I. История международных организаций и их значение

 

1. Международные организации -

неотъемлемый элемент международного сотрудничества

 

1. Уже длительное время на международной арене выступают не только государства, но и иные субъекты международного права (что исторически обусловлено), такие как Святейший Престол, Суверенный Мальтийский рыцарский орден <1>. В начале XX века к ним присоединились международные организации, количество которых неизменно возрастает: они не только значительно расширили круг субъектов международного права <2>, но и оставили заметный след в развитии большинства отраслей материального международного права (см. абз. 19 и след.). Известный итальянский юрист-международник Роберто Аго справедливо назвал международные организации важнейшим феноменом развития современного международного права <3>.

--------------------------------

<1> Об этих субъектах международного права см.: Раздел 3. Хайльброннер. Абзац 39 и след.

<2> Mosler. Die Erweiterung des Kreises der 22 (1962) 1ff.

<3> Ago. Internetional Law in a Changing World, 1965, 20.

 

2. Причина стремительного роста международных организаций заключается в том, что международные отношения невозможно представить без институциональной формы сотрудничества <4>. Международные организации составляют ключевой элемент процесса институционализации постольку, поскольку они могут создаваться собственными ведущими членами, по своему усмотрению и с любой целью, наделять адекватными функциям полномочиями. Устойчивая внутренняя структура и формирование собственной воли позволяет им обеспечить бесперебойное выполнение масштабных задач. Уровень эффективности, как будет далее показано, зависит от объема делегированных задач и их характера - специального или общеполитического.

--------------------------------

<4> Mosler. The International Society as a Legal Community, 1980, 175ff.

 

2. История создания: от конгрессов сторонников мира

и административных союзов до Лиги Наций

 

3. Корни международных организаций уходят в глубь XIX века <5>. В ведущих европейских государствах (Европейский концерт) доминировали конгрессы сторонников мира, создававшиеся с целью обеспечения мира в Европе путем сохранения или установления равновесия сил и исключения гегемонистских устремлений <6>. Таким образом, общественная идея <7>, заложенная во многих философских проектах, также приобрела политическую актуальность. Термин "международная организация" впервые использовал Лоример в 1867 году применительно к европейскому сообществу государств <8>. В таком принципиальном предвидении организованного европейского сообщества государств на свет появился еще один росток международной организации, из которого затем развилась ее современная форма. Речь идет о так называемых административных союзах <9>, которые возникли как реакция на мощный технический прогресс во второй половине XIX века. В числе первых примеров - Международный союз телекоммуникаций (1865), Всемирный почтовый союз (ВПС, 1874) и Парижский союз по охране промышленной собственности (1883) <10>. В отличие от конгрессов сторонников мира, которые собирались ad hoc, административные союзы основывались на межгосударственном договоре, и их деятельность регулировалась в нормативном порядке. Они создавались на длительный срок, текущие дела выполнял постоянно действующий секретариат, не требуя постоянного присутствия представителей членов союза. Задачи носили строго целевой характер. Идея функционализма позволяла выделить отдельные сферы деятельности из общей политики и противостоящих ей национальных интересов и принимать решения, адекватные всеобщим интересам <11>.

--------------------------------

<5> См.: Seidl-Hohenweldern/Loibl, Internationale Organisationen, Rn 207ff; . Internationale Organisationen, 67ff. Указанные авторы исследуют эпоху античности; однако такой подход особо не повлиял на толкование современных международных организаций. См.: также: Kirgis. International Organizations, 1ff; Wehlberg. Entwicklungsstufen der internationalen Organisationen, Friedens-Warte 52 (1954) 193ff; Klabbers. The Life and Times of the Law of International Organizations, NJIL 70 (2001) 287ff; Klabbers. An Introduction to International Institution Law, 2002.

<6> Баумгарт анализирует работу трех конгрессов и 24-х конференций, действовавших в период с 1814/1815 гг. по 1914 г. См.: Baumgart. Vom Konzert zum , 2. Aufl 1987.

<7> Речь идет о теориях естественного права (Пуфендорф) и просвещения (Кант). См.: Kant. Zum ewigen Frieden, 1795.

<8> Впервые термин прозвучал 18 мая 1867 г. в докладе перед Королевской академией в Эдинбурге. См.: Potter. Origin of Term International Organization, AJIL 39 (1945) 803ff.

<9> Reinsch. Public International Unions, 1911; Rapisardi-Mirabelli. des unions internationales, RdC 7 (1925-II) 344ff; Wolfrum. International Administrative Unions, EPIL II (1995) 1041ff.

<10> Подробнее см.: . Strukturwandel der internationalen Verwaltung, 1962, 4ff.

<11> В начале XX в. в целом насчитывалось 30 "организаций". См.: Ballreich. Die Interdependenz Internationaler Organisationen, AVR 19 (1981) 121 (124ff); Wallace/Singer. Intergovernmental Organization in a Global System, 1815 - 1964: A Quantitative Description, International Organization 24 (1970) 239ff.

 

4. Правовое обособление административных союзов или секретариатов от их членов на этом этапе еще не осуществлялось, поскольку сложилось устойчивое представление о связи международной правоспособности с элементом территориально ограниченного господства. Деятельность различных навигационных комиссий (по Рейну и Дунаю), полномочия которых были связаны территориально, наглядно показала, что идея функционально-ограниченной правоспособности - в отличие от всеобъемлющей правоспособности государств - была вполне реальной <12>. Следовательно, возникает дополнительный интерес к развитию международных организаций.

--------------------------------

<12> См.: Mosler (Fn 2) 9f; Tomuschat. Die Internationale Gemeinschaft, AVR 33 (1995) 1 (13f).

 

5. Решающий прорыв в развитии отделенных от государств-участников, юридически самостоятельных и дееспособных международных организаций наметился с учреждением Лиги Наций (League of Nations, des Nations) и созданием Международной организации труда (МОТ) <13>. В этот период образованы основные институты, действующие и сегодня (органы, формирование воли, членство). Обе структуры свидетельствуют, что, с одной стороны, одобрена идея организации сообщества государств, осуществляющих общие политические задачи (международное сотрудничество и поддержание мира); с другой стороны, практикуется ориентированное на функционализм распределение обязанностей (установление социальной справедливости путем организации соответствующих условий труда).

--------------------------------

<13> См.: ter Meulen. Der Gedanke der Internationalen Organisation in seiner Entwicklung, 1917, 1929, 1940.

 

6. Лига Наций <14> была создана по инициативе американского президента Вудро Вильсона и нашла широкую поддержку в период мощных потрясений, коснувшихся существующей государственной системы и классических представлений о войне и мире, к которым привела Первая мировая война. Очевидно, что изначальной политической ошибкой оказалось включение Устава Лиги Наций в Версальские мирные договоры 1919 - 1920 гг., что вызвало предположение о возможности использования Лиги Наций в качестве инструмента, дисциплинирующего побежденные страны Центральной Европы. Впечатление, что это организация победителей, подтверждалось также тем, что Германия была принята в международную организацию лишь в 1926 году. Однако к политической несостоятельности Лигу Наций привело отсутствие универсальности. Несмотря на активную роль американского президента в разработке Устава Лиги Наций, США не ратифицировали мирные договоры и не присоединились к Уставу позднее. Советский Союз был принят в Лигу Наций лишь в 1934 году, но уже через пять лет, после нападения на Финляндию, был вновь исключен. К этому времени страны "оси" (Германия в 1933, Япония в 1935, Италия в 1939 году) покинули Лигу Наций, но уже добровольно <15>. Таким образом, у Лиги Наций отсутствовала политическая воля для реализации или хотя бы введения санкций, предусмотренных против нарушителей мира (конфликт в Абиссинии в 1935 - 1936 гг.).

--------------------------------

<14> Подробнее см.: Walters. A History of a League of Nations, 2 Bde, 1952; . Die Satzung des , Kommentar, 3. Aufl 1931; Parry, League of Nations, EPIL III (1997) 177ff mwN; . Internationale Organisationen, 101ff.

<15> В целом из Лиги Наций вышли 16 государств.

 

7. Тем не менее было бы несправедливо утверждать, что Лига Наций потерпела полный крах. В социальной сфере и в области прав человека она добилась первых ощутимых успехов, без которых дальнейшее развитие в рамках ООН было бы немыслимым; к названным успехам принадлежат, вопреки всем недостаткам и ограниченному сроку действия, система мандата и система защиты прав меньшинств. Однако важнейшее достижение заключается в том, что учреждением Лиги Наций впервые на практике осуществлен переход от философских проектов по созданию всемирного союза к институту, основанному на договоре, и для его внутренней организации был накоплен определенный опыт (общее собрание членов/ассамблея Лиги Наций, немногочисленный управленческий орган/совет Лиги Наций и постоянный секретариат). Особое значение приобрела впервые реализованная в рамках этой международной организации идея институционализированной юрисдикции (Постоянная Палата международного правосудия), дополнившей традиционный арбитраж <16>. Несмотря на все очевидные недостатки, в целом мысль о всемирной организации утвердилась настолько, что после Второй мировой войны трудно было представить развитие новых отношений без учреждения соответствующей организации. Считается, что Лига Наций выполнила свою миссию только после того (1946), как ООН приступила к работе (1945).

--------------------------------

<16> См.: Раздел 7. Шредер. Абзац 70 и след.

 

3. Развитие после 1945 года

 

8. Организация Объединенных Наций <17> образовалась из коалиции стран, одержавших победу во Второй мировой войне. Текст Устава ООН и сегодня (естественно, устаревший) <18> указывает на это происхождение (ст. ст. 53, 107; оговорки о так называемых вражеских государствах). Решающую роль в становлении ООН сыграли два фактора: конфликт между Западом и Востоком, который до начала 1990-х годов влиял на политическую ситуацию в мире и стимулировал ускоренное восстановление побежденных государств; процесс деколонизации и связанное с ним противостояние между Севером и Югом, достижение компромисса между которыми с течением времени будет поглощать все больше энергии и расходов.

--------------------------------

<17> Russell/Muther. A History of the United Nations, 1958; Frowein. United Nations, EPIL IV (2000) 1029ff; Simma (Hrsg). Charter of the United Nations: A Commentary, 2. Aufl 2002; Wolfrum (Hrsg). Handbuch Vereinte Nationen, 1991; Volger. Die Vereinten Nationen, 1994; Roberts/Kingsbury (Hrsg). United Nations, Divided World, 2. Aufl 1994; Bertrand. UNO. Geschichte und Bilanz, 1995; Die Vereinten Nationen in ihren 50 Jahren. Ein Bericht der Arbeitsgruppe die Zukunft der Vereinten Nationen, 1995; Schlesinger. Act of Creation: The Founding of the United Nations, 2003; Opitz. Die Vereinten Nationen, 2002; United Nations Department of Public Information (Hrsg). Basic Facts about the United Nations, 2004; Ziring/Riggs/Plano. The United Nations: International Organization and World Politics, 4. Aufl 2005; Gareis/Varwick. Die Vereinten Nationen, 4. Aufl 2006.

<18> Предложение Кофи Аннана 2005 г. об исключении оговорки о вражеских государствах (UN Doc. A/59/2005 v 21.3.2005, § 217). Как и большинство других его реформаторских предложений, оно до сих пор не реализовано. См.: World Summit Outcome, A/RES/60/1 v 16.9.2005, § 177.

 

9. Несмотря на многие недостатки, присущие ООН, именно благодаря ее деятельности идея организованного сообщества государств, охватывающего весь мир, утвердилась окончательно. Это подтверждается и количеством членов Организации (в 2007 г. - 192), отражающим универсальность ее задач. ООН считается прототипом международных организаций как таковых. В рамках ООН и за ее пределами резко увеличилось количество международных организаций. При этом речь идет о региональных организациях, деятельность которых направлена на общеполитическое сотрудничество (например, Совет Европы, Организация американских государств (ОАГ), Африканский союз (АС) как преемник Организации африканского единства [ОАЕ]). Кроме того, действуют универсальные или межконтинентальные организации, которые преследуют узкие цели и развиваются в традициях функционализма. Это позволяет им в принципе добиваться деполитизации отдельных сфер деятельности <19>. К таким организациям относятся созданные уже в последние годы войны Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО), Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР), а также Международная организация гражданской авиации (ИКАО); процесс продолжился формированием новых организаций, важнейшими из которых ныне являются специализированные учреждения ООН, принадлежащие к семье ООН (см. абз. 222 и след.). (нео-)функциональная концепция оказалась чрезвычайно плодотворной и на региональном уровне. Образовалось множество региональных организаций с узкими, технически или экономически обусловленными целями: Южноамериканский общий рынок (МЕРКОСУР), Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ), Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), а также оборонительные союзы (Организация Североатлантического договора [НАТО], Западноевропейский союз [ЗЕС], Варшавский договор). Деятельность таких союзов, несмотря на общее запрещение применения силы, не исключается Уставом ООН и общим международным правом в рамках индивидуальной и коллективной самообороны в случае вооруженного нападения <20>.

--------------------------------

<19> Mitrany. A Working Peace-System, 1943.

<20> ICJ Rep 1986, 14, 45 (Nicaragua [Merits]).

 

10. Не приходится удивляться, что степень организации, то есть интенсивность институционализации, интеграции, в региональном масштабе выше, чем на глобальном, и это объясняется большей однородностью интересов и правовых представлений на региональном уровне. Прежде всего в европейской части (Европейское сообщество/Евросоюз) утвердились прочные связи, которые позволяют рассматривать интеграционные сообщества как специфическую категорию международных организаций (так называемые наднациональные организации, ННО). По объему функций и характеру полномочий указанные организации (см. абз. 246 и след.) обладают признаками государственных форм <21>, по крайней мере с позиций третьих государств.

--------------------------------

<21> См.: Tomuschat. Grundlagen der Drittlandsbeziehungen der EG // Hilf/Tomuschat (Hrsg). EG und Drittstaatsbeziehungen nach 1992, 1991, 141.

 

11. Количество международных организаций значительно превышает число государств. Сводная таблица Союза международных ассоциаций <22> за 2004 год предлагает 246 международных организаций, основанных на договоре (в 1960 году - 154; см. таблицу 1). Федеративная Республика Германия является членом 90 международных организаций, основанных на международных договорах <23>. В таблице приводятся также созданные государствами иные международные образования (international bodies), количество которых составляет 1717. Но эти данные не в полной мере прозрачны. Тем не менее приведенные данные свидетельствуют об укреплении институциональных связей между государствами.

--------------------------------

<22> YIO 5 (2005/06) 33.

<23> Ebd, 45.

 

Таблица 1

 

Международные организации, основанные на договоре <*>
A	Федерации международных организаций
B	Универсальные членские организации
C	Межконтинентальные членские организации
D	Региональные членские организации
Иные международные организации <*>
E	Организации, определяемые по закону места, лица или иных организаций
F	Организации в особой форме
G	Национальные организации международной ориентации

 

--------------------------------

<*> Источник: Yearbook of International Organisations 5 (2005/06) 33.

 

4. Определения; дифференциация

 

12. Несмотря на множество исследовательских подходов, известных в литературе, сложился определенный консенсус в отношении набора предпосылок, необходимых для характеристики международных организаций. В этом случае следует ориентироваться на общие признаки наиболее значимых из упомянутых организаций (например, Лиги Наций, ООН, МОТ, Совета Европы). В соответствии с этими признаками международная организация определяется как основанное на международном договоре и членстве структурированное объединение двух или нескольких субъектов международного права (в большинстве случаев государств), которое с помощью своих органов ведет дела, руководствуясь общими интересами <24>. Таким образом, международная организация относится к юридическим институтам международного права.

--------------------------------

<24> См.: Schermers/Blokker. International Institutional Law, 4. Aufl 2003, § 32ff; Charpentier. Institutions internationales, 12. Aufl 1995, 50f; Epping, in: Ipsen, , 5. Aufl 2004, 84f, 457; Doehring, . 2. Aufl 2004, Rn 202; The American Law Institute, Restatement of the Law, The Foreign Relations Law of the United States, Bd I, 1987, 221.

 

13. Учредителями и членами международной организации, как правило, выступают государства, однако участие иных субъектов международного права в принципе не исключается <25>. Международные организации могут быть членами других международных организаций, если согласно учредительному договору они обладают способностью приобретать членство, что, в свою очередь, предусматривает международную правосубъектность. Однако судить о международной правосубъектности, базируясь лишь на понятии международной организации, невозможно: этим качеством международную организацию должны наделять ее члены (см. абз. 93 и след.).

--------------------------------

<25> См.: . Internationale Organisationen, 57f.

 

14. Наднациональные организации (ННО) отличаются от международных организаций постольку, поскольку их юридические действия могут напрямую касаться не только отношений между их членами, но и внутренних отношений в государствах-членах. Иными словами, их правовые акты могут напрямую применяться в национальном юридическом пространстве государств-членов <26>. Таким образом, правовые акты ННО (в частности, регламенты Европейского сообщества) "способны пробивать броню суверенитета" (Блекманн) государств-членов, в то время как правовые акты (обычной) международной организации могут быть обязательными лишь для государств, которые, в свою очередь, должны делегировать соответствующую обязанность лицам, подведомственным их верховной власти (например, исполнение решений Совета Безопасности ООН об эмбарго по внутригосударственному праву). В этом ракурсе суверенитет государств - членов ННО предстает в новом свете <27>. Характерно, что проблема обостряется, если правовые акты, преодолевающие блокирование суверенитета, принимаются без прямого волеизъявления члена организации либо против его воли (решения большинства). В то же время этим обусловлен (высокий) стандарт правовой защиты, типичный для ННО. Праву как инструменту интеграции уделяется первостепенное внимание.

--------------------------------

<26> Это главный критерий наднациональности, по которому граждане государств-членов становятся такими же субъектами данного правопорядка. Независимость членов нормотворческого органа государств-участников не затрагивается. См.: EuGH, Slg 1963, 1, 24f (van Gend & Loos); H.P. Ipsen. , FS Scheuner, 1973, 211 ff; Capotorti. Supranational Organizations, EPIL IV (2000) 737ff; v. Bogdandy. Supranationale Union als neuer Herrschaftstypus, Integration 1993, 210ff; Schmitt Glaeser. und Vorrang // v. Bogdandy (Hrsg). Verfassungsrecht, 2003, 205 ff. См. также: абз. 247 наст. разд.

<27> Mosler. Der Vertrag die Gemeinschaft Kohle und Stahl, 14 (1951) 1 (27).

 

15. Международным организациям, так же как и ННО, передаются на исполнение лишь те задачи, которые предусмотрены учредительным договором, как бы широко эта функциональная область ни определялась. Обе организации не управомочены на постановку новых задач; они не располагают полнотой власти, предоставленной суверенным государствам и связанной с ней имманентной компетенцией (Kompetenz-Kompetenz) <28>. Соответственно, у ННО отсутствует основной признак государственности. Это прямо указано в Маастрихтском договоре о Европейском Союзе (1992), в Амстердамском (1997) и Ниццком (2001) договорах <29>.

--------------------------------

<28> См.: решение Федерального Конституционного суда Германии (ФКС): BVerfGE 75, 223, 242.

<29> См.: абз. 1 ст. 5 Договора о Европейском сообществе; абз. 2 ст. I-9 Договора об учреждении Конституции для Европы. См. также: абз. 252 наст. разд.

 

16. Приведенные определения допускают разнообразную дифференциацию. В сравнении с другими формами договорного сотрудничества между субъектами международного права, международные организации отличаются более высокой степенью организационной связи и принципиальной самостоятельностью (дифференциацией) воли, не ведущих (в большинстве случаев) в обязательном порядке к собственной международной правосубъектности <30>. В качестве примера ускоряющегося процесса институционализации можно привести Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), которое из политической договоренности постепенно переросло в закрепленное договором (глава VIII Устава ООН) региональное соглашение (regional arrangement) и в структуру, очень близкую к настоящей международной организации (ОБСЕ, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе) <31>.

--------------------------------

<30> Не достигли самостоятельности подорганы и вспомогательные органы органов международных организаций (например, Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) как орган Генеральной Ассамблеи ООН). Путь преобразования из органа ООН в самостоятельную организацию прошла Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО). См.: Szasz. United Nations Industrial Development Organization, EPIL IV (2000) 1132ff.

<31> Хельсинкский документ 1992 г. (N 25, Bull BReg 1992, 777ff). О переименовании по решению, принятому в Будапеште на встрече в верхах, см.: Bull BReg 1994, 1097. Schweisfurth. , 2006, 390f.

 

17. Вне всякого сомнения, можно обнаружить сходство международных организаций с конфедерациями, членами которых также являются суверенные государства; большинство международных организаций в буквальном смысле можно назвать "конфедерациями". Однако сегодня это понятие утратило свою актуальность <32>. Международные организации значительно потеснили конфедерацию. Их отличие состоит в том, что классические конфедерации не должны определять свои цели, в то время как для международных организаций это представляется существенным <33>.

--------------------------------

<32> Новейший пример - образование в 1991 г. Содружества Независимых Государств, объединившего 11 республик бывшего СССР. Учредительные документы см.: ILM 31 (1992) 142ff; EA 1992, D 302ff.

<33> См.: Doehring. Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl 2004, Rn 174. Цель международной организации менее объемна, чем цель объединения государств традиционного типа. См.: Hobe/Kimminich. in das , 8. Aufl 2004, 122ff.

 

18. Необходимо дифференцировать и негосударственные международные организации (неправительственные организации [НПО]) <34>. Они создаются индивидуумами или частными союзами, которые объединяются с подобными группами или союзами единомышленников из других стран. Здесь решающим фактором выступает не членство, а функция <35>. НПО не обладают силой государственной власти; они не подпадают под действие международного права <36>, но подчиняются государственному правопорядку. Это не означает, что они не влияют на международные отношения <37>. Присущая НПО широта интересов и профессионализм превращают их в востребованных партнеров. Так, Экономический и социальный совет ООН (ЭКОСОС) уполномочен проводить надлежащие мероприятия для консультации с НПО, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию (ст. 71 Устава). Уставы других международных организаций также содержат соответствующие нормы <38>. НПО действуют во многих сферах (в политике: Межпарламентский союз; в праве: Международная юридическая комиссия, Ассоциация международного права, Институт международного права; трудовое право: Международные федерации профсоюзов и работодателей; церковь: Лютеранский всемирный союз, Внутренняя миссия; в гуманитарной области: Международная амнистия; литература: Международный ПЕН-клуб; спорт: Международный Олимпийский комитет (МОК); окружающая среда: Гринпис). В 2004 году только под рубрикой "международные организации, основанные на договоре" насчитывалось 7306 НПО (в 1960 году - 1255) <39>. Таким образом, НПО подтверждают расширение международной деятельности. Однако по смыслу настоящего исследования они не относятся к международным организациям.

--------------------------------

<34> Lador-Lederer. Nichtstaatliche Organisationen und die Frage der Erweiterung des Kreises der 23 (1963) 657ff; Rechenberg. Non-Governmental Organizations, EPIL III (1997) 612ff; Otto. Nongovernmental Organizations in the United Nations System, HRQ 18 (1996) 107ff; Hobe. Der Rechtsstatus der Nichtregierungsorganisationen nach , AVR 37 (1999) 152ff; Hofmann (Hrsg). Non-State Actors as New Subjects of International Law, 1999; Hummer. Internationale nichtstaatliche Organisationen im Zeitalter der Globalisierung, BerDGVR 39 (2000) 45ff; . Beteiligungs- und nichtstaatlicher Organisationen im aktuellen und Gemeinschaftsrecht, AVR 43 (2004) 466ff; Fitschen. Vereinte Nationen und nichtstaatliche Organisationen // Volger (Hrsg). Grundlagen und Strukturen der Vereinten Nationen, 2007, 309ff; Willetts. NonGovernmental Organisations in World Politics, 2007.

<35> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 47.

<36> Известно и мнение в пользу частичной международной правосубъектности неправительственных организаций. См.: Hempel. Die internationaler Organisationen, 1999, 72ff, 190ff.

<37> См.: A/58/817 v 11.6.2004 (Cardoso Report); Seidl-Hohenveldern/Loibl. Internationale Organisationen, Rn 103. См. также: абз. 160.

<38> См.: ст. 11 Устава ЮНЕСКО; ст. 12 Устава МОТ; ст. 13 Конституции ФАО. В соответствии с решениями Комитета министров Совета Европы устанавливается сотрудничество с НПО.

<39> YIO 5 (2005/06) 33. Иногда международные организации возникают из НПО, как это было, например, с Всемирной организацией по туризму (ВОТ) [1970 - 1975 гг.]. Подробнее см.: абз. 230 наст. разд.

 

5. Влияние международных организаций на международное право

 

19. Становление и деятельность международных организаций не только повлекли за собой расширение круга субъектов международного права, но и способствовали совершенствованию международного права <40>. Здесь невозможно дать подробный и исчерпывающий анализ их деятельности, поскольку она слишком многообразна и отличается функциональной спецификой. Мы сконцентрируем внимание лишь на наиболее общих и важнейших результатах деятельности международных организаций <41>.

--------------------------------

<40> В основе общего представления о международном праве лежит Конституция Объединенных Наций, и это акцентирует внимание именно на сообществе объединившихся государств. См. учебник: Verdross/Simma. Universelles , 3. Aufl 1984. Шройер также отмечает влияние международных организаций на теорию об источниках права. См.: Schreuer. The Waning of the Sovereign State: Towards a New Paradigm for International Law, EJIL 4 (1993) 447ff. См.: абз. 206 наст. разд.

<41> См.: Frowein. Der Beitrag der Internationalen Organisationen zur Entwicklung des , 36 (1976) 147ff; Schreuer. Die Bedeutung Internationaler Organisationen im heutigen , AVR 22 (1984) 363ff. См.: Jenks. The Common Law of Mankind, 1958, 190ff; Bennett/Oliver. International Organizations, Principles and Issues, 7. Aufl 2002, 2ff.

 

20. (1) С появлением международных организаций значительно возрастают возможности международного сотрудничества, что, в свою очередь, умиротворяюще сказывается на действиях государств. Дистанцирование от (индивидуальной) воли государств-членов, сопровождающееся формированием юридической самостоятельности международных организаций, придает сотрудничеству новый смысл и повышает его эффективность. Международные организации не монополизировали межгосударственную кооперацию: они обогатили ее новыми формами <42>. Рост числа международных организаций явно указывает на актуальную потребность именно в такой надежной форме совместной работы.

--------------------------------

<42> Для характеристики регионов, участвующих в трансграничном сотрудничестве, Ланг вводит понятие soft institution (Lang. Die normative Regionen, AVR 27 (1989) 253ff); применение этого понятия вряд ли бесспорно, как и взятое за образец понятие soft law. См.: Heusel. "Weiches" , 1991.

 

21. (2) Неоценима работа международных организаций, направленная на утверждение прав человека и права на самоопределение <43>. Можно смело утверждать, что без настойчивости ООН процессы, революционизирующие "классическое" международное право, вряд ли вышли бы из фазы формирования политических правил и укрепились как обязательные нормы международного права, ограничивающие свободу действий государств. В этом отношении новой ступенью развития стали учреждение Советом Безопасности ООН <44> международных трибуналов для расследования военных преступлений и преступлений против человечности, совершенных на территории бывшей Югославии (1993) и в Руанде (1994), и принятие в Риме Статута Международного уголовного суда (1998) <45>.

--------------------------------

<43> См.: Раздел 3. Хайльброннер. Абзац 116 и след., абзац 217 и след. O'Flaherty. Human Rights and the UN, 2. Aufl 2002; E. Klein. Vereinte Nationen und Selbstbestimmungsrecht // Blumenwitz/Meissner (Hrsg). Das Selbstbestimmungsrecht der und die deutsche Frage, 1984, 107ff; Gareis/Varwick (Fn 17) 167ff.

<44> См.: S/RES/827 v 25.5.1993 und S/RES/1166 v 13.05.1998 (Jugoslawien); S/RES/955 v 08.11.1994 (Руанда). См. также: примеч. 597 наст. разд.

<45> Статут МУС от 17.07.1998 (BGBl II 2000, 1393); Раздел 7. Шредер. Абзац 46, 53.

 

22. (3) К огромным достижениям ООН относится запрещение применения силы, которое сегодня считается не только договорной уставной обязанностью, но и обязательной нормой общего международного права <46>. Применение военной силы более не воспринимается как допустимое средство разрешения международных конфликтов. Несмотря на очевидные трудности, возникающие при определении этой нормы международного права по составу преступления и повсеместной реализации, из международного права было исключено классическое положение о суверенитете, присущее ius ad bellum. Прямое осуждение любого акта агрессии влияет также на международный институт нейтралитета, и с этой позиции вряд ли возможно обойти разницу между агрессором и жертвой агрессии <47>. В то же время спорным представляется утверждение, что высокой ценностью прав человека можно при определенных условиях оправдать применение военной силы для их защиты <48>.

--------------------------------

<46> См.: Раздел 8. Боте. Абзац 7 и след. См. также: ICJ Rep 1986, 14, 99 (Nicaragua[Merits]): в этом случае предусмотренное Уставом запрещение применения силы приравнивается к запрещению применения силы по обычному праву. См. также: Консультативное заключение МС по делу Mauer (ILM 43 (2004) 1009, § 87); Frowein (Fn 41) 156ff.

<47> См.: Hobe/Kimminich (Fn 33) 546; Раздел 8. Боте. Абзац 103 и след.

<48> О так называемой гуманитарной интервенции см.: Doehring (Fn 24) Rn 1010ff, 1048; см. также: Раздел 8. Боте. Абзац 22.

 

23. (4) Международные организации решающим образом повлияли на право экономического и социального развития и сотрудничества. Назовем лишь такие понятия и программы, как зона свободной торговли, таможенный союз, многосторонняя помощь развивающимся странам, права солидарности и защита трудящихся от эксплуатации <49>.

--------------------------------

<49> См.: Bennett/Oliver (Fn 41) 297ff, 358ff; Wolfrum. Aufgabenzuweisung und jetzige der Vereinten Nationen // Wolfrum (Hrsg). Die Reform der Vereinten Nationen, 1989, 129 (141ff). См. также: Раздел 6. Дольцер. Абзац 106 и след.

 

24. (5) Результатом развития международных организаций является ставшее возможным институционализированное выполнение международных обязательств, благодаря которому меры, направленные против нарушений международного права, осуществляются согласованно, и следовательно, повышаются шансы их реализации. Но важнейшим достижением является возможность выполнять решение о неправомерности оспариваемых действий, основываясь на его широком одобрении. Таким образом, решение становится независимым от мнения отдельных государств и завоевывает большее доверие в сравнении с традиционными международно-правовыми механизмами выполнения, при использовании которых государство, считающее себя потерпевшим, применяющее репрессалии, неизбежно становится "судьей в собственном деле" <50>.

--------------------------------

<50> Подробнее см.: E. Klein. Sanctions by International Organizations and Economic Communities, AVR 30 (1992) 101ff. См. также: Раздел 7. Шредер. Абзац 104 и след.

 

25. (6) Широкие области права, которые ранее опирались на неписаные международно-правовые нормы, по инициативе органов или вспомогательных органов международных организаций были сформулированы в письменной форме. Уточнение состава правовой нормы, происходившее одновременно с кодификацией <51>, облегчает ее применение и толкование. Постепенное развитие международного права - от первоначально неписаного к писаному праву - ведет к юридическому упорядочению международного права и, таким образом, увеличивает его доступность для судебного применения <52>.

--------------------------------

<51> Примером такой кодификации, учитывая работу КМП - вспомогательного органа ООН, следует назвать Венские конвенции о дипломатических и консульских сношениях (1961 - 1963 гг.), Венскую конвенцию о праве международных договоров (1969) и Венскую конвенцию о правопреемстве государств в отношении договоров (1978). Подробнее см.: Geck. und Kodifikation, 36 (1976) 96ff. См. также: абз. 206 наст. разд.

<52> См.: Раздел 1. Граф Витцтум. Абзац 147.

 

26. (7) Не случайно, что дискуссия о международном ordre public и международном праве ius cogens началась только после 1945 года. Идентификация общих интересов предполагает институционально подкрепленное долговременное сотрудничество и в любом случае стимулируется им <53>. При этом необходимо проводить дополнительную проверку: каким путем, при каких обстоятельствах определение всеобщего блага приобретает нормативное значение; Генеральную Ассамблею ООН в таком случае нельзя квалифицировать в качестве всемирного законодательного органа. Тем не менее согласие по поводу значения права, оспаривание которого затруднено после вынесения решения, может быть достигнуто, и это, в свою очередь, требует обоснования. Возрастающая значимость международного права открывает новый этап его развития, не лишенный проблем <54>.

--------------------------------

<53> E. Klein. im , 1980, 52ff; см. также: E. Klein (Fn 50), 102; Frowein. Das Staatengemeinschaftsinteresse - Formulierung und Durchsetzung, FS Doehring. 1989, 219 (222f); . Entwicklungen im am Beispiel des sauren Regens und der , 1989, 125ff; Tomuschat. International Law: Ensuring the Survival of Mankind in the Eve of a New Century, 2001, 78ff; Paulus. Die internationale Gemeinschaft im , 2001, 250ff.

<54> О "значении нейтралитета" в "классическом" международном праве см.: Hobe/Kimminich (Fn 33) 38f.

 

27. (8) Современное международное право, связанное с упомянутыми процессами, ограничивает (количественно) территорию, свободную от вмешательства (domaine reserve). Но и многостороннее объединение, добровольно установленное, приобретает иное качество при преобразовании в устойчивый институт, который при формировании собственной воли дифференцируется от воли отдельных государств-членов. Это становится очевидным в ННО, в которых открыто ставится вопрос о суверенитете <55>, и отчетливо прослеживается в деятельности ООН, что подтверждается не только санкциями Совета Безопасности по защите от агрессии, но и последующими резолюциями СБ о создании зоны безопасности для курдов на севере Ирака и требованием к Ливии о выдаче своих граждан, обвиненных в терроризме, другим членам ООН для вынесения окончательного приговора <56>. Еще более решительные меры содержат резолюции Совета Безопасности, которые для защиты от актов терроризма требуют ограничить охраняемые правом свободы и заморозить активы поименно указанных лиц (так называемые целенаправленные санкции [targeted sanctions], см. абз. 152). Несмотря на качественное изменение государственного суверенитета, ООН твердо следует принципу суверенного равенства государств (п. 1 ст. 2 Устава ООН), и государства после приобретения независимости, как правило, подают заявление о принятии их в ООН, стремясь таким способом получить "грамоту и печать", подтверждающие их суверенитет.

--------------------------------

<55> См.: Ress (Hrsg). in den Gemeinschaften, 1980; Randelzhofer. Staatsgewalt und // Isensee/Kirchhof (Hrsg). HdbStR, Bd II, 3. Aufl 2004, 143 (157f). Некоторые авторы оставляют вопрос о суверенитете открытым, однако такой подход вызывает сомнение в свете аргументов, приведенных в решении ФКС (BverfGE 75, 223, 242). См.: Steinberger. Aspekte der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum zwischen Gemeinschaftsrecht und deutschem Recht, FS Doehring. 1989, 951 (961, 966).

<56> См.: K. Ipsen. Auf dem Weg zur Relativierung der inneren bei Friedensbedrohung, VN 1992, 41 ff; T. Stein. International Measures against Terrorism as Sanctions by and against Third States, AVR 30 (1992) 38ff T. Stein. Das Attentat von Lockerbie vor dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen und dem Internationalen Gerichtshof, AVR 31 (1993) 206ff.

 

28. Приведенные примеры демонстрируют, что речь необходимо вести не о противопоставлении объединения и суверенитета, а о синтезе. Его успех как важнейшее достижение деятельности международных организаций предполагает рационализацию, "овеществление" государства <57>, но не его упразднение или прощание с ним. В тех случаях, когда демифологизация государства не удается, идея (международного) объединения либо терпит поражение, либо ее надлежит осуществить в принудительном порядке. Таким образом, международные организации и государства выступают как взаимодействующие величины.

--------------------------------

<57> Doehring. Internationale Organisationen und staatliche , FS Forsthoff, 1967, 105 (131).

 

29. (9) Уплотнение системы в целом (дополненной множеством подсистем), замещение союза государств сообществом государств <58>, однако, не позволили Организации Объединенных Наций, единственной из организаций, о которой могла бы в этом смысле идти речь, превратиться в civitas maxima. Как и прежде, лишь государства решают судьбу дальнейшего существования или роспуска международной организации. Организация Объединенных Наций не была учреждена как мировое государство <59>, и едва ли его создание приветствовалось бы. Даже в наднациональных организациях государства-члены всегда остаются коллективными "субъектами договоров"; и пока отдельное государство-член имеет хотя бы фактическую (и юридическую) возможность выйти из такого сообщества, этого должно быть достаточно для проверки его суверенитета, напрямую гарантированного международным правом <60>.

--------------------------------

<58> См.: Mosler (Fn 4) 11ff; Tomuschat (Fn 53) 88ff. Подробнее см.: Paulus (Fn 53).

<59> В целом роль Совета Безопасности ООН укрепилась по окончании конфликта между Западом и Востоком, о чем свидетельствует знаменательная - и единственная - встреча глав государств и правительств членов СБ 31 декабря 1992 г. (UN Doc S/23500).

<60> См.: Randelzhofer (Fn 55) 158. В настоящее время необходимо также считаться с правом выхода из организации, предусмотренным ст. I-60 Договора об учреждении Конституции для Европы. Подробнее см.: абз. 80 наст. разд.

 

30. Таким образом, иерархический порядок в сообществе государств при помощи ООН не установился; несмотря на то что государства используют этот форум, они остались главными действующими лицами <61>. Не закрепилась и иерархия международных организаций; неудавшаяся попытка присоединения и включения Лиги Наций в качестве подразделения не повторилась <62>. Возможности влияния ООН могут, однако, расширяться на основании специальных соглашений, в соответствии с которым и партнерские организации получают статус "специализированных учреждений" ООН (ст. ст. 57, 63 Устава). В так называемой семье Объединенных Наций <63> осуществление и предотвращение влияния составляет предмет постоянных обсуждений. Универсальность членства в ООН, с учетом участия других международных организаций, помогает проявлять волю ООН в случаях, в которых принимаются решения, обязательные для членов. Обязательства, установленные Уставом, согласно ст. 103 имеют преимущественную силу по отношению к другим договорным обязательствам. Поскольку государства-члены иных международных организаций обычно являются и членами ООН, постольку они должны заботиться, чтобы эти (иные) организации не принимали решения, которые препятствуют выполнению обязательных для ее членов решений (Совета Безопасности). Организации, со своей стороны, даже если они непосредственно не связаны Уставом ООН, должны считаться с указанными решениями, обязательными для их членов <64>.

--------------------------------

<61> См.: Schreuer (Fn 41) 403. Известны международные организации, которые оказывают влияние на политику государств. В их числе группа всемирных банков (МФК, МБРР, МАР; частично сюда относятся также МАГИ и МЦРИС) и МВФ. См. также: Fatouros. On the Hegemonic Role of International Functional Organization, GYIL 23 (1980) 9ff; Suchsland-Maser. Menschenrechte und die Politik multilateraler Finanzinstitute, 1999.

<62> Основанием была ст. 24 Устава Лиги Наций.

<63> См.: абз. 234.

<64> См.: Klein (Fn 50) 109. О защите основных прав в случае применения санкций на основании резолюций Совета Безопасности, имеющих обязательную силу. См. абз. 152 наст. разд.

 

31. Многочисленность международных организаций затрудняет исследование их деятельности в полном объеме. Здесь анализируются лишь основные проблемы, общие для всех международных организаций. Следует подчеркнуть, что их систематическое обсуждение ориентируется преимущественно на ООН как важнейшую международную организацию глобального масштаба и Совет Европы как наиболее значимую общеевропейскую международную организацию. Кроме того, рассматривается Европейское сообщество как прототип наднациональной организации, что не исключает других актуальных примеров, если они служат лучшему пониманию проблемы. Наконец, в абз. 222 и след. анализируются различные аспекты деятельности семьи ООН, Совета Европы и Евросоюза/Европейского сообщества.