II. Право международных организаций 4 страница

<219> // Charter UN, Art 5 Rn 24. См.: п. 2 абз. 2 ст. 7 Договора о ЕС, п. 2 абз. 2 ст. 309 Договора о Европейском сообществе.

 

86. Безосновательно полагать, что, наряду с установленными мерами, допустимы также иные меры приостановления прав. Подавляющее большинство считает противоправным непризнание Генеральной Ассамблеей в период 1974 - 1994 гг. верительных грамот правительства Южной Африки для ее представительства (по решению Комитета по проверке полномочий). Таким образом, названное государство было лишено возможности участвовать в сотрудничестве (в том числе осуществлять право голоса) <220>. Поскольку Южная Африка не могла добиться правовой защиты, ей оставалось только отказаться от уплаты членских взносов (кроме выхода из организации) <221>.

--------------------------------

<220> См.: Klein (Fn 91) 51ff; Suttner. Has South Africa Been Illegaly Excluded from the United Nations General Assembly? CILSA 17 (1984) 279ff. Безуспешными были попытки исключить Израиль и Чили. См.: Halberstam. Excluding Israel from the General Assembly by a Rejection of its Credentials, AJIL 78 (1984) 179ff.

<221> См.: Tomuschat. Die Beitragsverweigerung in Internationalen Organisationen, FS Mann, 1977, 439ff; E. Klein. Beitragspflichten und Stimmrecht // Wolfrum (Fn 49) 69 (76f). См. также: абз. 213 наст. разд.

 

87. Если в уставе не указаны условия приостановления, вновь возникает вопрос о правомерности - в случае применения общих договорных условий (ст. 60 Венской конвенции о ПМД) - приостановления членских прав: с одной стороны, приостановление выступает эффективным средством давления на члена, с другой стороны, предотвращает его исключение <222>. Решение поставленного вопроса в каждом конкретном случае требует специального анализа ситуации <223>.

--------------------------------

<222> Об аргументах "пассивного членства" см.: Ginther (Fn 145) 14ff.

<223> О юридической ситуации в Европейском сообществе накануне вступления в силу Амстердамского договора (1 мая 1999 г.) см.: Frowein (Fn 169) 312ff; Klein (Fn 77) 77.

 

д) Формы членства

 

88. Многие международные организации устанавливают, кроме полноправного членства, также другие формы участия. Важная роль принадлежит статусу ассоциированного члена и статусу наблюдателя. Нередко на практике они различаются только степенью участия <224>. Четко определено ассоциированное членство в Совете Европы (ст. 5 Устава): оно предполагает признание Устава государством и предоставляет ему в дальнейшем такой же правовой статус, как и полноправным членам, не наделяя при этом правом участия в политическом органе - Комитете министров. Ассоциированное членство является подготовительным этапом к полноправному членству <225>. В ООН (как и в Лиге Наций) официальный статус ассоциированного членства не получил развития. При наличии микрогосударств такие перспективы не могут быть реализованы в силу суверенного равенства государств (п. 1 ст. 2 Устава ООН). Однако такая форма членства прижилась в ряде специализированных учреждений (ВОЗ, ФАО, ЮНЕСКО) <226>. Соглашения об ассоциации (ст. 310 Договора о Европейском сообществе), которые Европейское сообщество заключает с третьими государствами, составляют иной уровень. Они либо решают задачи оказания помощи развивающимся странам (например, соглашения, заключенные в Ломе и Котону со странами Африки, Карибского бассейна и Тихоокеанского региона), направлены на подготовку страны к присоединению (Соглашение с Турцией), либо выполняют промежуточные функции (так называемые Европейские соглашения со странами Центральной и Восточной Европы после 1990). Указанные соглашения не предоставляют участникам договора право сотрудничества в Европейском сообществе <227>. Однако косвенное влияние партнеров, особенно во вступающих ассоциациях, несомненно, отражается на политике Сообщества <228>. Статус участника "Партнерства ради мира", предоставленный России и другим восточноевропейским странам в отношениях с НАТО, не считается предварительной ступенью к членству, однако наделяет специальным правом на информацию, нацеленным на устранение недоверия <229>.

--------------------------------

<224> Schermers. International Organizations, Membership, EPIL II (1995) 1320 (1326).

<225> Так, 13 июля 1950 г., еще до приобретения полноправного членства (2 мая 1951), ФРГ стала ассоциированным членом Совета Европы (BGBl 1953 II, 558). О различных формах членства в ЗЕС см.: Bull BReg 1992, 653.

<226> Подробнее см.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 166ff. Особая форма ассоциированного членства принята во Всемирной организации по туризму (ст. 7 Устава).

<227> См.: Weber (Fn 125) Art 310 Rn 1; Bleckmann (Fn 84) Rn 1365ff.

<228> См.: Hummer. Der EWR und seine Auswirkungen auf , EuZW 1992, 361 (368); Epiney. Der Stellenwert des Gemeinschaftsrechts in , 1992, 88ff. Статья 182 и след. Договора о Европейском сообществе связывают с понятием "ассоциация" иные ситуации, касающиеся стран и территорий, расположенных вне Европы и поддерживающих особые отношения с государствами-членами.

<229> Bull BReg 1994, 20ff, 23f; Wenger/Breitenmoser/Lehman. Die NATO-Partnerschaft den Frieden im Wandel: Entwicklung und Zukunft eines kooperativen Sicherheitsinstrumentes, 1998; North Atlantic Treaty Organisation (NATO)-Russian Federation: Declaration by Heads of State and Government of NATO Member States and the Russian Federation, ILM 41 (2002) 773 ff. См. также: прежний статус "специально приглашенного" в Совете Европы (см. абз. 236 наст. разд.).

 

89. Правовой статус наблюдателя сформировался на основе разумного стремления привлечь к кооперации с организацией также нечленов <230>. Уставных оснований в этом случае почти не существует; специальные правила развивались в рамках организаций и частично зафиксированы во внутренних регламентах соответствующих органов. В ООН <231> статус наблюдателя на протяжении длительного времени предоставлял разделенным государствам (Германия, Корея) возможность в некоторой степени компенсировать членство, недостижимое по политическим причинам. Святейший Престол (не государство Ватикан) также имеет статус наблюдателя <232>. Указанный правовой статус давал национально-освободительным движениям возможность политической реализации. В период, предшествовавший формированию будущего государства (Намибия/СВАПО) или его коренному изменению (Южная Африка/Африканский национальный конгресс и Панафриканский конгресс/ANC и PAC), статус наблюдателя обеспечивал национально-освободительным движениям как "подлинным представителям" народа эффективную возможность заявить о себе в политическом плане <233>, если они были признаны ОАЕ. Статус наблюдателя был предоставлен Организации освобождения Палестины (ООП) в 1974 году <234>. Международные организации также могут иметь статус наблюдателя; в рамках ООН это положение распространяется на Европейское сообщество, ОАГ, АС и ЛАГ.

--------------------------------

<230> Suy. The Status of Observers in International Organizations, RdC 160 (1978-II) 74ff; Schermers. International Organizations, Observer Status, EPIL II (1995) 1324f.

<231> Sybesma-Khol, The Status of Observers in the United Nations, 1981; Ginther // Charter UN, Art 4 Rn 43ff.

<232> См.: Mayr-Singer. Unheilige Allianz oder segensreiche Partnerschaft - Der Heilige Stuhl und die Vereinten Nationen, VN 2000, 193ff.

<233> См.: E. Klein. Nationale und Dekolonisierungspolitik der Vereinten Nationen, 36 (1976) 618ff.

<234> A/RES/3210 (XXIX) v 14.10.1974. С 1998 (A/RES/43/177) "Палестина" является наблюдателем.

 

90. Наблюдатель обладает лишь ограниченными правами участия, также если они по-разному урегулированы. Часто ему предоставляется право на выступление, а на Генеральной Ассамблее ООН - даже право на возражение. Однако он лишен права на подачу заявления и права голоса. Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 года <235> содержит детальное описание функций и статуса наблюдателя. Поскольку Конвенция отклонена западными странами, она едва ли вступит в силу. В любом случае она не содержит положений общего международного права в рассматриваемой здесь области <236>. Статус наблюдателя не исключает одновременное участие в полном объеме в работе отдельных органов или подорганов ООН. Например, Швейцария, несмотря на ее прежний статус наблюдателя, была членом Статута Международного суда (абз. 2 ст. 93 Устава ООН), а Палестина и сегодня является членом Экономической и социальной комиссии для Западной Азии <237>.

--------------------------------

<235> Text: AVR 16 (1974/75) 410ff; AJIL 69 (1975) 52ff; Fennessy. The 1975 Vienna Convention on the Representation of States in their Relations with International Organizations of a Universal Character, AJIL 70 (1976) 62ff; Lang. Das Wiener die Vertretung von Staaten in ihren Beziehungen zu internationalen Organisationen universellen Charakters, 37 (1977) 43ff; El-Erian/Lentz. Vienna Convention on the Representation of States in their Relation with International Organizations of a Universal Character, EPIL IV (2000) 1317ff.

<236> Споры о правах и привилегиях наблюдателя должны разрешаться в соответствии с конкретными правилами организации (соглашение о местонахождении); о споре между ООН и США о правах ООП по месту нахождения ООН см.: Fitschen. Closing the PLO Observer Mission to the United Nations in New York, GYIL 31 (1988) 595ff; ICJ Rep 1988, 12ff.

<237> См.: Kirgis. International Organizations, 143ff und 175.

 

е) Нечлены

 

91. В принципе не оспаривается, что государство, не являющееся членом Организации, не пользуется правами и обязанностями члена, если оно не привлечено к деятельности Организации особым образом (например, как наблюдатель); согласно договорному праву нечлен - это третье государство по смыслу нормы pacta tertiis nec nocent nec prosunt (ст. 34 Венской конвенции о ПМД). Однако, вынося его за рамки правового явления, придется считаться с тем, что могущественная организация будет фактически влиять на поведение третьих государств. В частности, многие третьи государства добровольно приводят свое законодательство в соответствие с правилами Европейского сообщества, чтобы создать предпосылки для установления или расширения торговых отношений и даже для присоединения в будущем <238>.

--------------------------------

<238> См.: Hummer/Schweitzer. und die EWG, 1987, 262.

 

92. Нельзя не отметить, что Устав ООН адресуется государствам-нечленам в случае, когда речь идет о поддержании международного мира и безопасности (п. 6 ст. 2). Уже Устав Лиги Наций (ст. 17) содержал призыв к государствам, не являющимся членами Лиги, подчиняться ее правилам по урегулированию споров. Однако Постоянная Палата международного правосудия не признала это положение правовым обязательством <239>. Хотя п. 6 ст. 2 Устава ООН предусматривает правило, действие которого распространяется за пределы правопорядка Организации, тем не менее оно не обосновано как правовая обязанность третьих государств <240>. ООН, применяя санкции против третьего государства - нарушителя мира (ст. ст. 41, 42), наделена в этом случае соответствующими полномочиями, обоснованными действующей нормой международного права erga omnes (запрещение применения силы) <241>, которую указанное государство нарушило; и это не зависит от принятия третьими государствами уставных обязательств <242>. По вопросу об обязанности третьих государств участвовать в санкциях СБ, направленных против нарушителя мира, сложилось отрицательное единство убеждений: третьи государства, участвуя в применении названных санкций против нарушителя, всегда подчеркивают добровольный характер такого участия на основании собственного решения <243>. Тем не менее в п. 6 ст. 2 Устава ООН можно усмотреть "aspiration vers un ordre juridique " <244>. Однако Устав ООН по-прежнему не является ipso iure обязывающей "конституцией" для всех членов международного сообщества; несмотря на его квазиуниверсальность и связанные с ней договорные обязательства, его придерживается подавляющее большинство государств <245>.

--------------------------------

<239> (Восточная Карелия): "[...] Государства, не являющиеся членами Лиги [...], не связаны договором". См.: PCIJ, Series B, N 5, 27.

<240> Иное мнение высказали Кельзен, Шойнер и др. См.: Kelsen. The Law of the United Nations, 1950, 107ff; Scheuner. Die Vereinten Nationen und die Stellung der Nichtmitglieder, FS Bilfinger, 1954, 371ff; Soder. Die Vereinten Nationen und die Nichtmitglieder, 1956; Falk. The Authority of the United Nations to Control Non-Members, 1965; Frowein. Die Vereinten Nationen und die Nichtmitgliedstaaten, EA 1970, 256ff.

<241> Критикует эту позицию Финк. См.: Fink. Kollektive Friedenssicherung, 1999, 905ff.

<242> Соответствующее правило действует в отношении международного полномочия Европейского сообщества по участию в санкциях ООН. См.: Klein (Fn 50) 107ff; Brandl. Die Umsetzung der Sanktionsresolutionen des Sicherheitsrates in der EU, AVR 38 (2000) 376ff; H.-K. Ress. Das Handelsembargo, 2000, 72ff.

<243> Bindschedler. Das Problem der Beteiligung der Schweiz an Sanktionen der Vereinigten Nationen, 28 (1968) 1 (5 ff); v. Schenck. Das Problem der Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an Sanktionen der Vereinten Nationen, 29 (1969) 257ff; Graf Vitzthum // Charter UN, Art 2(6) Rn 12.

<244> Cahier. Le des effets des des Etats tiers, RdC 143 (1974-III) 589 (707).

<245> См.: Klein (Fn 53) [ ] 198ff.

 

3. Правовой статус международных организаций

 

a) Международная правоспособность

 

93. Международные организации представляют собой основанные на членстве союзы, правосубъектность которых не возникает автоматически ни по международному праву, ни по внутреннему праву государств <246>. Международным организациям не дана от природы способность приобретения прав, обязанностей или полномочий соответствующего правопорядка. Международное право регламентирует правоотношения только между государствами, которые, таким образом, являются первичными субъектами международного права <247>, так же как во внутригосударственном праве создателями правопорядка выступают индивидуумы. Это не исключает, что первоначальные носители права создадут других, производных от них правосубъектов <248>.

--------------------------------

<246> Напротив, Пехштайн считает, что либо международная правоспособность в любом случае свойственна международной организации, либо последняя не является международной организацией. См.: Pechstein/Koenig. Die Union, 3. Aufl 2000, Rn 62f.

<247> О роли индивидумов см.: Mosler. als Rechtsordnung, 36 (1976) 30f; также см.: Раздел 3. Хайльброннер. Абзац 14 и след.

<248> См.: Mosler (Fn 2) 25f.

 

94. Займет ли международная организация позицию субъекта международного права, зависит от воли ее членов, нормативно предусмотренной учредительным договором. Частично это отражено в его тексте (ст. 281 Договора о Европейском сообществе) <249>, частично указанные сведения можно получить в результате толкования договора, включая цель и задачи организации <250>. В этом смысле Международный суд признал международную правоспособность ООН, поскольку в противном случае она не могла бы выполнять свои функции; Устав ООН не содержит прямого регулирования вопроса <251>. Для специализированных учреждений и Совета Европы действует соответствующее правило. В иных случаях толкование в итоге дает отрицательный ответ. Так, сложилось единое мнение о том, что Экономический союз стран Бенилюкс не имеет собственной международной правосубъектности <252>; в отношении ОАЕ это свойство также преимущественно отрицалось <253>. Организация Европейского экономического пространства в свое время создавалась не как субъект международного права <254>.

--------------------------------

<249> Это следует из сравнения со ст. 282 Договора о Европейском сообществе; см.: Tomuschat // Von der Groeben/Schwarze (Fn 106) Art 281 Rn 1. О Евросоюзе см.: абз. 249 и след. наст. разд.

<250> По вопросу толкования см. абз. 39 и след.

<251> ICJ Rep 1949, 174ff, 179 (дело Bernadotte): доктрина "подразумеваемых полномочий".

<252> Bleckmann. Die Benelux-Wirtschaftsunion, 22 (1962) 239 (293f).

<253> См.: Kunig. Die Organisation der afrikanischen Einheit und die Fortentwicklung des , Jahrbuch Afrikanisches Recht 4 (1983) 81ff.

<254> Krenzler. Der Wirtschaftsraum als Teil einer Architektur, Integration 2/92, 61ff.

 

95. При наделении международной организации правоспособностью возникают новые, "искусственные" субъекты международного права, которые отчасти являются юридическими лицами международного права <255>. Однако от юридических лиц, действующих по нормам внутригосударственного права, они отличаются правоспособностью, которая определяется целью организации; таким образом, правоспособность является не всеобъемлющей, а всегда - соответственно функциям - частичной <256>.

--------------------------------

<255> См.: Seidl-Hohenveldern/Loibl. Internationale Organisationen, Rn 0309.

<256> См.: Mosler (Fn 247) 23f.

 

96. Если члены международной организации наделили ее международной правосубъектностью, то первоначально это отражается только на внутренних отношениях. Поскольку учредительный договор для третьих государств считается res inter alios acta, они не должны противопоставлять себя субъекту международного права. Договор приобретает для них значимость только после непосредственного или подразумеваемого признания. Применительно к ООН Международный суд в известном консультативном заключении по делу Bernadotte установил, что государства-учредители, представляющие подавляющее большинство международного сообщества, могли бы обладать правомочием по созданию объединения с объективной международной правосубъектностью, которое действовало бы также в отношении третьих государств без признания с их стороны <257>. Однако такое обоснование, конкретно ориентированное на ООН, не может применяться к другим международным организациям и специализированным учреждениям ООН <258>. Следовательно, бывшие государства восточного блока на протяжении десятилетий не действовали противоправно, игнорируя ЕЭС/Европейское сообщество и настаивая на прямых связях с государствами-членами. С другой стороны, образование правоспособной международной организации всегда имеет объективные юридические последствия, поскольку для третьих государств она выступает представителем актуальных интересов сообщества. Признав организацию субъектом международного права, они только расширяют сферу ее действия, а не учреждают ее вновь по отношению к себе <259>.

--------------------------------

<257> ICJ Rep 1949, 174, 185; см. также: Weissberg. The International Status of the United Nations, 1961, 170ff.

<258> О господствующем мнении см.: Tomuschat (Fn 21) 140; Seidl-Hohenveldern. The Legal Personality of International and Supranational Organizations // Seidl-Hohenveldern. Collected Essays on International Investments and on International Organizations, 1998, 3 (18f); . Internationale Organisationen, 566f.

<259> См.: Mosler (Fn 2) 32.

 

б) Международная дееспособность

 

97. Поскольку международная правосубъектность - это условие международной дееспособности, постольку Международный суд, рассматривая дело Bernadotte, должен был прежде всего удостовериться в международной правоспособности ООН, а затем уже проверить способность ООН осуществить международные права на компенсацию за убийство дипломата, состоявшего у нее на службе <260>. Нельзя делать вывод о дееспособности международной организации, о способности к заключению договоров и установлению дипломатических отношений, а также об активной и пассивной деликтоспособности, исходя только из ее правоспособности <261>. Здесь, видимо, потребуется обоснование в соответствии с правом, регулирующим деятельность организации <262>.

--------------------------------

<260> ICJ Rep 1949, 174, 179f.

<261> Этой позиции придерживаются: Seyersted. Objective International Personality of International Organizations, 1963; . Internationale Organisationen, 569f; Zemanek. International Organizations, Treaty-Making Power, EPIL II (1995) 1343ff. См. также: Doehring (Fn 24)Rn 215; Tomuschat (Fn 21) 142f.

<262> Это господствующая доктрина. См.: Verdross/Simma (Fn 40) 438. Статья 6 Венской конвенции о праве международных договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21.03.1986 (BGBl 1990 II, 1414), которая еще не вступила в силу, не вносит ясности, поскольку оставляет открытым вопрос, вытекает ли способность международных организаций к заключению договоров из международного обычного права или из учредительного договора. См.: Klein/Pechstein, Das Vertragsrecht internationaler Organisationen, 1985, 23ff.

 

98. Таким образом, ответ на вопрос об основе способности международной организации заключать договоры вытекает из положений учредительного договора в случаях, если они содержат конкретные указания на это (например, ст. ст. 133, 300, 310 Договора о Европейском сообществе), а также из его толкования в аспекте функциональной способности организации. К примеру, Международный суд применил к Уставу ООН положения о подразумеваемых полномочиях (impliedpower) <263>; Суд ЕС в решении по делу AETR (Европейское соглашение, касающееся работы экипажей транспортных средств, производящих международные перевозки), выйдя за пределы упомянутых положений Договора о Европейском сообществе и приняв во внимание внутреннюю компетенцию, сделал вывод о существовании параллельных внешних полномочий <264>. Правовой режим, которому подчиняются договоры с участием международных организаций, в настоящее время кодифицирован II Венской конвенцией 1986 года <265>, которая - иногда дословно - ориентирована на Венскую конвенцию о ПМД 1969 года. Не вдаваясь в детали <266>, отметим, что указанная Конвенция (абз. 2 ст. 46) отходит от традиционной теории, согласно которой правовые акты международных организаций, включая заключение договоров, полностью утрачивают юридическую силу в случае превышения полномочий (ultra vires) <267>. Концептуально Конвенция не только укрепляет правовой статус договаривающихся сторон, доверие которых она защищает, но по существу приравнивает правовой статус международных организаций к действующему статусу государств. В этом проявляется возросшее значение международных организаций как действующих лиц международного уровня и как участников договоров <268>. С точки зрения догматики международного права предложенная концепция не проста, и по важным позициям Конвенция ее не придерживается <269>.

--------------------------------

<263> ICJ Rep 1949, 174, 180. См.: абз. 191 наст. разд.

<264> EuGH, Slg 1971, 263, 275 (AETR); EuGH, Slg 2002, I-9855 (Komission/ Deutschland).

<265> См.: примеч. 262.

<266> Подробнее см.: Klein/Pechstein (Fn 262) passim; . Die Kodifikation des Vertragsrechts internationaler Organisationen, AVR 23 (1985) 385ff; Nascimento e Silva. The 1986 Vienna Convention and the Treaty-Making Power of International Organizations, GYIL 29 (1986) 68ff; Bothe. Die Wiener Konvention das Recht der zwischen Staaten und internationalen Organisationen und zwischen internationalen Organisationen, NJW 1991, 2169ff; T. Stein. Vertragsrecht // Handbuch VN, 995ff.

<267> См.: Tomuschat (Fn 21) 144f; Klein/Pechstein (Fn 262) 25f. См.: абз. 192 и след. наст. разд.

<268> Уже в 1970 г. насчитывалось почти 2000 договоров с участием международных организаций.

<269> См.: Klein/Pechstein (Fn 262) 64f.

 

99. Если в отдельных областях международная организация не обладает полномочиями, необходимо заключать смешанный договор, в котором, наряду со стороной в договоре и международной организацией, участвуют также ее члены. Прежде всего это положение имеет большое значение для Европейского сообщества <270>. Указанные договоры сложны по структуре и затрагивают спорные вопросы ответственности <271>. Но в политическом плане они полезны, поскольку могут решать вопросы, которые в ином случае, при нечетком разделении компетенции, оставались бы неурегулированными.

--------------------------------

<270> Arnold. Der gemischter durch die EG, AVR 19 (1980/81) 419ff; Bleckmann. Der gemischte Vertrag im Europarecht, EuR 1976, 301ff; K.D. Stein. Der gemischte Vertrag im Recht der der Wirtschaftsgemeinschaft, 1986; Haratsch/Koenig/Pechstein (Fn 81) Rn 389.

<271> См.: Tomuschat (Fn 21) 146.

 

100. Международная правоспособность организации является необходимым, но недостаточным условием для ответа на вопрос, обладает ли международная организация активным и пассивным правом дипломатического представительства. Конкретное предоставление полномочий основывается на воле государств-членов <272>. Аккредитование постоянных дипломатических представительств членами международной организации по месту ее нахождения началось уже в период действия Лиги Наций. Сегодня это широко распространенное явление <273>. Контакты с международной организацией таким способом поддерживают и государства, не являющиеся членами организации. Наблюдатели при ООН представлены постоянными миссиями <274>. При Европейском сообществе аккредитованы представительства примерно 160 государств, не являющихся его членами. Установление дипломатических отношений одновременно свидетельствует о признании Сообщества субъектом международного права <275>. Реализуя активное право на представительство, международные организации открывают свои представительства в других международных организациях (например, Европейский союз - при ООН и ОЭСР) либо направляют специальные миссии в государства-члены или в государства, не являющиеся членами ЕС. Несмотря на неоднократное требование Европарламента, Сообщество не обзавелось постоянными представительствами в государствах; делегации ЕС (например, в Южной Америке) действуют обычно в качестве представительств Комиссии, которая в настоящее время поддерживает дипломатические отношения с 128 государствами и международными организациями <276>.