Структура Правительства Российской Федерации - высшего органа исполнительной власти

 

При рассмотрении исполнительной власти в Российской Федерации, ее месте в механизме государственной власти более детальному анализу и изучению соотношения с другими органами государственной власти, чаще всего, подвергается орган, возглавляющий исполнительную власть в Российской Федерации и являющийся высшим исполнительным органом государственной власти в Российской Федерации - Правительство Российской Федерации.

Само слово «правительство» многогранно по содержанию и состоит из корня, отражающего разные общественные явления и отношения. Как отмечал В. Даль, «правительство - ср. правленье или управленье, начальствование; правительствовать, быть правителем, править землей, государствовать, княжить, начальствовать, править, управлять». Примечательно, что в этом же ряду однокоренных слов он называет «право» - уверенье в истине чего-либо; «правильный» - согласный с правилами, на них основанный, им отвечающий; «правда» - истина на деле и др.^[180].

Принятие Конституции России в 1993 г. знаменует новый этап в развитии института исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение имеют положения Конституции, согласно которым Правительство самостоятельно осуществляет государственную власть в России наряду с Президентом Российской Федерации, с Федеральным Собранием Российской Федерации и судами Российской Федерации (ст.ст. 10 и 11 Конституции). В текст новой Конституции Российской Федерации не была включена формула прежней Конституции о подотчетности федерального Правительства Президенту, поскольку Президент Российской Федерации провозглашен главой государства, а не главой исполнительной власти.

Согласно ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Из содержания приведенных положений ясно, что Правительство - высший орган исполнительной власти, хотя слово «высший» применительно к этому федеральному органу в Конституции не употребляется.

Конституция повышает статус Правительства Российской Федерации, закрепляя его самостоятельность (ст. 10).

Возглавляя исполнительную власть Российской Федерации, Правительство Российской Федерации представляет собой особую структуру государства - орган государственной власти, который призван, с одной стороны, воспринимать (отражать) потребности, интересы и цели российского общества, адекватно их закреплять в своих правовых актах и содержании организационной деятельности, а с другой - рационально и законно управлять общественными процессами, придавать им целостность, организованность, динамику и эффективность.

Правительство Российской Федерации как орган государственной власти имеет свой правовой статус, организационную структуру, формы и методы деятельности, состав управленческих кадров, материально- финансовое обеспечение и другие атрибуты.

Принципиальное значение принадлежит положению о том, что «Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».

Коллегиальность - один из важнейших атрибутов демократии, поскольку позволяет объединять знания, опыт и интересы разных людей для лучшего решения общественных проблем.

В юридическом смысле коллегиальность представляет собой организационно-правовую форму построения и функционирования государственного органа, смысл которой состоит в том, что в этом органе его компетенция осуществляется путем коллегиального (совместно согласованного) принятия управленческих решений.

Правительство Российской Федерации выполняет сложный и многогранный объем функций и полномочий в области исполнительной власти и поэтому важно, чтобы оно было организованно и практически функционировало как коллегиальный орган.

Здесь актуальны несколько моментов:

- во-первых, состав Правительства Российской Федерации, в частности число руководителей федеральных органов исполнительной власти, включенных в него в ранге федеральных министров. Пока в этом вопросе нет должной ясности и устойчивости, ибо многое зависит от волеизъявления Председателя Правительства и Президента Российской Федерации;

- во-вторых, иерархическая структура Правительства Российской Федерации, при которой наличие заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, курирующих федеральных министров, ограничивает равноправие членов данного коллегиального органа;

- в-третьих, реальное соотношение (а не только по ст. 28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации») между содержанием и значением вопросов, решаемых на заседаниях Правительства, заседаниях Президиума Правительства Российской Федерации, а также единолично Председателем Правительства Российской Федерации;

- в-четвертых, соблюдение регламента Правительства Российской Федерации, позволяющее каждому члену Правительства Российской Федерации высказываться и голосовать по обсуждаемым вопросам.

Статья 110 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Состав Правительства Российской Федерации зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период. Правительство возглавляет его Председатель.

В юридической литературе не раз отмечалась двойственность (дуалистичность) системы исполнительной власти. Фактически сложилось разделение полномочий исполнительной власти между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

Закон отводит Председателю Правительства определяющую роль в направлении деятельности Правительства Российской Федерации и организации его работы, избегая для характеристики его полномочий термина «руководить». Между тем есть достаточные основания утверждать, что Председатель именно руководит деятельностью высшего органа исполнительной власти. Не лишено оснований и обращение к лингвистическому толкованию терминов.

Словарь русского языка С.И. Ожегова термины «руководить» и «возглавлять» толкует следующим образом: «возглавлять» - стать во главе чего-нибудь, взять на себя руководство чем-либо^[181]; «руководить» - направлять чью-либо деятельность. Таким образом, возглавлять Правительство означает руководить его деятельностью. Поскольку руководство деятельностью Правительства Российской Федерации, осуществляющего исполнительную власть, возложено на Председателя Правительства Российской Федерации, можно утверждать, что именно он руководит исполнительной властью в России.

Статус Председателя Правительства Российской Федерации имеет значительные особенности, которые обусловлены его конституционно - правовым положением. Прежде всего, этот статус значительно полнее определен непосредственно в Конституции Российской Федерации, тогда как статус других членов российского правительства в Конституции лишь упоминается, а определен главным образом в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Это подчеркивается, прежде всего, конституционной процедурой назначения на должность главы Правительства Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 111 Конституции России Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации могут быть разделены на те, что принадлежат ему как Председателю Правительства, единолично осуществляющему полномочия от имени Правительства Российской Федерации, и те, которые он выполняет, будучи членом Правительства Российской Федерации.

Статьей 28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» установлен перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства. По остальным вопросам Председатель Правительства осуществляет полномочия от имени Правительства Российской Федерации самостоятельно, что позволяет говорить об исключительной специфической роли руководителя Правительства, о том, что его статус выше других членов Правительства Российской Федерации.

Председатель Правительства подбирает кандидатуры тех, кто будет входить с ним в состав Правительства Российской Федерации, и предлагает их Президенту Российской Федерации. Правда форму, в которой осуществляется представительство, законодательство не уточняет. Окончательное решение о назначении на должность указанных лиц принимает Президент Российской Федерации, который может и не согласиться с предложенными кандидатурами. Механизма разрешения возможных разногласий по данному вопросу между Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации в законодательстве нет и не должно быть именно потому, что Президент Российской Федерации назначает членов Правительства, включая его Председателя. Можно говорить лишь о разрешении разногласий в рабочем порядке, т.е. о согласовании кандидатур членов Правительства Российской Федерации.

До конца не разрешена проблема разграничения полномочий между Правительством Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации по вопросам заключения международных договоров Российской Федерации.

К представительским функциям Председателя Правительства Российской Федерации, согласно его статусу, относится право представлять Правительство Российской Федерации в отношениях с Президентом Российской Федерации, палатами Федерального Собрания, органами государственной власти субъектов Федерации. Во взаимоотношениях главы государства и главы Правительства предусмотрена обязанность Председателя Правительства Российской Федерации систематически информировать главу государства о работе Правительства Российской Федерации. Термин «систематически» означает регулярность и предполагает определенную периодичность.

Таким образом, среди членов российского Правительства Председатель занимает исключительное положение. Такой вывод обосновывается следующими обстоятельствами:

- из всех членов Правительства Российской Федерации непосредственно Конституция Российской Федерации заметно более полно определяет только статус Председателя Правительства Российской Федерации;

- Председатель Правительства Российской Федерации назначается на должность прежде, чем будет сформировано Правительство Российской Федерации в целом;

- Председатель Правительства Российской Федерации участвует в формировании как состава самого Правительства, так и в определении контуров структуры федеральных органов исполнительной власти;

- руководителю Правительства Российской Федерации предоставлена конституционная возможность исполнения обязанностей Президента Российской Федерации;

- по ряду вопросов Председатель Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет полномочия от имени Правительства Российской Федерации;

- отставка Председателя Правительства Российской Федерации всегда влечет обязательную отставку Правительства Российской Федерации.

Важное место среди членов Правительства Российской Федерации занимают заместители Председателя Правительства, которые согласно ст. 110 Конституции Российской Федерации также входят в его состав. Известно мнение, что структура Правительства в настоящее время основывается на организационно-управленческом статусе заместителей председателя Правительства, которые осуществляют комплексное регулирование определенных отраслей и сфер деятельности, а в качестве основного объекта их распорядительного воздействия выступают все федеральные органы исполнительной власти, в том числе и федеральные министерства.

Количество заместителей Председателя Правительства Российской Федерации определяется Президентом Российской Федерации на основе личного усмотрения. Нормативно соответствующее решение оформляется в виде Указа Главы государства. В разное время их число было различным.

Исключительным полномочием первых заместителей главы Правительства Российской Федерации является исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации. Статья 8 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает два основания для возникновения случая реализации этого полномочия: временное отсутствие Председателя Правительства Российской Федерации и освобождение его от должности.

Следует обратить внимание на то, что в российской практике встречались весьма спорные назначения на должность заместителя Председателя Правительства Российской Федерации с одновременным занятием должности федерального министра. Речь идет о так называемых двойных должностях, которые не предусмотрены Конституцией Российской Федерации, хотя и существовали раньше в различных вариациях: Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Министр финансов Российской Федерации или Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Министр сельского хозяйства Российской Федерации.

По содержанию применение «двойных должностей» может быть вполне оправданным, так как этим подчеркивается значимость того или иного направления деятельности Правительства, а придание федеральным министрам полномочий вице-премьера в этом свете выглядит логично и закономерно.

Что же касается юридического момента этого вопроса, то следовало бы не вводить указом Президента новую должность заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - федеральный министр, а осуществлять указом Президента Российской Федерации возложение исполнения обязанностей того или иного федерального министра на соответствующего заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, так сохранялась бы замещенной одна конституционная должность - заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, а должность федерального министра оставалась бы де-юре не замещена.

Стоит отметить и такой интересный аспект: если прежде члены Правительства РФ не могли замещать никакие другие должности в органах государственной власти и местного самоуправления, то сейчас из этого правила сделано исключение для заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Теперь в соответствии с указами Президента РФ они могут быть его полномочными представителями в федеральных округах.

В соответствии с ч. 2 ст. 110 Конституции Российской Федерации в состав российского Правительства, кроме Председателя и его заместителей, входят федеральные министры. Для них, так же как и для других членов Правительства Российской Федерации, предусмотрена конституционная процедура назначения на должность. Согласно этой процедуре они назначаются Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации.

Министр - это родовое название руководителей наиболее важных и значимых органов исполнительной власти.

Процедура назначения федерального министра в свою очередь требует уточнения. До настоящего времени законодатель не уточнил, в какой именно форме осуществляется представление Президенту Российской Федерации кандидатуры на должность федерального министра. Видимо, это делается путем направления Председателем Правительства Российской Федерации соответствующего письма на имя Главы государства. Напротив, присвоение так называемого «ранга министра» законом вообще не предусматривается.

Если Президент Российской Федерации в целях повышения статуса государственного органа считает целесообразным наделить его руководителя полномочиями, т.е. статусом федерального министра, то в этом случае предлагалось бы именно назначать на должность министра, а не присваивать сомнительного с точки зрения закона «ранга министра» или предоставить ему возможность быть «на правах федерального министра», как, скажем, имеет место применительно к должности директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

Одним из полномочий федеральных министров как членов Правительства Российской Федерации является участие в заседаниях Правительства с правом решающего голоса (п. 1 ч. 1 ст. 26 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Эта же статья в ч. 2 уточняет, что Правительство Российской Федерации решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы.

В качестве руководителя федерального министерства, федеральный министр осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:

- утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

- вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

- вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

- вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства Российской Федерации;

- во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

- имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

- назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;

- назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.