Местные источники конституционного права

Местные источники конституционного права действуют только на территории соответствующих административно-территориальных единиц субъектов Федерации. В их число входят: уставы муниципальных образований, содержащие конституционно-правовые нормы, правовыеакты местного самоуправления, договоры и соглашения, заключаемые между муниципальными образованиями.

В ряде субъектов Федерации наряду с органами местного самоуправления предусматривается существование и местных органов государственной власти. Например, согласно ст. 84 Конституции Республики Саха (Якутия) в республике организация деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения осуществляется через систему местных органов государственной власти и органы местного самоуправления. Акты органов государственной власти, содержащие конституционно-правовые нормы, также являются источниками конституционного права.

Основным видом нормативно-правовых актов муниципальных образований являются их уставы. Они получили достаточно широкое распространение в правотворческой практике¹ и представляют собой разновидность актов кодификационного характера, имеющих конституирующее значение. Такое значение уставов муниципальных образований для местного самоуправления прямо вытекает из ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей перечень сведений, которые должны быть включены в устав муниципального образования.

В уставе муниципального образования указываются: границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядок выражения недоверия населением, отзыва или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий; гарантии прав должностных лиц местного самоуправления; условия и порядок организации муниципальной службы; экономическая и финансовая основы осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; формы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций; другие сведения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и ее субъектов.

Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

¹ См.: Закон Омской области от 22 апреля 1996 г. «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Омской области» // Омский вестник. 1996. 10апр.

Уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, устанавливаемом законами субъектов Федерации. Эти законы определяют в качестве регистрирующих уставы муниципальных образований органы законодательной власти субъекта (например, в Омской области — Законодательное собрание¹); органы юстиции (например, Управление юстиции Алтайского края, Иркутской области; Управление юстиции администрации Новосибирской области и Приморского края); представительные органы городов и районов, регистрирующие уставы других муниципальных образований, входящих в их состав (Самарская область). Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований предусматриваетпроверку соответствия положений, содержащихся в них, Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов Федерации.

Уставы муниципальных образований отличаются следующими особенностями. Они характеризуются наличием особого субъекта, которым устанавливаются или от имени которого принимаются уставы. Таким субъектом является само население соответствующего муниципального образования, которым непосредственно принимается устав, или представительный орган местного самоуправления. Иначе говоря, устав принимается непосредственно населением соответствующего муниципального образования либо от его имени. Это обстоятельство обычно находит отражение в преамбуле, которую содержат большинство уставов муниципальных образований.

Другой особенностью является учредительный характер уставов. Уставы муниципальных образований придают правовой статус общественным отношениям, фактически сложившимся в процессе осуществления местного самоуправления.

Уставы регулируют отношения, которые касаются всех сфер жизни местного сообщества. В этом смысле можно сказать, что осуществляемое ими правовое регулирование носит всеобъемлющий характер.

Среди норм, принимаемых органами местного самоуправления или местными сообществами, высшей юридической силой обладают правовые нормы, содержащиеся в уставах. Это означает, что все акты органов местного самоуправления или местных сообществ, принятые ими непосредственно, должны соответствовать уставам, а все субъекты права, расположенные на территории муниципального образования, должны следовать их предписаниям.

Имея всеобъемлющий характер, устав тем не менее не может и не должен детально регулировать все общественные отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия других нормативных актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает в качестве основы такого рода нормотворчества.

Характерной особенностью уставов является также и то, что они представляют собой правовые акты, посредством которых фиксируется правовой статус муниципальных образований (предметы ведения, права, обязанности органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением соответствующего муниципального образования).

Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения в него изменений или дополнений. Порядок принятия устава устанавливается в нем самом. Для принятия устава требуется квалифицированное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления, т.е. большее количество депутатов, чем это необходимо для принятия обычного решения. Устав может быть принят также на конференции, собрании или сходе граждан либо посредством референдума, что не характерно для принятия других нормативных правовых актов местного самоуправления.

Все эТи особенности делают уставы муниципальных образований носителями наиболее значимых ценностей муниципальной демократии, основным законом жизни городских и сельских поселений.

В системе источников конституционного права важное место принадлежит правовым актам местного самоуправления, в число которых входят правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, а также правовые акты, принимаемые непосредственно населением муниципального образования.

Местное самоуправление согласно Конституции РФ (ст. 12) в пределах своих полномочий является самостоятельным, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Поэтому нормы, содержащиеся в правовых актах местного самоуправления, являются корпоративными, т.е. исходящими от определенного сообщества или его органов. Они регламентируют внутреннюю организацию, основные направления деятельности муниципального образования, взаимные права и обязанности его участников. Как и иные корпоративные нормы, нормы муниципальных образований обязательны прежде всего для населения территории муниципального образования.

Однако этим значение норм муниципальных образований не ограничивается. Через органы местного самоуправления народ осуществляет принадлежащую ему власть (ст. 3 Конституции РФ). Поэтому нормы, содержащиеся в актах местного самоуправления, обладают общеобязательностью и гарантированностью со стороны государства, т.е. свойствами правовых норм. Такие акты приобретают характер нормативных правовых актов и являются составной частью единой правовой системы страны.

Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления не могут присваивать себе функцию правотворчества. Только государство или отдельные его органы вправе санкционировать издание местным самоуправлением и его органами правовых норм.

¹ См.: Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2. Т. 39. Отд. 1 №40457.

С. 2.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством органы местного самоуправления получили право создавать правовые нормы по вопросам местного значения. Эти вопросы перечислены в ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в законах субъектов Федерации.

К вопросам местного значения закон относит: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и фонда нежилых помещений; организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организацию, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организацию снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организацию утилизации и переработки бытовых отходов; организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организацию и содержание муниципальных архивов; организацию транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организацию и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий; создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организацию муниципальной пожарной службы. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и другие вопросы, отнесенные законами субъектов Федерации к числу имеющих местное значение, а также не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Аналогичные вопросы рассматриваются как имеющие местное значение и областным Законом «О местном самоуправлении в Ростовской области», принятым 15 января 1996 г. (ст. 7).

Правотворчество по этим вопросам носит характер предварительно санкционированного.

Государство может передавать в ведение муниципальных образований отдельные государственные полномочия по правотворчеству. Надо сказать, что для России исполнение органами местного самоуправления определенного объема государственных полномочий и государственных обязанностей является давней традицией, поскольку данный процесс взаимовыгоден как для населения, так и для государства. Например, ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений'.

С принятием Конституции РФ 1993 г., установившей (ч. 2 ст. 132), что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, этот вопрос приобрел важное практическое значение и нуждается в правовом упорядочении. Это тем более очевидно, если учесть, что в настоящее время муниципальные образования наделяются отдельными государственными полномочиями путем включения их в статьи законов, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления. При этом, как заметил В.И. Васильев, в нормативных правовых актах, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления, обычно не определяется, к какой категории полномочий они относятся — к государственным или к тем, которые связаны с решением вопросов местного значения, что создает значительные трудности в деятельности органов местного самоуправления, порождает различные коллизии в их взаимоотношениях с государственными органами.

В настоящее время многие субъекты Федерации приняли свои законы по вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К их числу относятся, в частности, Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», Закон Белгородской области от 31 декабря 1996 г. «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти области» и др. Однако нерешенность многих проблем на федеральном уровне не дает им возможности обеспечить полноту и системность этой деятельности.

Следует сказать, что характер правотворческих актов местного самоуправления ограничен законодательством. В соответствии с ч. 1 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указанные акты общеобязательны только для субъектов, находящихся на территории муниципального образования. Таким образом, их издание ограничено по территориально-субъектному признаку. Кроме того, ст. 44 Закона свидетельствует о том, что государство санкционирует создание органами местного самоуправление только регулятивных норм. Что же касается охранительных предписаний, т.е. предписаний, содержащих указания на меры государственного принуждения за правонарушения, т.е. меры ответственности, то муниципальные органы устанавливать их, как правило, не могут.

В соответствии со ст. 19 упомянутого Закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты, наименование и виды которых, полномочия по их изданию, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации. Так, согласно Закону Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области», принятому в декабре 1994 г., представительным органом местного самоуправления принимаются следующие акты:

а) постановления — правовые акты нормативного характера;

б) решения — правовые акты, не носящие нормативного характера
(оформляются в виде письменного документа);

в) резолюции, заявления, обращения — правовые акты резолютив-
ного характера!*

В законе указывается, что эти акты не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, Уставу и законам области, уставу о местном самоуправлении.

Все акты, носящие нормативный характер, принимаются большинством голосов депутатов от числа избранных в представительный орган. Акты по вопросам принятия устава о местном самоуправлении или внесения в него поправок и дополнений, административно-территориального устройства, отрешения от должности главы администрации и иных должностных лиц исполнительного органа, назначение которых согласовывается с представительным органом, считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от числа депутатов, избранных в представительный орган.

Акты, принимаемые представительным органом местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы (обнародованы) официально. Порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу таких актов устанавливается самим представительным органом в соответствии с законодательством.

В соответствии с Законом (ст. 34) только в виде постановлений издаются акты представительного органа местного самоуправления по вопросам, отнесенным к ведению органов местного самоуправления, которыми:

а) принимается или изменяется структура организации местного
самоуправления или образуется, реорганизуется структурное подраз-
деление или орган местного самоуправления;

б) вводится штраф или иное взыскание или устанавливается прави-
ло или положение, за нарушение которого полагается штраф или дру-
гое взыскание;

в) устанавливаются местные налоги или сборы;

г) предоставляется, возобновляется или продлевается льгота;

д) регулируется размер платы за коммунальные услуги;

е) санкционируется получение кредита;

ж) устанавливаются правила передачи или сдачи в аренду, переда-
ется или сдается в аренду или санкционируется передача или сдача в
аренду собственности, находящейся в ведении органов местного самоуправления;

з) регулируется землепользование;

и) вводятся дополнения или отменяются какие-либо из ранее при-
нятых постановлений.

Глава администрации издает постановления и распоряжения (ст. 50). Постановления местной администрации издаются по вопросам нормативного характера, если таковые отнесены к сфере нормативного регулирования местной администрации действующим законодательством, а также уставом о местном самоуправлении. Во всех остальных случаях постановления местной администрации не могут устанавливать или конкретизировать права и обязанности граждан. Распоряжения издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности местной администрации.

По вопросам, решение которых отнесено уставом о местном самоуправлении к ведению органов местной администрации, руководители этих органов издают приказы.

Правовые акты местной администрации, имеющие нормативный характер и затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы (обнародованы), за исключением актов, издаваемых в соответствии с федеральным законодательством по вопросам чрезвычайных ситуаций.

Согласно ст. 20 областного Закона «О местном самоуправлении в Ростовской области», принятого 15 января 1996 г., органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Коллегиальные органы в пределах своей компетенции принимают решения, а главы муниципальных образований издают постановления. В случае, если главы муниципальных образований являются одновременно и руководителями исполнительно-распорядительных органов, они издают постановления и распоряжения. Руководители исполнительно-распорядительных органов при наличии должности выборного главы муниципального образования издают распоряжения и приказы, а при отсутствии должности выборного главы муниципального образования — постановления и распоряжения. Должностные лица, исполняющие организационно-распорядительные функции, издают приказы.

В соответствии с законом виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу закрепляются уставом муниципального образования.

В ст. 42 Устава г. Ростова-на-Дону предусмотрено, что городская Дума, являясь коллегиальным органом, принимает по вопросам своего ведения нормативные правовые акты в форме решений. Они принимаются большинством голосов присутствующих депутатов при условии участия в заседании не менее 2/3 депутатов, избранных в Думу. Решение Думы подписывает мэр города в пятидневный срок после принятия и обнародует его путем официального опубликования в течение 10-дневного срока после подписания.

Решения городской Думы нормативного характера вступают в силу с момента их официального опубликования, если иное не указано в самом решении. Решение, предусматривающее ответственность должностных лиц и граждан, вступает в силу по истечении семи дней после его официального опубликования.

Мэр города издает в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования государственными и муниципальными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их подчиненности и форм собственности, должностными лицами и населением.

Акты мэра, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Постановления, имеющие наиболее значимый характер и одобренные коллегией администрации, могут издаваться как акты (постановления) администрации города. Постановления вступают в силу с момента их подписания, если иное не указано в самом акте.

Постановления мэра, имеющие нормативный характер, направляются в городскую Думу в 10-дневный срок после их подписания. Городская Дума вправе представить мэру свои возражения против принятого нормативного постановления, предложив мэру отменить принятое постановление или внести в него изменения, если постановление, по мнению Думы, противоречит законодательству, уставу города или другим решениям Думы. Действие опротестованного постановления приостанавливается с момента принятия Думой соответствующего решения. В случае отклонения мэром возражений Думы постановление вступает в силу.

Городская Дума вправе после отклонения ее возражений обжаловать постановление мэра в судебном порядке. Если в течение месяца возражения Думы не будут отклонены или будут оставлены мэром без рассмотрения, соответствующее постановление мэра считается отмененным, о чем принимается специальное решение Думы.

Решения органов и должностных лиц городского самоуправления не могут быть отменены какими бы то ни было органами государственной власти и управления. Они могут быть признаны недействительными по решению суда либо отменены на основе представления прокуpopa или по собственной инициативе теми органами и должностными лицами городского самоуправления, которые их приняли.

Наряду с правовыми актами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к источникам конституционного права относятся и содержащие конституционно-правовые нормы акты органов местного самоуправления, принятые непосредственно населением. Таким актом является, например, утвержденное решением Собрания представителей Одинцовского района Московской области от 28 декабря 1995 г. Положение о выборах главы администрации Одинцовского района Московской области, в котором закрепляются основные принципы проведения выборов главы администрации, устанавливается срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов избирательными комиссиями, порядок выдвижения и регистрации кандидатов на должность главы администрации района, статус кандидатов на эту должность, порядок финансирования выборов и т.д.

В число источников конституционного права входят и содержащие конституционно-правовые нормы договоры. Их значение определяется прежде всего возможностью взаимного делегирования на договорной основе полномочий местного самоуправления и органов государственной власти; перераспределения полномочий между различными органами муниципального образования; создания союзов и ассоциаций муниципальных образований с передачей определенных полномочий органам этих ассоциаций и союзов. Договорами могут определяться также взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не являющимися муниципальной собственностью, и т.д.

В качестве примера можно привести заключаемые на территории Одинцовского района Московской области договоры о совместной деятельности и разграничении полномочий между Одинцовской районной администрацией и администрацией поселковых, сельских округов, созданных на территории района. В них обычно устанавливаются предмет договора: обязанности сторон (обязательства по решению вопросов администрацией Одинцовского района, совместному решению вопросов администрацией района и администрацией поселковых, сельских округов и решению вопросов администрацией поселковых и сельских округов), ответственность сторон и т.д.