Предложения и заявления как разновидность обращений и как самостоятельные административно-правовые институты.

Сам термин «обращение» носит собирательный характер. В нем может содержаться инициативное предложение; заявление, связанное с реализацией принадлежащих гражданину прав; жалоба в связи с нарушением действиями (бездействием) органов государственной власти, местного самоуправления, прав и свобод граждан и юридических лиц.

Существует три основных вида обращений граждан, являющихся самостоятельными административно-правовыми институтами: предложение, заявление, жалоба.

Роль института предложений и заявлений граждан огромна. Они выполняют важнейшие функции. Во-первых, предложение гражданина - это форма реализации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. Посредством предложений гражданин может воздействовать на принятие решений органами государственной власти, внося свой вклад в выработку государственной политики в различных областях жизни. Во-вторых, предложения и заявления граждан - это средство обратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые государственной властью. Кроме того, предложения и заявления граждан часто могут вскрыть ещё не замеченную проблему, указать пути её разрешения, способствовать совершенствованию системы государственного управления.

Изучая предложения и заявления граждан, внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам, власть будет быстрее реагировать на изменения в современном необычайно динамичном, обществе, что поможет ей стать более эффективной.

ФЗ «Об обращениях граждан» определяет «обращение» как рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

«Предложение», как форма обращения, не связано с нарушением и реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение определенных изменений в существующий порядок государственного управления. Предложение является одной из важнейших форм реализации права граждан на участие в управлении, зафиксированного в п.1 ст.32 Конституции РФ. Предложения могут быть самыми различными по содержанию, однако в основном они направлены на улучшение работы федеральных органов исполнительной власти, либо на изменение изданных ими нормативных актов.

Внося предложение, гражданин не преследует личной цели, не стремится защитить свои права от нарушений, а пытается воздействовать на принятие решений государственной властью. Само существование права на предложения является реальным, “вещественным” подтверждением того, что власть в России исходит от народа и может реализовываться им непосредственно, как на это указывает ст. 3 Конституции РФ. Поэтому, сколь бы не было незначительно число предложений, к ним надлежит относиться с максимальным вниманием, исходя прежде всего из того, каких конкретно вопросов они касаются.

В отношении каждого предложения необходимо оценить возможность его реализации, учитывая: правовое регулирование затрагиваемых вопросов; необходимость внесения изменений в законодательство; уровень власти и компетенцию органов.

По результатам рассмотрения предложения заявителю направляется уведомление. Если предложение не принято, заявитель извещается о причинах, по которым его предложение не может быть принято.

Заявления - обращения в целях реализации прав и законных интересов граждан, закрепленных Конституцией Российской Федерации и иными законами Российской Федерации, не связанные с их нарушением.

Заявление может преследовать регулятивную или охранительную цели. Регулятивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К охранительной цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативно-правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Примерами регулятивного заявления могут служить заявление: в органы соцобеспечения на оформление субсидий по уплате квартплаты, о бракосочетании в органы записи актов гражданского состояния. «Охранительным заявлением» будет обращение в органы прокуратуры с информацией о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления, о совершенных преступлениях.

Заявления, в зависимости их содержания, можно условно подразделить на три подвида: содержащие просьбу о реализации предоставленных заявителям прав и удовлетворении их законных интересов; излагающие сведения о ставших известными правонарушениях и преступлениях; исковые обращения в судебные органы.

Предметом заявления является: во-первых, реализация через соответствующие органы законных прав и интересов различных субъектов (заявление о приеме на работу, о поступлении в учебное заведение); во-вторых, реализация права на участие в управлении делами государства путём информирования о различных недостатках, недочётах, злоупотреблениях. Отказ же в удовлетворении заявления порождает жалобу, то есть действие, направленное на защиту частного интереса.

При рассмотрении заявлений, проверяется наличие законных оснований совершения испрашиваемого действия и возможности его совершения.

В ответе, направляемом по результатам рассмотрения заявления, сообщается об удовлетворении или неудовлетворении заявления; о совершении или не совершении испрашиваемого действия. Если испрашиваемое действие не может быть совершено, в ответе приводятся соответствующие аргументы.

Поступившие обращения должны быть зарегистрированы. Отказ в приеме обращений, рассмотрение которых входит в компетенцию органа власти или должностного лица, недопустим. Обязанностью компетентных организаций является своевременное, всестороннее и объективное рассмотрение заявлений и предложений, принятие (вынесение) решения по ним и сообщение об этом заявителю. Они должны проводить анализ обращений в целях совершенствования работы соответствующих государственных органов и их подведомственных организаций.

Руководители государственных органов и иные должностные лица обязаны обеспечить необходимые условия для рассмотрения обращений граждан, их личного приема и объективного разрешения поставленных в таких обращениях вопросов.

Должностные лица обязаны внимательно разбираться в существе предложений, заявлений, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места для проверки соответствующих обстоятельств, принимать обоснованные решения и обеспечивать своевременное и полное их исполнение. Они обязаны оказывать содействие гражданам в получении по их просьбе истребуемых данных, если запрашиваемые сведения не отнесены законодательством к категории сведений, составляющих государственную тайну, и не содержат информации конфиденциального характера.

Предложения и заявления граждан могут быть поданы как в устной, так и в письменной форме. Устные обращения граждан рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности заявителей известны или установлены. На устные предложения, заявления граждан, как правило, дается ответ в устной форме.

В отдельных случаях ввиду сложного характера вопросов, поставленных в устных обращениях, либо необходимости дополнительной проверки изложенных в них фактов должностные лица дают соответствующие распоряжения исполнителям в порядке подчиненности. Обращения (предложения, заявления) регистрируются в трехдневный срок и ставятся на контроль, результаты их рассмотрения доводятся до сведения заинтересованных лиц в установленном законом порядке.

Надлежащее реагирование на устное предложение, заявление обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностному лицу порой целесообразно сразу же после его отработки дать на заявителю ответ. Таким образом, применение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и бумажную волокиту, помогает оперативно решить возникшую проблему. Устные обращения могут подразделяться на непосредственные, поданные при личной встрече, и опосредованные (по телефону). Под влиянием технического прогресса в настоящее время закон закрепляет режим оборота обращений, поступивших в органы власти по такому специфическому каналу, как информационные системы общего пользования. К числу таких информационных систем, в первую очередь, относятся телекоммуникационные сети (например, Интернет) и другие сети, обеспечивающие доступ неограниченного круга лиц. Сегодня многие государственные органы и органы местного самоуправления имеют сайты в сети Интернет, а также почтовые ящики электронной почты, на которые гражданами могут подаваться обращения. Обращения, поданные по информационным системам общего пользования, рассматриваются в том же порядке, что и обычные письменные обращения. Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти закрепляет основы рассмотрения подобных обращений: для приема обращений граждан в форме электронных сообщений, как правило, применяется специализированное программное обеспечение, предусматривающее заполнение заявителем реквизитов, необходимых для работы с обращениями и для письменного ответа; в случае не заполнения указанных реквизитов, информирующее заявителя о невозможности принять его обращение. Адрес электронной почты автора и электронная цифровая подпись являются дополнительной информацией. В случае если в Интернет – обращении заявителем указан адрес электронной почты, по этому адресу направляется уведомление о приеме обращения или об отказе в его рассмотрении (с обоснованием причин отказа), после чего обращение распечатывается, и дальнейшая работа с ним ведется как с письменным документом. Ответ на Интернет – обращение может быть направлен как в письменной форме, так и в форме электронного сообщения. Например, обращения, направленные в электронном виде через официальный сайт Правительства РФ, обрабатываются Отделом по работе с обращениями Аппарата Правительства РФ. Обращения, поступившие в электронном виде, в соответствии с действующим законодательством не позднее чем в пятидневный срок направляются в зависимости от обозначенных в них проблем в те органы исполнительной власти или иные организации, к непосредственному ведению которых относится разрешение поставленных в обращениях вопросов, о чем автору направляется по электронной почте официальное уведомление. Обращения (запросы) в электронном виде, поступившие с неполной или неточной информацией об отправителе, не рассматриваются. Отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ оставляет за собой право в установленном порядке уточнить достоверность информации об отправителе запроса, а также по необходимости, содержание запроса. Информация о персональных данных граждан, направивших запрос в электронном виде, хранится и обрабатывается с соблюдением требований российского законодательства о персональных данных. Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе телемостов высших руководителей государства и граждан. Подобная форма «общения руководителей государства с населением» осуществляется в России с 24 декабря 2001 года. С тех пор, подобное общение граждан с высшим руководством страны практикуется ежегодно. Президент России, Председатель Правительства России отвечают в прямом эфире на вопросы, заданные по телефону, через Интернет и посредством телемостов.

Устное обращение целесообразно не всегда и не по всем вопросам. Обычно обращения пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через бюро жалоб и предложений или лично, через секретариат и т.п. Нормативно требуется, чтобы письменное обращение гражданина быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать, помимо изложенного существа предложения или заявления, также данные о месте его жительства (работы, учебы) и контактные телефоны. Предложения, заявления, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит. Кроме того, письменные предложения, заявления граждан должны содержать наименование и адрес органа власти города или должностного лица, которым они адресованы.

Полномочия представителя, выступающего с обращением (предложением, заявлением) от имени гражданина, удостоверяются подписью руководителя организации по месту жительства, работы или учебы, лечения, скрепленной печатью, а для лиц, находящихся в местах лишения свободы, - руководителями исправительных учреждений.

По решению руководителя организации-адресата могут не рассматриваться следующие предложения и заявления: признанные анонимными (отсутствуют фамилия, адрес и личная подпись); содержащие выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц; не поддающиеся прочтению (в случае отказа обращения возвращаются подавшим их лицам с указанием мотивов); рассмотрение которых не входит в компетенцию соответствующих органов или должностных лиц, (не позднее чем в пятидневный срок направляются по принадлежности с извещением об этом лица, его подавшего, или возвращаются ему с извещением об адресате обращения или разъяснениями по поводу права обратиться в соответствующий орган).

Перечисленные основания отказа в рассмотрении обращений могут существенно затронуть конституционные права их авторов, что стало поводом для обжалования этих оснований гражданином Лилейкинывм А.А. в Конституционный суд Российской Федерации[69]. Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что ч. 3 ст. 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», исходя из принципа свободной и добровольной реализации гражданами права на обращение, предполагающего недопустимость нарушения при этом прав и свобод других лиц (часть 2 статьи 2), направлена на защиту чести и достоинства личности, охрану общественных отношений в сфере рассмотрения обращений граждан. Данная норма не допускает, вопреки доводам заявителя, произвольного оставления обращения без ответа по существу поставленных в нем вопросов. Поэтому оспариваемое законоположение не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы граждан.

Заявления граждан с просьбой о толковании действующего российского законодательства возвращаются им без рассмотрения с извещением об органе государственной власти, в компетенцию которого входит толкование федеральных законов и законодательных актов города, в адрес которого им следует обратиться.

Если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу; о данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение (ч. 5 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

По мнению Галаниной Е.В., данное положение противоречит статье 33 Конституции Российской Федерации. Однако, Конституционный суд РФ разъяснил, что данная норма во взаимосвязи с другими нормами данного Федерального закона обязывает полномочные органы публичной власти и должностных лиц обеспечивать объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение, давать на него ответ по существу, что корреспондирует конституционному праву граждан Российской Федерации на индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы публичной власти. Одной из гарантий права граждан на обращение является их право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действия (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 4 статьи 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»)[70].

Для предложений, заявлений - индивидуальных и коллективных, поданных в письменной форме, если их разрешение не требует продления или принятия безотлагательных мер, устанавливаются единые предельные сроки рассмотрения – до одного месяца со дня их поступления и регистрации.

В каждом отдельном случае руководитель, ответственный за рассмотрение обращения, может установить для подчиненных более короткий срок исполнения.

В тех случаях, когда для разрешения предложений, заявлений, необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки их разрешения могут быть продлены руководителем соответствующего органа власти города или его заместителем, но не более чем на один месяц с сообщением об этом лицу, подавшему обращение.

При этом общий срок рассмотрения обращения не может превышать двух месяцев, за исключением случаев, когда материалы, необходимые для принятия решения и ответа автору, рассматриваются в суде. В таких случаях общий срок рассмотрения обращения продлевается на весь период судебного разбирательства.

О результатах рассмотрения предложения, заявления гражданину направляется сообщение в течение 10 дней с момента принятия по нему соответствующего решения.

Срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца срока, исчисляемый неделями – в соответствующий день последней недели срока. Срок, исчисляемый днями, истекает в последний день исполнения обращения. В случае если окончание срока рассмотрения предложения, заявления приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается непосредственно следующий за ним рабочий день. Если окончание срока приходится на такой месяц, в котором нет соответствующего числа, срок истекает в последний день этого месяца.

И письменные, и устные предложения и заявления граждан обладают одинаковой силой, поэтому форма обращения не имеет юридического значения. По форме подачи можно выделить так называемые “смешанные” или “устно-письменные” обращения - выполненные в письменном виде, но поданные на личном приёме, а не присланные по почте. Эта форма, не признанная законодательно и не замеченная юристами, имеет значение для практики. Хотя юридически не важно, как и в какой форме было подано обращение, но при рассмотрении обращений в некоторых органах исполнительной власти предложения и заявления, поданные на личном приёме, имеют значительное преимущество - их рассмотрение контролируется.

Предложения, заявления подаются в те государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса.

Кроме того, предложения, заявления или жалобы могут быть направлены: в Администрацию Президента Российской Федерации, при которой создано самостоятельное подразделение – Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, в Конституционный Суд Российской Федерации, если налицо факты нарушения конституционных прав и свобод граждан, в Прокуратуру Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, а также во многие другие инстанции.

Обращение считается разрешенным, если рассмотрены все поставленные в нем вопросы, приняты необходимые меры, дан исчерпывающий ответ заявителю в письменной или устной форме.