшли майже всі житлово-правові норми, які містилися в ЦК 1963 р. в главі 26 "Найом жилого приміщення", а також нові норми, що відповідають періоду прийняття Кодексу і введення його в дію¹.

В розділі І "Загальні положення" ЖК містяться норми, що закріплюють право громадян на житло, окреслюють завдання житлового законодавства, розкривають поняття "житловий фонд", визначають правовий режим житлових фондів.

В ЖК в певній послідовності викладені положення, що регулюють різноманітні відносини щодо: забезпечення громадян житловими приміщеннями і користування ними; управління житловим фондом і забезпечення його схоронності, належної експлуатації; відповідальності за порушення житлового законодавства тощо.

ЖК є найбільш повним кодифікованим законодавчим актом, який регулює житлові відносини в Україні, оскільки саме в ньому зібрані правові норми, систематизовані за окремими інститутами житлового законодавства.

ЖК справедливо вважають комплексним законодавчим актом, який містить норми різних галузей права (адміністратив­ного, конституційного, цивільного, фінансового)¹.

Так, наприклад, норми розділу II "Управління житловим фондом", які охоплюють відносини щодо управління житловим фондом, і частина норм розділу III "Забезпечення громадян жилими приміщеннями. Користування жилими приміщеннями", що регулюють порядок надання житлових приміщені, в будинках державного і громадського житлового фонду, є адміністративно-правовими. Відповідно, ці відносини регулюються методами, властивими адміністративному праву.

На сьогодні норми ЖК значною мірою морально застаріли, не відображають багатьох принципових політичних, соціально-економічних змін, які відбулися останніми роками в українській державі і суспільстві. В ЖК відсутні положення, які містяться в Конституції, ЦК, окремих законах. Тому норми ЖК повинні застосовуватися лише в тій частині, в якій вони не суперечать новітньому вітчизняному законодавству.

Водночас широкій громадськості запропонований для обговорення і проект нового Житлового кодексу України (далі — проект ЖК)²,

Особливе місце в системі житлового законодавства посідає Цивільний кодекс України 2003 р. Він містить найважливіші норми, пов'язані із здійсненням права на житлове, приміщення. Так, згідно з ч. 1 ст, 383 ЦК власник житлового будинку, квартири має право використовувати помешкання для власного проживання, проживання членів своєї сім'ї, інших осіб і не має право використовувати його для промислового виробництва.

В ч. 2 ст. 810 ЦК передбачено, що підстави, умови, порядок укладення та припинення договору найму житла, що є об'єктом права державної або комунальної власності, встановлюється законом.

Крім ЖК і ЦК основні напрями житлової політики визначають також інші закони. Йдеться насамперед про Закон України від 19 червня 1992 р. "Про приватизацію державного житлового фонду". Саме цей Закон визначає основні принципи приватизації державного житлового фонду, правові, економічні і соціальні засади перетворення відносин власності на житлові. Згідно з Законом при приватизації житла відбувається, як правило, безоплатна передача у власність громадян житлових приміщень, які вони займають, в будинках державного житлового фонду. Закон створює передумови передачі на добровільній основі житла як об'єкта державної власності у приватну власність громадян. Набуття громадянами права власності на житло створює для них передумови ефективного вкладання коштів, можливість виступати покупцями і продавцями на ринку нерухомості, вільно володіти, користуватися і розпоряджатися житлом.

Б, Підзаконні нормативні акти

Постанови уряду. Урядом затверджена низка підзаконних нормативних актів, які мають важливе значення для житлового законодавства, а саме:

• Правила обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень в Українській РСР;

• Правила обміну жилих приміщень в Українській РСР, затверджені постановою Ради Міністрів Української РСР від 31 січня 1986 р. № 31;

• Перелік категорій працівників, яким може бути надано службові жилі приміщення, затверджений постановою Ради Міністрів Української РСР від 4 лютого 1988 р. № 37;

\/ • Правила користування приміщеннями житлових будинків і прибудинковими територіями, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 1992 р. N° 572;

• Порядок виплати грошової компенсації наймачам за заміну займаних квартир на квартири меншою площею, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 1992 р. № 572;

• Правила надання населенню послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від ЗО грудня 1997 р. № 1497.

Нормативні акти галузевих міністерств та відомств. У сфері регулювання житлових відносин важливе місце посідають нормативні акти Держжитлокомунгоспу України:

• Положення про порядок передачі квартир (будинків) у власність громадян, затверджене наказом Держжитлокомунгоспу України від 15 вересня 1992 р. № 56;

• Положення про порядок проведення безплатного капітального ремонту жилих будинків (квартир) інвалідів війни, осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, членів сімей загиблих військовослужбовців та прирівняних до них осіб, затверджене наказом Держжитлокомунгоспу України, від 5 серпня 1994 р. № 73;

• Тимчасове положення про порядок передачі громадянами житла, що перебуває у їх приватній власності, органу, який здійснює поліпшення житлових умов, затверджене наказом Держжитлокомунгоспу України від 1 червня 1995 р. № 24.

Окремі нормативні акти затверджені Міністерством охорони здоров'я:

• наказ Міністерства охорони здоров'я України від 28 березня 1983 р. № 330 "Про затвердження списку захворювань, які дають право особам, що страждають цими захворюваннями, на
першочергове отримання жилої площі";

• Перелік хронічних захворювань, при яких особи, що на них страждають, не можуть проживати у комунальній квартирі або в одній кімнаті з членами своєї сім'ї, затверджений наказом Міністерства охорони здоров'я від 28 лютого 1985 р. № 52.

Нормативні акти місцевих органів влади. До системи житлового законодавства належать й інші правові акти нормативного характеру, які приймають місцеві органи влади або органи місцевого самоврядування.

Так, Київська міська державна адміністрація затвердила низку нормативних актів, які безпосередньо стосуються питань щодо користування житловими приміщеннями і комунальними послугами:

• розпорядження КМДА від 19 травня 2000 р. № 748 "Про встановлення розмірів квартирної плати та плати (для приватних квартир) за утримання будинків і прибудинкових територій в м. Києві";

• Положення про впровадження квартирних приладів обліку споживання холодної та гарячої води (Типовий договір про проведення розрахунків за водопостачання та водовідведення за показниками квартирних приладів обліку споживання холодної та гарячої води), затверджене розпорядженням КМДА від 8червня 2001 р. № 1150;

• розпорядження КМДА від 28 серпня 2002 р. № 1679 "Про встановлення тарифів на комунальні послуги";

• розпорядження КМДА від 24 вересня 2002 р. № 787 "Про встановлення граничних розмірів плати за проживання в гуртожитках громадян";

• Методика проведення перерахунків за надані населенню послуги центрального опалення та централізованого гарячого водопостачання, затверджена розпорядженням КМДА від 26 грудня 2002 р. № 2306 та інші.

Для житлового права як особливе джерело традиційними були і залишаються постанови Пленуму Верховного Суду України, зокрема:

• від 12 квітня 1985 р. № 2 "Про деякі питання, що виникли в практиці застосування судами Житлового кодексу України";

• від 4 жовтня 1991 р. № 7 "Про практику застосування судами законодавства, що регулює право власності громадян на жилий будинок";

• від 22 грудня 1995 р. № 20 "Про судову практику у справах за позовами про захист права приватної власності" та інші.

Для правильного застосування житлового законодавства важливе значення має судова практика розгляду житлових спорів. Водночас житлові спори, які розглядає суд, як і будь-які інші, завжди індивідуальні, тому рішення суду з конкретної житлової справи не є джерелом права.

Значне місце в системі житлового законодавства посідають норми адміністративного права, які регулюють порядок управління житловим фондом.

Так, статті 14, 15 ЖК надають виконкомам місцевих рад право здійснювати державний контроль за використанням та схоронністю житлового фонду незалежно від його виду.

Акти житлового законодавства за загальним правилом набирають чинності з дня їх обнародування, якщо в самому нормативному акті не зазначений інший строк. Закон за загальним правилом застосовується до тих правовідносин, які виникають з моменту його введення в дію.

Дія житлового закону може бути поширена на певні категорії громадян. Це стосується насамперед тих нормативних актів, які передбачають певні пільги з оплати житла і комунальних послуг, визначають порядок надання спеціального житлового фонду (службових житлових приміщень, гуртожитків тощо).