Полномочия Конституционного Суда

Российской Федерации

 

В юридической науке (не только Российской Федерации) сформировались различные, зачастую полярные взгляды: от признания Конституционного Суда исключительно в качестве одного из органов судебной власти, разрешающего споры о праве (конституционном) в порядке правоприменительной деятельности, до обоснования особого характера данного института - как носителя самостоятельной контрольной либо даже законодательной власти.

В научной литературе достаточно распространенным является понятие «квазисуды». А.А. Белкин называет квазисудами российские органы конституционной юстиции, считая эти суды «не совсем судами»[195]. А.А. Ливеровский, М.В. Петров так же идут по данному пути в своей работе[196], указывая на то, что органы конституционной юстиции в формально-правовом смысле плохо входят в единую судебную систему Российской Федерации и, по сути дела, являются квазисудебными органами. Авторы приводят следующие доводы: во-первых, в Конституции Российской Федерации закреплены две подсистемы судебной системы Российской Федерации: система федеральных судов общей юрисдикции и система федеральных арбитражных судов. Системность проявляется в том, что Конституция Российской Федерации именует Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации «высшими» судебными органами, а Конституционный Суд РФ в этом смысле не является системообразующим, то есть не возглавляет систему низших судебных инстанций; во-вторых, в статье 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», определяющей обеспечение единства судебной системы, органы конституционной юстиции едва «просвечиваются», как отмечают авторы; в-третьих, «привычные в традиционном судопроизводстве понятия «сторона», «принцип состязательности», «свидетель», абсолютно необходимые для установления юридических фактов, вины, ущерба, в конституционном процессе, в основе которого лежит сравнительный анализ нормативного материала, теряют свое содержательное наполнение».

В ответ на вышеуказанную статью судья Конституционного суда РФ Н.С. Бондарь в своей работе пытался доказать, что «Конституционный Суд является полноценным и полноправным высшим судебным органом, который с точки зрения своих конституционно-статусных, квазиправотворческих характеристик может рассматриваться больше, чем суд»[197]. Мы полагаем, следует все же согласиться с мнением Н.С. Бондаря, так как в нормах Конституции РФ обозначено достаточно высокое и значимое место Конституционного Суда РФ. Его статус получил прямое закрепление в действующей Конституции, которая: во-первых, предусматривает, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118), одним из которых она прямо называет Конституционный Суд; во-вторых, содержит широкую регламентацию правового статуса Конституционного Суда в специальной главе, посвященной судебной власти (гл. 7); в-третьих, выделяет конституционное судопроизводство в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти, наряду с гражданским, административным и уголовным судопроизводством (ч. 2 ст. 118), при том, что конституционное судопроизводство названо в указанной конституционной норме первым, чем подчеркивается особое место Конституционного Суда в системе судебной власти как, по существу, высшего судебного органа конституционного контроля в России.

Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в исчерпывающем виде перечислены в статье 125 Конституции РФ и в статье 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

1. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

• федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

• конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

• договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

• не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Существуют так называемые обязательные обращения в Конституционный Суд. Например, законодательство[198] предусматривает обязательность обращения Президента РФ в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ международного договора о принятии в Российской Федерации иностранного государства или части иностранного государства в качестве нового субъекта Российской Федерации. Лишь признание Конституционным Судом такого международного договора не противоречащим Конституции РФ дает возможность для наступления следующего этапа принятия нового субъекта в Российской Федерации, а именно внесения международного договора на ратификацию в Государственную Думу.

2. Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции:

• между федеральными органами государственной власти;

• между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

• между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

Компетенция (от лат. competentia) - это совокупность полномочий, прав и обязанностей, в данном случае - государственного органа. Как известно, вакуума власти не бывает. Поэтому полномочия различных органов государственной власти соприкасаются достаточно плотно. В условиях усложнения системы государственного управления и непрекращающегося в нашей стране процесса его реформирования вероятность возникновения коллизий между полномочиями различных государственных органов весьма велика. Они могут выражаться в издании нормативно-правовых актов, нарушающих компетенцию какого-либо органа, фактическом вмешательстве в них или неисполнении возложенных на государственный орган полномочий.

Разумеется, Конституционный Суд России рассматривает споры о компетенции, возникающие между государственными органами, прямо обозначенными в ч. 3 статьи 125. Прежде всего, к ним относятся федеральные органы государственной власти. Хотя перечень этих органов в данном пункте статьи не приведен, очевидно, что к ним относятся те органы федеральной власти, которые прямо перечислены в Конституции: Президент, палаты Федерального Собрания, Правительство, федеральные суды, Центральный банк, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека.

В то же время трудно представить себе возможность рассмотрения в Конституционном Суде спора о компетенции, возникшего между соподчиненными органами государственной власти: Президентом и Федеральной службой безопасности, Правительством и Министерством экономического развития, Министерством образования и науки и Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, поскольку компетенция одной из спорящих сторон определяется решением другой, т.е. вышестоящим органом.

Следующую группу сторон, субъектов споров о компетенции, образуют участники спора по вертикали: федеральные и региональные органы государственной власти. В большинстве случаев это не подчиненные друг другу органы власти, и их компетенция вытекает из смысла ст. 71 и 72 Конституции РФ[199]. Косвенным примером разрешения подобного спора является Постановление Конституционного Суда РФ[200]. Примечательно, что даже в этом случае спорящей стороной выступили не органы государственной власти субъектов (губернаторы), которые лишились части своей независимости (права быть избранными непосредственно избирателями), а сами избиратели.

Наконец, последнюю группу потенциальных участников спора о компетенции составили государственные органы субъектов РФ. Строго говоря, споры между ними должны разрешать конституционные (уставные) суды Российской Федерации. Однако учитывая, что у субъектов Федерации нет обязанности создавать эти суды, а на практике они созданы менее чем в 1/5 от общего числа субъектов Федерации, авторы Конституции отнесли эти споры к компетенции федерального Конституционного Суда. При этом с жалобой в Суд может обратиться не любой региональный орган государственной власти, а только высшие. К таковым, скорее всего, могут быть отнесены: глава субъекта Федерации (президент республики, губернатор иного субъекта Федерации), законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и правительство (администрация) субъекта Федерации.

3. Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

Одно из достоинств Конституции России 1993 г. и статуса Конституционного Суда в его новой редакции - это делегирование гражданам и судам общей юрисдикции права обращения в него с жалобами. Далеко не в каждый орган конституционного контроля зарубежных государств могут непосредственно обратиться граждане этой страны. Разумеется, не каждый из названных субъектов может подать такую жалобу. Пункт 4 статьи 125 установил довольно жесткие условия, при наличии которых у гражданина возникает это право: лишь в том случае, если сомнение в конституционности закона возникает у гражданина или суда при применении этого закона в конкретном деле. Причем жалоба может быть подана как в регрессном порядке (т.е. после вступления решения суда в законную силу), так и в опережающем (т.е. в ситуации, когда такой закон, только может быть применен).

Вызывает сомнение одно обстоятельство. Конституция указывает на порядок подачи этой жалобы, установленный федеральным законом. В этом случае трудно согласиться с Л.В. Лазаревым, который полагает, что здесь не требуется какого-либо специального закона, а достаточно руководствоваться положениями Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и нормами процессуальных кодексов (АПК, ГПК и УПК)[201]. Полагаем, что специальный закон все же нужен и его отсутствие породило правовой вакуум, который был частично восполнен Постановлением Верховного Суда РФ.[202]

4. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации.

Под толкованием в праве понимается уяснение и разъяснение содержательных требований правовых норм, включенных в действующий нормативно-правовой акт. По общему правилу официальное, или аутентичное (от греч. authentikos - подлинный), толкование дает орган, издавший этот акт. В иных случаях это делает орган, на который эта функция возложена законом. Такое толкование называется легальным. Акты официального и легального толкования обязательны для правоприменителей.

По отношению к действующей Конституции России ее законодателем выступили граждане страны, принявшие ее в ходе референдума 12 декабря 1993 г. Таким образом, официальное толкование ее положений оказалось невозможным. Поэтому сам Основной Закон возложил обязанность толкования ее норм на Конституционный Суд России. Однако часть 5 статьи 125 существенно ограничила круг субъектов, имеющих право обратиться за таким толкованием. На федеральном уровне это Президент, палаты парламента, Правительство, а также органы законодательной власти субъектов РФ. Разумеется, это не означает, что иные правоприменители, в первую очередь суды, лишены этого права. На самом деле суды в своей повседневной деятельности, при принятии решений постоянно толкуют Конституцию. Это так называемое казуальное (от лат. casus - случай) толкование. Но это толкование не носит официального характера. Применительно к Суду Конституционному такое толкование принято именовать правовой позицией Суда.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.

5. Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Президент, согласно Конституции, обладает неприкосновенностью. Это означает, что его полномочия против его воли могут быть прекращены досрочно только в специальном порядке, с участием обеих палат Федерального Собрания. Поскольку основанием отрешения Президента от должности может быть только обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, т.е. действиях, не подлежащих подсудности Конституционного Суда, то его задача, согласно ч. 7 статьи 125, дать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения против Президента обвинения. Этот порядок установлен ст. 93 Конституции России.

Инициатором запроса выступает только один субъект - Совет Федерации. Это объясняется тем, что именно верхняя палата парламента является органом, принимающим окончательное решение по вопросу об отрешении Президента от должности. При этом следует отметить, что для Совета Федерации обращение с запросом в Конституционный Суд является не правом, а обязанностью, так же как и Суд обязан дать по этому запросу официальное заключение.

Конституционный Суд РФ обладает так называемой связанной компетенцией, что означает возможность осуществления судом своих полномочий только по запросам или жалобам лиц, указанных в Конституции. Осуществляя компетенцию, предусмотренную п. п. «а» - «в» ч. 2 статьи 125 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ обеспечивает верховенство Конституции на всей территории России, так как признанные им неконституционными акты утрачивают силу.

Еще одна особенность деятельности Конституционного Суда России состоит в том, что состав субъектов обращения к нему определяется не только подсудностью спора, но и перечнем лиц, отдельно определенным каждой из частей 125 статьи. Так, часть 2 этой статьи устанавливает, что с запросами о конституционности нормативно-правовых актов к Суду могут обратиться федеральные органы государственной власти: Президент, палаты парламента в целом составе (т.е. на основании постановления, принятого в установленном Конституцией и их регламентами порядке), Правительство, Верховный и Высший Арбитражный суды; региональные органы государственной власти, но не все, а лишь законодательной и исполнительной власти. Могут обратиться в Суд и депутаты, но не в индивидуальном порядке, а в количестве не менее 1/5 от общего числа каждой из палат. Суд обязан проверять число депутатов, подписавших обращение в Конституционный Суд, на соответствие требованиям пункта «а» части 2 статьи 125 Конституции и статьи 84 ФКЗ о Конституционном Суде РФ.

Статья 125 определяет и перечень предметов обращения с запросами в Конституционный Суд России. К ним относятся федеральные законы и нормативные акты Президента, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства. Таким образом, речь идет не обо всех актах, издаваемых перечисленными органами государственной власти, а лишь об адресованных неопределенному кругу лиц. Так, например, нормативный характер носят постановления Государственной Думы об объявлении амнистии, выдвижении обвинения против Президента страны и др. Таким образом, в Конституционном Суде не могут быть обжалованы так называемые индивидуальные акты, носящие ненормативный характер. Даже если они нарушают конституционные права граждан, они могут быть обжалованы только в суде общей юрисдикции.

Предметом запроса о конституционности могут стать и региональные нормативные правовые акты, но не все, а лишь учредительные, такие, как конституции республик и уставы иных субъектов Федерации, а также те нормативные правовые акты субъектов, которые изданы ими по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ее ведения с субъектами Федерации. Таким образом, в число обжалуемых в Конституционном Суде актов не вошли законы и иные нормативные акты, изданные субъектами Федерации в пределах вопросов собственного ведения. Теоретически такие акты могут быть обжалованы в конституционные (уставные) суды субъектов РФ, однако эти суды созданы далеко не во всех субъектах Федерации.

Также предметом запроса о конституционности в Конституционном Суде могут быть вертикальные и горизонтальные внутрифедеративные договоры. К первой группе относятся договоры, заключаемые Российской Федерацией и ее субъектами на основании ч. 3 ст. 11 Конституции России. Ко второй - договоры между равноправными субъектами, заключаемые ими по собственной инициативе.

В перечисленных выше пунктах статьи 125 речь шла о действующих, т.е. вступивших в силу нормативно-правовых актах. Это и дает основание квалифицировать конституционный контроль в России как последующий. Только по отношению к одной категории нормативно-правовых актов Конституционный Суд может применить контроль предварительный. Это международные договоры. Как известно, эти акты проходят две стадии легитимации: подписание и ратификацию. Учитывая повышенное значение этих актов, поскольку на них основаны международно-правовые обязательства Российской Федерации, авторы Конституции справедливо разделили эти стадии возможностью обращения в Конституционный Суд любого из перечисленных выше субъектов с запросом о конституционности этих актов. Однако это не означает, что единственным последствием признания, не вступившего в силу международного договора противоречащим Конституции является его денонсация. Ю.А. Дмитриев в своей работе высказывается о том, что «учитывая приоритет правил, установленных таким договором по отношению к национальному праву, провозглашенный ч. 4 ст. 15 Конституции, можно предположить возможность внесения изменений в действующий Основной Закон в соответствии с правилами, установленными международным договором, и последующую его ратификацию»[203].

Необходимо обратить внимание на позицию Конституционного Суда РФ относительно статьи 125 Конституции РФ. В 1998 году Конституционный Суд РФ занимался толкованием отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции РФ. Полагаем, что необходимо подробнее остановиться на данном моменте в силу того, что это толкование имеет особое значение для более четкого уяснения компетенции Конституционного Суда и отграничения его полномочий в области контроля за нормативно-правовыми актами.

Заявителями по делу выступали: Законодательное Собрание Республики Карелия, Государственный Совет Республики Коми (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: взаимосвязанные положения статей 125, 126, 127 Конституции РФ, позволяющие определить круг нормативных актов, конституционность которых подлежит проверке в порядке конституционного производства, а также разграничить компетенцию в области нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и другими судами.

Позиция заявителей: проверка конституционности актов, перечисленных в пунктах «а» и «б» части 2 и в части 4 статьи 125 Конституции РФ, относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; признание неконституционными указанных актов иными судами противоречит Конституции РФ.

Итоговый вывод решения: «Предусмотренное статьей 125 Конституции РФ полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ относится к компетенции только Конституционного Суда РФ.

Суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать указанные акты не соответствующими Конституции РФ и потому утрачивающими юридическую силу.

Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта РФ, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд РФ с таким запросом существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона, на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ.

Статьи 125, 126 и 127 Конституции РФ не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем, чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Иначе суды не вправе признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу акты ниже уровня федерального закона, перечисленные в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) Конституции РФ.

Вместе с тем в случае возможного законодательного закрепления в будущем таких полномочий других судов не исключается - исходя из приоритета Конституции РФ - проверка конституционности этих актов Конституционным Судом РФ».

Конституция РФ в частях 2 - 5 и 7 статьи 125 предусматривает полномочия Конституционного Суда, реализация которых связана с рассмотрением определенных категорий дел, по которым принимаются итоговые решения. Указанные полномочия дублируются в статье 3 ФКЗ о КС РФ.

Каждому виду юрисдикционного производства посвящена специальная глава (IX - XV) в разделе третьем «Особенности производства в Конституционном Суде Российской Федерации по отдельным категориям дел» ФКЗ о Конституционном Суде РФ.

В соответствии с положениями третьего раздела ФКЗ о Конституционном Суде РФ выделяются производства по рассмотрению следующих категорий дел:

- о толковании Конституции РФ (ст. 105 - 106);

- о соответствии Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними (ст. 84 - 87);

- о конституционности законов по запросам судов (ст. 101 - 104);

- о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан (ст. 96 - 100);

- о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ст. 88 - 91);

- по спорам о компетенции (ст. 92 - 95);

- о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения
обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного
тяжкого преступления (ст. 107 - 110).

Конституционный Суд решает исключительно вопросы права. При осуществлении конституционного судопроизводства он воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов (части 2 и 3 статьи 3 ФКЗ о Конституционном Суде). Конституционный Суд России решает вопросы исключительно конституционного права. Тем не менее, как показывает практика, Конституционный Суд РФ в своей работе опирается не только на Конституцию, но и на обычные законы, а также на международные пакты о правах человека, исходя при этом, однако, из посылок самой Конституции.

Следует подчеркнуть, что Конституционный Суд обладает полномочиями конституционного контроля и не вправе заниматься конституционным надзором, т.е. возбуждать проверку конституционности соответствующих официальных актов по собственной инициативе. Суд конституционной юрисдикции, именно как суд, должен начинать производство только по обращениям уполномоченных на то субъектов и должен быть связан при рассмотрении дела предметом обращения. Поводом к рассмотрению дела является обращение в Конституционный Суд в форме запроса, ходатайства или жалобы. Конституционный Суд принимает решения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта или компетенции органа, конституционность которых подвергается сомнению в обращении. Однако при принятии решения Конституционный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении (часть 3 статьи 74 ФКЗ о Конституционном Суде).

Исходя из вышеизложенного, Конституционный Суд Российской Федерации обладает достаточно широким кругом полномочий, которые закреплены в Основном Законе государства, в вышеназванном Федеральном Конституционном Законе и иных правовых актах РФ. Именно данное закрепление компетенции высшими в иерархии правовых источников актами подчеркивает значимость и особое положение данного звена судебной системы.