Понятие, особенности и конституционные принципы местного самоуправления в Российской Федерации

Вопрос о понятии местного самоуправления в литературе является дискуссионным. Одни авторы рассматривают местное самоуправление как принцип организации и осуществления власти на местах, форму организации самодеятельности граждан. Другие склонны видеть в нем децентрализованную форму организации территориальной публичной власти[226].

Мировой практикой накоплен многолетний опыт организации и функционирования местного самоуправления, сложилось несколько моделей этого института. Местное самоуправление рассматривается как один из элементов конституционного строя[227].

Помимо научной интерпретации существует законодательное определение местного самоуправления. Конституция РФ не дает исчерпывающего определения данного явления, ограничиваясь указанием на то, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130).

Развернутое определение местного самоуправления принадлежит нескольким официальным источникам.

Закон 1995 года в статье 2 указал, что местное самоуправление - это «признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[228] (Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ данный закон признан утратившим силу с 1 января 2009г.).

Закон 2003г. установил, что местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст.1).[229]

Федеральный закон от 11 апреля 1998г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»[230] воспроизводит определение, содержащееся в Хартии. Местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения[231].

Мы видим, что указанные определения очень схожи между собой. Некоторые авторы склонны видеть решение данного вопроса в концептуальном сходстве конструкций местного самоуправления в российской и европейской версиях. Они стараются выявить дополнительные свидетельства общности подходов к оценке сущности местного самоуправления.

Гораздо интереснее имеющиеся отличия в обоих определениях. Они в следующем. В российском варианте местное самоуправление - это деятельность населения непосредственно, а потом уже муниципальных органов. Европейская хартия делает акцент на органы местного самоуправления, хотя и не отрицает различных форм прямой демократии. В связи с этим российский подход представляется идеализированным. Заметим, что Закон 2003г. наращивает формы прямого участия граждан в решении вопросов местного значения. Глава о формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (гл. 5) структурно размещается впереди соответствующей главы об органах и должностных лицах местного самоуправления (гл. 6) в отличие от Закона 1995г. Едва ли это изменит пропорцию участия муниципальных органов и граждан в решении местных дел. Вот почему подход, нашедший отражение в Хартии, более прагматичный.

Европейская хартия выгодно отличается еще одним положением. Муниципальные органы в ее решении регламентируют значительную часть публичных дел, как имеющих сугубо местное значение, так и представляющих государственный интерес. Этой формулировкой решается важная задача сближения государства и местного самоуправления. Российская конструкция местного самоуправления, напротив, разделяет местные вопросы и государственные полномочия. Во всяком случае отечественная модификация определения местного самоуправления создает впечатление противопоставления государственного и муниципального начала[232].

Вопрос о понятии местного самоуправления не является ключевым. Главная проблема заключается в создании эффективно работающей системы местной власти, основанной на прочном финансово-экономическом фундаменте.

В соответствии со ст.130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, т.е. в городских и сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

В Российской Федерации можно выделить два уровня местного самоуправления:

1) низовой - территории городов (районного значения, закрытых административно-территориальных образований, курортные города, академгородки, наукограды), сельские поселения: села, станицы, аулы, кишлаки, районы в городах федерального значения;

2) вышестоящий - городской округ, муниципальный район[233].

Для существования местного самоуправления и в целом для создания муниципального образования необходимо наличие следующих условий:

- круг местных проблем, решение которых возможно собственными силами и средствами;

- инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно решать эти проблемы;

- правовая основа, дающая возможность населению реализовывать право на местное самоуправление;

- экономические возможности территории для обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- согласование местных интересов с региональными и общегосударственными;

- четкое разграничение муниципальной и государственной собственности;

- географические условия территории - компактность проживания населения, климатические особенности и т.п.[234]

Определение конституционного термина «орган местного самоуправления» (ст.3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции Российской Федерации) дано в глоссарии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и звучит оно следующим образом: «Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти».

Это определение устанавливает следующие критерии отнесения органов власти к органам местного самоуправления:

- наличие полномочий на решение вопросов местного значения;

- отсутствие прав и обязанностей, свидетельствующих о вхождении в систему органов государственной власти.

Термин «выборные» предусматривает, что речь идет об органах, получивших свои полномочия в результате выборов, то есть исходя из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст.3-7)[235].

Существуют коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления. Употребленные в законе понятия «органов местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими[236].

Это подтвердил и Конституционный Суд РФ, указавший, что «должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления»[237]

Конституционными нормами установлено государственное устройство России, предусматривающее осуществление власти народа на трех относительно самостоятельных уровнях публичной власти - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.

Функционирование данной трехуровневой системы власти, основано на следующих принципах.

1) Все три уровня публичной власти являются самостоятельными формами осуществления власти народа. Подчиненность между органами власти различных уровней допускается исключительно в случаях, прямо предусмотренных Конституцией РФ или федеральными законами. Воздействие федеральной власти на региональную и муниципальную, а также региональной власти на муниципальную должно осуществляться через принятие законов, регламентирующих отдельные аспекты функционирования соответствующего уровня власти, а также через действие правовых механизмов государственного контроля законности деятельности соответствующего уровня публичной власти.

2) Каждый уровень публичной власти обладает собственными законными интересами, которые могут и не совпадать, и даже противоречить интересам иных уровней публичной власти. Все эти интересы признаются равноценными, но отстаивание их должно быть подчинено защите прав и свобод человека и гражданина.

3) Каждый уровень публичной власти вправе отстаивать собственные интересы, но не вправе в целях защиты собственных интересов вторгаться в компетенцию иного уровня публичной власти. Конфликтные ситуации подлежат разрешению через согласительные процедуры, а при недостижении согласия - в судебном порядке[238].

Местное самоуправление, с одной стороны, представляет собой систему отношений, связанных с территориальной саморегуляцией населения, с другой, специфический негосударственный уровень власти, которая осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Можно выделить следующие признаки самоуправления:

- это территориальная самоорганизация населения;

- осуществляется на негосударственном уровне в пределах муниципального образования;

- направлено на самостоятельное решение вопросов местного значения;

- осуществляется населением непосредственно и через выборные органы местного самоуправления.

Организация и осуществление местного самоуправления в России осуществляется на основе принципов, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах, важнейшими из которых являются следующие.

Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ. Истоки этого принципа коренятся в весьма распространенной в теории конституционного и муниципального права точке зрения, согласно которой государство не учреждает местное самоуправление, а лишь признает его существование. Признавая местное самоуправление, государство считается с его традициями, демонстрирует ему свое расположение, ведь местные институты власти исторически много старше государственных.

При этом Европейская хартия обязывает страны, подписавшие и ратифицировавшие ее, признать принцип местного самоуправления «во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Напоминание совсем нелишнее, тем более что согласно Хартии местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.

Российская Федерация в полной мере разделяет требования европейского сообщества в этой части, наделяя местное самоуправление высоким статусом одной из основ конституционного строя страны. Местное самоуправление снабжено важнейшей характеристикой формы отправления народом своей власти. Этого более чем достаточно, чтобы уяснить истину: местное самоуправление - непременный спутник демократической России. Знакомство с Конституцией РФ способно убедить любого, что принцип местного самоуправления получил самое развернутое закрепление: отдельная глава, несколько самостоятельных статей в других важнейших главах Основного Закона[239].

Принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется посредством широкого набора специальных юридических средств, в совокупности дающих представление об этом качестве муниципальной власти.

Местное самоуправление наделено собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных органов небезгранична, она имеет рамки, обусловленные ст.12 Конституции РФ: самостоятельность допустима лишь в пределах полномочий местного самоуправления.

Принцип самостоятельности опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территории.

Муниципальным органам как властным учреждениям присуще издание правовых актов, обязательных в границах муниципальных образований. Российское законодательство учитывает данное обстоятельство и обязывает физических и юридических лиц подчиняться решениям местных органов, решениям, появившимся путем прямого волеизъявления, при условии их принятия в пределах полномочий местного самоуправления.[240]

Принцип независимости органов местного самоуправления - самый спорный из всех концептуальных установок по организации и функционированию этого института. Тем не менее он остается неуязвимым в силу своей конституционности: в ст.12 Конституции РФ закреплено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ни одна конституционная норма не подвергалась такой критике, как эта. Утверждается, что концепция местной власти резко диссонирует с известными моделями местного самоуправления, имеющими место в других странах.

При всем разнообразии критических суждений модель местного самоуправления сохраняет действие в Российской Федерации. Разработчики нового Закона о местном самоуправлении учли существующие претензии к устройству самоуправления на местах.

Сохраняя статус-кво местного самоуправления в редакции ст.12 Конституции РФ, авторы концепции местной власти стремились наполнить ее новым содержанием. Оно выражается в усилении влияния государства, его органов на местное самоуправление. С этой целью обновляется арсенал средств, позволяющих в значительной мере приблизить муниципальную власть к государственной (фактическое определение структуры местных органов в муниципальных районах; установление границ самоуправляющихся территорий; возможность введения внешнего управления муниципальным образованием и т. д.)[241].

Ответственность местного самоуправления как принцип его деятельности реализуется в различных предусмотренных законодательством формах: перед населением конкретного муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Ответственность перед населением наступает в результате утраты его доверия. Основания и порядок решения этого вопроса определяются уставами муниципальных образований. И в Законе 1995г., и в Законе 2003г. характер правового регулирования этой формы ответственности остается без изменения. Фактически он передан на усмотрение самих муниципальных образований. И все же одно нововведение имеет место. Отзыв выборного должностного лица местного самоуправления из разряда возможного факультативного института становится для самоуправляющихся территорий обязательным.

В большей степени подвергся реформированию институт ответственности местного самоуправления перед государством. Основания его наступления известны: нарушение Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, устава муниципального образования, а также неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий. Изменения коснулись механизмов ответственности.

Еще одной формой ответственности муниципальной власти является ответственность перед физическими и юридическими лицами. Она наступает в порядке, установленном федеральными законами.

Недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти - принцип, отражающий сущность местного самоуправления. Его действие еще недавно охватывало все органы (всех должностных лиц) муниципальной власти без всякого изъятия. В соответствии с Законом 2003г. ситуация несколько изменилась. Органы и должностные лица государственной власти субъектов Федерации получили право участвовать в составе конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации, определять условия его контракта в части выполнения отдельных государственных полномочий. Они вправе выступать инициаторами расторжения контракта с руководителями местных исполнительных органов в части отдельных государственных полномочий.

Государственные органы в лице избирательных комиссий субъектов Федерации оказывают существенное влияние на порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований. Это тоже канал проникновения государства в сферу организационного становления местного самоуправления.

Таким образом, указанный принцип подвергся хотя и ограниченной, но существенной корректировке, что лишает нас возможности признать его абсолютным.

Принцип судебной защиты местного самоуправления служит одновременно гарантией от необоснованного воздействия государственной власти. Субъективное мнение, например, губернатора о нецелесообразности муниципального правового акта не может служить основанием для его отмены. Доказывать его ненужность или тем более незаконность придется в судебном порядке[242].

Этот принцип имеет еще одно более широкое толкование. Граждане, проживающие в муниципальном образовании, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, нарушающих права местного самоуправления.

Вместе с тем реализация принципа судебной защиты прав местного самоуправления, по мнению многих, имеет один существенный изъян. Дело в том, что органы муниципальной власти не наделены правом на обращение в конституционный Суд РФ ни с жалобой, ни с запросом либо ходатайством[243].