Ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент, член Российской академии юридических наук (РАЮН) Ф.П. Васильев 2 страница

Кроме того, рассматривая социальные технологии с точки зрения эффективной управленческой деятельности, мы вкладываем в это понятие интегративный смысл, заключающийся в единстве трех функциональных значений социальных технологий. Во-первых, они выступают как завершающее звено трансформации теоретического знания в практическое. Во-вторых, они раскрываются как совокупность приемов, методов и воздействий, применяемых для достижения поставленных целей в процессе социального планирования и развития решений разного рода проблем. В-третьих, это способ эффективного функционирования существующей системы управления.

Первым шагом реализации социальной технологии в определенной сфере общественной жизни, в том числе и юридической, является технологизация социальных процессов. Такая технологизация возможна при наличии следующих условий: выделенный социальный объект обладает определенной степенью сложности; известны основные элементы его структуры; выявлены основные тенденции или закономерности его функционирования и развития; субъект управления способен формализовать реальные процессы и представить их в виде совокупности определенных показателей, процедур и операций; субъект управления обладает возможностью создать инновационную среду для оптимизации управляемых процессов и повышения эффективности их функционирования[46].

Определенным шагом реализации правовой технологии в процессе подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, является технологизация данного процесса.

Можно выделить следующие признаки технологизации процесса принятия федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов.

Первым признаком технологизации является расчленение, разделение, разграничение процесса на внутренние, взаимосвязанные этапы, фазы, операции. Смысл технологизации заключается в точном определении требований, предъявляемых к субъекту, действующему по данной технологии; в обеспечении нормативной меры развития процесса. К сожалению, в настоящее время присутствуют определенные противоречия в действующих нормативных правовых актах в вопросах полномочий органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов. Чем точнее степень соответствия описания процесса его объективной логике, тем реальнее возможность достижения высокого эффекта деятельности. В силу этого наиболее эффективными становятся те технологии, которые учитывают действия объективных закономерностей и на этой основе ориентируют общественных отношений на целесообразные действия, на оптимальные решения с учетом достижения науки, сочетания традиционной и инновационной практики.

Вторым признаком технологизации процесса принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти является определенная последовательность и поэтапность действий направленных на достижение поставленных целей. Определенный порядок действий со стороны федеральных органов исполнительной власти, направленный на разработку нормативных правовых актов, закрепляется в Постановлениях Правительства Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ними или для их реализации актах федеральных органов исполнительной власти[47]. Однако у субъекта всегда остается возможность «вмешаться» в объективный ход процессов, изменить их порядок, установить ту или иную последовательность и темп процедур и операций в зависимости от изменяющихся условий и факторов, обусловливающих данные процессы. Правовые технологии позволяют создавать и поддерживать определенную технологическую последовательность, внутреннюю согласованность и упорядоченность операций и методов целенаправленного управленческого воздействия. Речь идет, например, о том, что в поисковом варианте прогнозирование должно следовать за диагностикой и предшествовать формированию целей. Цели должны следовать из прогноза, поскольку в противном случае прогнозирование теряет свою объективную основу и эвристическую силу, неизбежно вырождается в оправдание любых целей, производных от умозрительно сконструированного идеала.

Третьим признаком технологии является однозначное выполнение включенных в неё процедур и операций. Это непременное условие достижения результатов, адекватных поставленной цели^[48]. Это не только условие достижения цели, но и необходимость, невыполнение которого влечет отсутствие юридической силы у принятого нормативного правового акта.

Четвертым признаком технологии является наличие у неё специфических средств, приёмов, правил и методов, используемых для достижения наиболее оптимального результата и поставленных целей. Это могут быть и технико-юридические средства, которые будут составлять содержание нормативного правового акта (конструкции, дефиниции, аксиомы, презумпции и др.), приемы и способы создания правовых норм и их расположение с нормативном правовом акте, мониторинг правоприменения, экспертиза проекта нормативного правового акта и др.

Технология принятий решений или процесс принятия решений представляет собой разновидность социальной технологии.

Существуют различные точки зрения по определению технологий принятия решений. Так, например, под технологией принятия решения понимается «состав и последовательность процедур, приводящих к решению проблем организации, в комплексе с методами разработки и оптимизации альтернатив»^[49] или же сама подготовка управленческого решения, которую «можно назвать технологией разработки (принятия) решений»[50]. Ряд авторов под технологией процесса принятия решения понимают моделирование^[51]. При этом предлагаются и различные технологии процесса принятия решений, различающиеся между собой степенью детализации отдельных процедур и операций.

Некоторые авторы с точки зрения психологии рассматривают процесс принятия решения как реакцию (ответ) субъекта управления на изменения, происходящие в объектах управляющего воздействия и условиях внешней среды, согласно текущей и прогностической информации об их состоянии и тенденциях развития, т. е. объективных предпосылках. К субъективным же относят знания, квалификацию, способности, опыт руководителей, их умение ориентироваться в конкретной ситуации и давать оценку положения дел[52].

Каждое из обозначенного имеет место на существование, кроме того множество точек зрения позволяет говорить о поливариантности рассматриваемого явления. И, следовательно, при рассмотрении технологии принятия решений необходимо подходить комплексно.

Технология принятия решений может состоять из двух моментов: творческого и организационного.

Творческий подход субъекта управления (руководителя, управленческого коллектива) в процессе принятия решении должен строится с учётом определённых факторов, таких как: внимание к используемой терминологии, умение делать предположения, уменьшение влияния собственных предубеждений, умение оценить достаточность исходной информации, обеспечение обоснованности выводов, правильная оценка взаимоотношений и понимание их природы^[53].

Процесс активного творческого мышления «позволяет изыскивать пути для достижения максимальных результатов и больших выгод при меньших затратах и усилиях. Процесс активного мышления заставляет... постоянно охотиться за идеями, которые предвосхищают проблемы. Он приводит идеи в действие, а в итоге – хорошее управление»[54].

Заслуживает внимания схема активного мышления в процессе принятия управленческого решения, предложенная Юджином К. фон Фанге и представляющая собой следующие этапы: определение объема, направления и возможности обследования; установление количественных объективных критериев для проверки потенциальных решений; разработка наилучших методов выполнения новых специфических задач; создание оптимальной структуры, соответствующей различным спецификациям и всему тому, что не поддается точному описанию; завершение разработки этой структуры; убеждение других в ее ценности^[55].

Надо отметить, что наряду с анализом затрат и результатов в настоящее время разработан целый ряд различных приемов, применяемых для выработки творческого мышления в процессе принятия управленческих решений. К ним, например, можно отнести – список контрольных вопросов; техника «расчленения», разработанная доктором Робертом П. Кроуфордом и описанная им в монографии «Техника творческого мышления»; механизм ассоциации; выяснение мнения других; метод использования неожиданных мыслей; технический приём Гордона^[56].

П. Дракер, считает, что творческое мышление в процессе принятия управленческого решения включает в себя определение конкретной ситуации; определение объема и значимости знаний; разработку и выработку альтернативных решений; реализацию принятого решения^[57]. Приблизительно аналогичной логике следует Р. Дабин, акцентируя основное внимание на обработке информации, выработке альтернативных следствий^[58].

В то же время авторы выделяют различные стадии технологии принятия решений, в рамках которых задействовано творческое мышление.

Так, одни авторы, конкретизируя и детализируя процесс принятия управленческого решения, выделяют в нем ряд, относительно самостоятельных последовательных операций, в среднем от четырёх до восьми.

Так, B. C. Основин выделяет четыре операции процесса принятия решения: уяснение проблемы в целом, т. е. подробнейший анализ всей собранной информации, включающей изучение документов, статистических данных, специальной литературы, результатов обследований и т.д.; разработку различных вариантов решения; сравнение разработанных различных вариантов и выбор оптимального; окончательное принятие решения^[59].

Приблизительно такая же трактовка и у О. В. Елчаниновой, которая также делит исследуемый процесс на шесть операций: постановка целей; сбор информации (изучение положения дел, сбор и изучение статистических данных, организация отчетов, проведение исследований, экспериментов, разработка моделей, изучение документов и т.д.); анализ полученной информации; построение моделей на основе информации; выработка вариантов решений и выбор оптимального варианта; корректировка решения в ходе его реализации^[60].

Я. Таргальский, выделяя три операции (формулировка проблемы, определение возможных вариантов ее решения, выбор оптимального), рассматривает их в качестве этапов упрощенной методики принятия решения вариантов решения – зависит от того, имеет ли данная проблема уже известное решение или нет. Проблемы с известными решениями называются оценочными, а проблемы с неизвестными решениями – проблемами развития. При решении последних основную роль играет интеллектуальная активность субъекта управления, требующая специальной тренировки^[61].

Анализ различных точек зрения на процесс творческого мышления в ходе принятия управленческих решений показывает многообразие и некоторую противоречивость мнений и трактовок по этому вопросу, что объясняется сложностью социальных систем, разнообразием их компонентов и процессов, уровнем организации, а также психологическими особенностями различных субъектов управленческой деятельности.

Процесс принятия решений, осуществляющийся в механизме социального управления, обусловлен множеством различных причин и оснований, распространяющихся на системы любого организационного уровня, любой социальной иерархии и, регулирующих отношения и взаимосвязи всех сфер общественной жизни[62].

Развитие творческого мышления и разработка различных приёмов является лишь одним из моментов процесса принятия управленческих решений.

Вторым моментом данного процесса выработки решений является организационный.

В наиболее общей форме его можно охарактеризовать словами: «Думай перед тем, как начать действовать»^[63]. Организационный цикл, в свою очередь, также представляет собой ряд развёртывающихся в управленческой деятельности операций, составляющих целостность процесса принятия решения.

Ряду современных тенденций анализа процесса принятия решения присущ широкий подход к его рассмотрению как многостадийного организационного процесса, что выводит его далеко за рамки отдельных формализованных и математизированных построений для анализа выбора эффективных и оптимальных решений и в конечном итоге приводит к рассмотрению всей организации, имеющей сложные прямые и обратные связи, сочетающей в себе высокий интеллектуальный потенциал с применением современных методов, моделей и располагающей современной техникой сбора, обработки и передачи информации.

Так, Я. Зеленевский определяет этапы организационной составляющей технологии принятия решения следующим образом: определение цели; планирование процесса деятельности; изыскание ресурсов и создание необходимой организационно- технической базы; реализация; контроль^[64].

Другого мнения придерживается Э. Моррис, который, рассматривая организационные ситуации как основу возникновения проблем принятия решений, разбивает процесс на следующие операции: сбор и упорядочение необходимой информации; подробный и тщательный анализ принятия решения на основе обработанной информации; выработка идей и составление плана применения тех или иных методов принятия решения в определённой организационной ситуации с учётом временного фактора; оценка эффективности применения методов и выбор наиболее оптимального из них; планирование разработки конкретной программы, относящейся к выбранному методу исследования проблем принятия решения^[65].

Различные трактовки организационной составляющей объясняются теми целями и задачами, которые ставятся авторами в зависимости от направленности исследований и их практического применения. Однако каждая точка зрения направлена к наиболее полному раскрытию содержания организационных действий субъекта управления в соответствии с требованиями общественной практики и решением тех конкретных проблем, которые встают в ходе управленческой деятельности.

В определении содержания организационных действий и операций главное заключается не в установлении того или иного количества её этапов, а в наиболее полном раскрытии роли и значения каждой операции, составляющей целостность процесса принятия решений. Поэтому эффективность данного процесса, а значит, и управленческого решения, зависит от установления рационального соотношения между всеми организационными операциями и определением порядка, степени, последовательности использования конкретных методов, приемов, процедур подготовки и принятия управленческих решений.

Грядовой Д. И. считает, что технология принятия управленческого решения представляет собой ряд процедур, которые последовательно можно систематизировать в следующих стадиях:

1. Целевая стадия. К данной функции относятся такие процедуры и операции как выявление проблемы, осознание необходимости её решения, формулирование цели.

2. Дескриптивная стадия. На этой стадии осуществляется описание реальной ситуации, предполагающее в своей основе обработку необходимой информации.

3. Прескриптивная стадия. Эта стадия предполагает все виды деятельности по трансформированию дескриптивной (описательной) информации в предписывающую, нормативную информацию. Именно здесь осуществляется основная деятельность по выработке и принятию управленческих решений. Деятельность, охватывающая принятие решений, является связывающим элементом всего управленческого цикла, иными словами, принятие решений не является локальным этапом управленческого цикла, а «пронизывает» все этапы последнего, осуществляясь непрерывно при реализации каждой функции управления. Процесс принятия решений, как и процесс обмена информацией «связывает» все функции управленческого цикла.

4. Реализационная стадия. На этой стадии определяются действенные пути реализации целей управления посредством организационно- исполнительской деятельности. Организация исполнения принятых решений – одна из основных функций управленческой деятельности. Как никакая другая функция управленческого цикла она напрямую связана с эффективностью трудовой деятельности всей организации. Регулирование процесса исполнения принятых решений, состоит в наблюдении за ходом выполнения задач по реализации целей управления, в управлении контролируемых параметров с заданной программой, в выявлении отклонений от этой программы.

Разработка корректирующих действий осуществляется на основе поступающей информации. При этом вскрываются причины отклонения и соответственно этому предлагаются альтернативные варианты их преодоления. Причины корректировок могут быть: ошибки, допущенные при разработке решений; изменения, произошедшие под влиянием объективных и субъективных факторов; недостатки в организации исполнения решений; появление дополнительных условий и факторов, сопутствующих повышению эффективности решений.

5. Ретроспективная стадия. Данная стадия охватывает виды деятельности, связанные с обобщением и анализом результатов исполнения управленческого решения. Оценка управления может осуществляться как оценка эффективности управленческого решения, так и отдельных управленческих функций: планирования, организации, контроля и т. п. Одним из требований оценки управленческой деятельности является учет качественных и количественных факторов[66].

Представляется, что четвертая и пятая из указанных стадий имеют место не столько в процессе принятия решения, но и его исполнения, что по нашему мнению, не охватывается принятием решения.

Отечественный опыт технологизации процесса принятия решения предполагает использование стандартной (типовой) модели разработки решений, ориентированной на использование научных методов. Такой типовой процесс принятия решений включает следующие процедуры:

- Предварительная формулировка задач (формулирование задачи предполагает выяснение: причины постановки задачи, к какому типу задач она относится и срочность её решения; факторы, влияющие на ситуацию и влияние последней на деятельность организации в целом; цели, которые должны быть достигнуты при решении задач);

- Выбор критерия оценки эффективности решения (выбор критерия предполагает учет некоторых рекомендаций: критерием может быть как один, так и несколько взаимоувязанных показателей; в качестве критериев могут быть не только минимальные или максимальные значения показателей, но и границы допустимости, за пределами которых повышение эффективности или несущественно, или сопряжено со значительными трудностями; если количество критериев достаточно велико их следует сгруппировать и из этой группы выбрать основной критерий);

- Сбор данных для уточнения поставленной задачи и точная постановка задачи (сформулированная задача включает: полную объективную характеристику управленческой ситуации, предполагающую знание факторов влияющих на принятие решений; причины нежелательных явлений; средства решения задачи; условие решение задачи; значимость решаемой задачи для деятельности организации и отдельных его структур; сроки выполнения задачи; ограничения, как количественные, так и качественные при выборе альтернатив решения задачи; конкретные критерии оценки эффективности решений);

- Разработка возможных вариантов решения задачи (разработка возможных вариантов начинается при уточнении формулировки задачи, а также при выборе критерия оценки эффективности; при эвристических методах решения проблемы должна проверятся логическая последовательность действий, учет всевозможных факторов, определяющих специфику проблемной ситуации; при выборе оптимального варианта производится их сопоставление по критерию эффективности)

- Построение математических моделей (математическое моделирование заключается в подборе математических схем, наиболее полно отражающих реальные процессы);

- Выбор альтернатив (выбор альтернатив осуществляется с применением различных методов, основанных на теории вероятностей, теории полезности и др.; сложность расчетов по сопоставлению вариантов определяется количеством факторов, оказывающих влияние на моделируемый процесс);

- Принятие решения (принятие решения предполагает учет и влияние качественных факторов, неохваченных математической моделью)[67].

В приведенной технологической модели отсутствуют операции организации и контроля реализации решения.

Операционный состав управленческого действия не является перманентной величиной. Он меняется в зависимости от характера проблемных ситуаций и специфики решения управленческих задач (сложность решения, информационная неопределенность, временной фактор и т.п.). Основное в технологизации процесса принятия решения заключается не в количественной характеристики операционного состава управленческого действия, а в том, какую организационную основу изберёт субъект управления для решения управленческих задач, в какой мере он будет использовать инновационные знания теории управления и насколько эффективно он будет использовать их на практике.

Разработка управленческих решений и организация их выполнения во многом определяется эффективностью социальных технологий, а также используемыми формами и методами социального управления.

В целом, несмотря на явную актуальность социально-технологической проблематики, она все еще продолжает оставаться достаточно новым явлением для наук, изучающих социальную действительность, так и для административного права, в котором отсутствуют направленные на изучение технологии исследования.

Производство и использование технологических средств можно обнаружить во всех сферах человеческой деятельности на протяжении всего хода исторического развития. Технология стала средством, с помощью которого человек перешел от своей биологической эволюции к социально-психологическому развитию.

Необходимость более точного обозначения технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти потребовало обратиться к существующим определениям более общих по отношению к ней понятий – технологии, социальной технологии, технологии принятия решений.

Начиная с конца 19 века и по настоящий день, технология из производственной сферы и технических наук внедряется в сферу гуманитарных наук. Примером тому служит возникновение социальных, политологических, экономических, лингвистических, педагогических, психологических, а также многих других общественных технологий.

Рассматривая социальные технологии, и в частности технологии принятия управленческих решений, в том числе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, возможно представление социальной технологии в соединении двух составляющих: во-первых, это совокупность знаний, умений, навыков, мастерства, необходимых для использования операциональной системы технологии; во-вторых, это операциональная система, состоящая из совокупности используемых в целях преобразования социальной действительности этапов, операций, процедур, методов, а также действий субъектов технологии.

Социальные технологии с точки зрения эффективной управленческой деятельности необходимо понимать в единстве трех функциональных значений социальных технологий. Во-первых, они выступают как завершающее звено трансформации теоретического знания в практическое. Во-вторых, они раскрываются как совокупность приемов, методов и воздействий, применяемых для достижения поставленных целей в процессе социального планирования и развития решений разного рода проблем. В-третьих, это способ эффективного функционирования существующей системы управления.

Технологию подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти необходимо рассматривать как разновидность технологии принятия управленческого решения, включающую в себя две обязательные составляющие: творческую и организационную. Не учет любой из них приводит к неэффективным и нецелесообразным результатам.

§ 2. Теоретико-методологические аспекты понимания технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти

Чтобы право не вызывало веселый хохот либо тягостный стон, предстоит многое сделать: как писал П. И. Новгородцев, «подкрепить право новыми началами, расширить его содержание, поставить его в уровень с веком, требующим разрешения великих социальных проблем»[68].

Происходящие в России процессы модернизации, административной реформы потребовали значительного пересмотра действующей нормативно-правовой базы и создания более четкой системы правового регулирования общественных отношений. Данные изменения повлекли за собой увеличение количества, в первую очередь, нормативных правовых актов, однако их качественные характеристики далеко не всегда соответствовали постулатам современного российского общества. Вместе с тем, количество не означает качество.

На сегодняшний день в России как никогда остро стоит проблема создания правовых актов и механизма реализации содержащихся в них правовых предписаний. Успешное ее решение во многом зависит от дальнейшей теоретической проработки и эффективного использования административных процедур, юридической техники и взаимосвязанных с ней правовых явлений. Современная ситуация в области разработки проблем юридической технологии свидетельствует о ее формирующемся характере. Отсутствие на понятийном уровне единообразия в понимании категории «юридическая технология», её содержания и элементов позволяет некоторым авторам говорить о том, что введение обозначенной категории создаст трудности в понимании других явлений, и в первую очередь юридической техники.

Четкое определение административных процедур, необходимых для использования технологии подготовки нормативных правовых актов во многом зависит и от понимания самой технологии и её структурных элементов.

Если вопросы административных процедур волнуют административное сообщество, то относительно юридической технологии исследования не проводились.

Обратимся к положениям, сформулированным в юридической литературе относительно юридической технологии. Существует несколько определений, где прямо говориться о «юридической технологии». Так, Н. А. Власенко, взяв за основу энциклопедическое понимание термина «технология», приходит к выводу, что под «юридической (правовой) технологией следует подразумевать порядок применения и использования методов и приемов по подготовке и принятию юридического решения (акта), под которым в широком смысле понимается итог, результат юридической деятельности»[69].

А. К. Черненко отмечает, что «правовая технология есть метод конструирования устойчивой правовой системы»[70].

В. Н. Карташов предлагает понимать юридическую технологию в двух смыслах. «Во-первых, юридическая технология – это основанный на определенных принципах, планах и прогнозах процесс подготовки, оформления и обнародования разнообразных правовых решений (актов), в ходе которого используются необходимые средства, приемы, способы и методы юридической деятельности. Во-вторых, под юридической технологией (от греч. techne – искусство, мастерство, умение + logos – учение) понимается наука, система знаний о средствах, способах и методах наиболее эффективной и планомерной юридической практики»[71].

Бахвалов С. Н., который наряду с В. Н. Карташовым серьезно проработал понятие юридической технологии понимает под ней сложную, осуществляемую в конкретно-исторических условиях и в установленном порядке (процедуре) юридическую деятельность по формированию устойчивой правовой системы путем подготовки, принятия, обнародования разнообразных правовых решений (актов) с помощью научно обоснованного комплекса принципов, средств, приемов и правил, в соответствии с принятыми планами и имеющимися прогнозами[72].

Хабриева Т. Я. полагает, что под юридическими технологиями следует понимать систему научно обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур их использования, с помощью которых оптимально используются необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т.д.) с целью формирования эффективных юридических решений[73].

В. М. Баранов небезосновательно полагает, что «юридическая технология – это совокупность принципов, приемов, процедур формирования и реализации всех видов юридической практики, образующих своего рода «правовую техносферу», состояние которой определяется достигнутым уровнем экономического, политического, технического и культурного развития конкретного государства. Юридическая технология – не только совокупность, но и последовательность способов целенаправленного преобразования социально значимой информации в новый эффективно действующий правовой акт»[74].

Другие авторы в рамках рассмотрения вопросов юридической техники говорят о необходимости её деления на технические средства (средства) и правовую технологию (технологию), не придавая юридической технологии самостоятельного значения, а лишь говоря о широком или узком подходе к пониманию юридической техники.

Так, С. С. Алексеев, например, пишет, что «по своему содержанию юридическая техника складывается из двух элементов: а) технических средств и б) технических приемов. Здесь, – продолжает автор, – можно провести аналогию с материальной техникой, где тоже, с одной стороны, выделяются средства техники, то есть машины, оборудование, а с другой – методы, приемы их использования, то есть технология». «В области права, – рассуждает далее С. С. Алексеев, – техническими средствами являются, в частности, юридические конструкции, терминология; правовой технологией – способы изложения норм, система отсылок»[75].

В. В. Лазарев, исследуя проблему учета решений Конституционного Суда РФ в законодательной деятельности, расставляет понятийные акценты следующим образом: юридическая техника понимается в ее широком и узком значении, т.е. «речь идет не только о средствах (технике) выражения законодательной воли в тексте закона, но и об отношениях, связанных с подготовкой законопроекта вообще. Прежде всего, имеется в виду «технология»[76].