Отзыв депутатов и выборных должностных лиц

Вопрос №3.

Конституция как единый правовой нормативный акт имеет особенности социального и юридического характера. В силу этого конституция занимает особое место в любой на­циональной правовой системе и играет ведущую нормативно-правовую роль в общественной и государственной жизни. Конституция в своем содержании отражает определенное соотношение политических сил, классовых, групповых и иных интересов на момент се разработки и принятия. Конституция в демократическом правовом государстве является результатом политического согласия, достигнутого в гражданском обществе, своеобразным «общественным договором». Конституции могут быть навязаны обществу и народу во­преки воле большинства в результате установления диктатор­ских, авторитарных, тоталитарных режимов. Конституция РФ 1993 г. юридически оформила переход от советского тоталитаризма к новой общественной системе и но­вому конституционному строю. Конституция РФ.1993 г. явилась выражением известного со­циального компромисса в расколотом обществе, переломным этапом па пути к гражданскому обществу и правовому государ­ству, обозначив начало перехода от номинального конститу­ционализма к реальному. Ее цели и идеи стали определяющи­ми для политических сил, выступающих за обновление, качест­венную модернизацию общества. Конституция РФ '— это системный акт, в котором все уста­новления по своему содержанию взаимосвязаны, дополняют друг друга и находятся в неразрывном единстве. Ее содержаниесамодостаточно, оно определено волей народа и и счерпываю­щим образом изложено в тексте. В содержании Конститу­ции РФ нет пробелов и пет противоречий.

Конституция РФ предусматривает механизмы снятия неоп­ределенности в понимании ее установлений путем их офици­ального толкования и интерпретации, в том числе примени­тельно к новым жизненным условиям и обстоятельствам.

Форма конституции — это способ внешнего выражения ее текста и структура ее содержания. Иными словами, различают внешнюю и внутреннюю форму конституции.

Внешняя форма конституции представляет собой словесное выражение конституционных установлений в едином кодифи­цированном акте. Внутренняя форма конституции есть способ ее организации, структура ее содержания, обеспечивающая согласованность ее составных частей, последовательность их расположения. Конституция РФ 1993 г. по своей структуре состоит из пре­амбулы, 137 статей, объединенных в первом разделе, состоя­щем из девяти глав, и заключительных и переходных положе­ний, являющихся вторым разделом.

Юридические (правовые) свойства конституции. Конституция является учре­дительным, а потому первичным, определяющим нормативным правовым актом и в силу этого обладает особыми правовыми свойствами. Эти свойства обозначены в ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 15 Конституции РФ.

Верховенство конституции является определяющим ее право­вым свойством. Признание верховенства конституции имеет структурообразующее и функциональное значение в националь­ной правовой системе. Верховенство означает непререкаемость и находит свою конкретизацию в ч. 1 ст. 15: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей тер­ритории Российской Федерации. Законы и иные правовые ак­ты, принимаемые в Российской Федерации, не должны проти­воречить Конституции Российской Федерации».

Законы и иные правовые акты органов государственной вла­сти и органов местного самоуправления издаются на основе и в соответствии с конституцией. Верховенство конституции дик­тует требование непротиворечивости законов и подзаконных актов ее содержанию. Законы и подзаконные (в том числе ве­домственные) акты, противоречащие Конституции РФ, не должны применяться судами и другими правоприменителями.

Конституция РФ является нормативным правовым актом прямого действия (ч. 1 ст. 15). Прямое действие Конституции РФ не означает, что ее поло­жения не нуждаются в конкретизации путем принятия текущих законов. В ряде статей Конституции РФ содержится прямое указание на принятие федерального конституционного закона либо фе­дерального закона. В силу вышеперечисленных правовых свойств Конститу­ция РФ обладает качеством общеобязательности по отношению ко всем субъектам права. В ч. 2 ст. 15 Конституции РФ установ­лено: «Органы государственной власти, органы местного само­управления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и за­коны».

Конституция является основой правовой системы в государстве (или еще это свойство называют – базой текущего законодательства). Это ее свойство определяется тем, что Конституция определяет систему источников права, их иерархию, а также непосредственно в тексте содержится указание на необходимость принятия отдельных норм, облеченных в форму того или иного источника права.

Следующее значимое правовое свойство Конституции РФ — это ее действие на всей территории Российской Федерации.

Конституция РФ — акт постоянного, долговременного дей­ствия. Ее важнейшим свойством является стабильность, обес­печиваемая особым порядком внесения в нее поправок и до­полнений

Итак, Конституция РФ обладает правовыми свойствами вер­ховенства, высшей юридической силы, прямого действия, обя­зательного применения на всей территории Российской Феде­рации, стабильности. А также она является основой правовой системы государства.

Предложения о поправках к Конститу­ции РФ может вносить ограниченный круг субъектов права. Со­гласно ст. 134 к их числу относятся Президент РФ, Совет Фе­дерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, законодательные (представительные) орга­ны субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государствен­ной Думы.

Поправки к гл. 3—8 принимаются в порядке, предусмотрен­ном для принятия федерального конституционного закона, т. е. одобряются 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, ¾ от общего числа членов Совета Федерации и не могут быть отклонены Президента РФ, а вступают в силу после их одобрения органа­ми законодательной власти субъектов РФ не менее двух третей.

Приведенные формулировки ст. 136 породили неопределен­ность в понимании того, каким должен быть нормативный пра­вовой акт, содержащий поправку к Конституции РФ. Это по­служило основанием для толкования соответст­вующих конституционных правил. В Постановле­нии от 31 октября 1995 г. № 12-П Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что предусмотренная ст. 136 процедура при­нятия поправок существенно отличается от процедуры приня­тия федерального конституционного закона, вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами за­конодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. На основании этих и ряда других аргументов Конституцион­ный Суд РФ решил, что поправки могут быть приняты только в форме специального нормативного правового акта о конституционной поправке, т. е. в форме за­кона РФ о поправке к Конституции РФ.

Более детальное регулирование этой процедуры осуществле­но Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О поряд­ке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Рос­сийской Федерации», установившим особенности законода­тельного процесса в отношении данного вида законов.

Нужно отметить, что в Конституции РФ есть положения, которые могут подвергаться оперативным изменениям. Так, ч. 1 ст. 65 устанавливает перечень субъектов РФ. Изменения в нее вносятся согласно ч. 1 ст. 137 на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федера­цию и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изме­нении конституционно-правового статуса субъекта РФ. До на­стоящего времени изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ внесены на основании федеральных конституционных законов, зафиксировавших объединение ряда субъектов РФ и тем самым создание новых субъектов РФ.

Самостоятельным способом внесения изменений в ч. 3 ст. 65 является принятие в состав Российской Федерации ново­го субъекта РФ. Порядок такого принятия определен Федераль­ным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Приня­тие иностранного государства либо его части в состав Россий­ской Федерации происходит на добровольной основе и оформ­ляется международным договором.

Внесение изменения в ч. 1 ст. 65 возможно в том случае, если изменяется наименование субъекта РФ. В случае изменения на­именования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа — гласит ч. 2 ст. 137 — новое наименование субъекта РФ подлежит вклю­чению в ст. 65. На практике возник вопрос, каким нормативным правовым актом должно быть включено в текст Конститу­ции РФ новое название субъекта РФ. В Постановлении от 28 но­ября 1995 г. № 15-П по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конститу­ционный Суд РФ определил, что изменения наименования субъекта РФ включаются в текст ст. 65 указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке.

Вопрос №4 Укажите и охарактеризуйте институты непосредственной демократии в РФ применительно к уровням публичной власти.

К числу институтов непосредственной демократии отно­сятся: референдум; выборы; опросы; публичные слушания; наказы избирателей; отчеты депутатов перед избирателями; досрочный отзыв депутата избирателями; сходы; собрания граждан по месту жительства; обращения граждан в госу­дарственные органы и органы местного самоуправления; правотворческая (законодательная) инициатива; петиции; собрания и публичные мероприятия.

Референдум Конституция РФ высшим непосредственным выражени­ем воли народа называет референдум (ч. 3 ст. 3). Референ­дум представляет собой голосование граждан по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, решение которого имеет высшую юридическую силу и обя­зательно для исполнения органами, организациями, граж­данами.

Отличительной чертой решения, принятого на референдуме, является его императивный ха­рактер. Оно не может быть отменено или изменено иначе, как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или из­менения такого решения. Основную черту решения, при­нятого в результате опроса населения, составляет его реко­мендательный характер. По территории проведения референдумы бывают: феде­ральные, республиканские (региональные) и местные.

Правовое регулирование порядка проведения референ­дума осуществляется Федеральным конституционным за­коном от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и законами субъектов РФ¹.

Референдум следует отличать от опроса. Опрос в отличие от референдума есть лишь выявление мнения избирателей, консультирование с ними. Опрос граждан проводится для выявления мнения на­селения и его учета при принятии решений органами госу­дарственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами.

Результаты опроса носят рекомендательный характер. В опросе граждан имеют право участвовать жители соот­ветствующей территории, обладающие избирательным пра­вом. Опрос граждан проводится по инициативе:

1) представительного органа муниципального образова­ния или главы муниципального образования — по во­просам местного значения;

2) органов государственной власти субъектов РФ — для учета мнения граждан при принятии решений об из­менении целевого назначения земель муниципально­го образования для объектов регионального и межре­гионального значения.

Публичные слушания Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает новый институт непосредственной де­мократии — публичные слушания. Цель публичных слу­шаний — обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Решения публичных обсуж­дений юридической силы не имеют.

Публичные слушания проводятся по инициативе насе­ления, представительного органа муниципального образо­вания или главы муниципального образования.

Публичные слушания, проводимые по инициативе насе­ления или представительного органа муниципального обра­зования, назначаются представительным органом муници­пального образования, а проводимые по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слуша­ний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представитель­ного органа муниципального образования. Такой норма­тивный правовой акт должен предусматривать заблаговре­менное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, за­благовременное ознакомление с проектом муниципально­го правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального обра­зования, опубликование (обнародование) результатов пу­бличных слушаний.

Наказы избирателей Наказы являются одной из форм выражения воли и ин­тересов избирателей, непосредственного участия граждан в управлении делами субъекта РФ, муниципального образования, укрепления связи депутатов и избирателей. Будучи составной частью императивного мандата, они были конституционно признаны и повсеместно распростра­нены в советский период истории России. В последнее время в от­дельных регионах России наблюдается стремление реани­мировать этот институт непосредственной демократии как на региональном уровне¹, так и в системе местного само­управления². Наказы избирателей предусмотрены законо­дательством Архангельской, Астраханской, Белгородской, Волгоградской, Воронежской, Новгородской, Орловской областей, Краснодарского, Приморского краев, республик Бурятия, Мордовия, Саха, Ханты-Мансийского автономно­го округа — Югры и других субъектов РФ.

Наказами избирателей являются имеющие обществен­ное значение, одобренные собраниями (сходами), конфе­ренциями граждан предложения (поручения), направлен­ные кандидатам в депутаты в ходе предвыборной кампании и утвержденные соответствующим представительным ор­ганом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.

Целью наказов является повышение уровня и качества жизни населения области. В качестве наказов могут рас­сматриваться предложения избирателей по изменению действующего законодательства либо осуществлению кон­кретных мероприятий, требующих капитальных расходов соответствующих бюджетов и направленных на социаль­ное выравнивание территорий. Наказы должны соответ­ствовать целям и задачам программ и планов социально-экономического развития территорий.

Самостоятельным институтом непосредственной демо­кратии являются отчеты депутатов перед избирателями.

До принятия ныне действующей Конституции прин­цип отчетности депутатов был конституционным. В связи с фактическим закреплением свободного мандата депута­та Государственной Думы перед избирателями Конститу­цией РФ и Федеральным законом от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Го­сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» он перестал быть таковым. Однако принцип отчетности имеется в конституци­ях (уставах) и законах субъектов РФ о статусе депутатов представительных органов государственной власти субъ­екта РФ и представительных органов местного самоуправ­ления и, следовательно, сохраняет свою значимость в каче­стве института непосредственной демократии.

Отчетность депутатов перед избирателями — один из важнейших показателей тесной связи представительных органов государственной власти и местного самоуправле­ния с населением и форма контроля граждан за работой де­путатов.

Отзыв депутатов и выборных должностных лиц

Право отзыва депутата избирателями было неотъемле­мым институтом непосредственной демократии советского этапа истории России. Конституция РФ 1993 г. впервые не упоминает этот важнейший институт непосредственной демократии.

Однако многие субъекты РФ пошли по пути закрепле­ния права избирателей на отзыв депутатов законодатель­ных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, членов выборных органов местного само­управления, а также выборных должностных лиц местного самоуправления (далее — представителей).

Правовой основой отзыва представителей являются об­щие положения, содержащиеся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституциях (уставах) субъ­ектов РФ, законах о статусе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъ­ектов РФ и представительных органов местного самоуправ­ления, конкретизированные законами об отзыве¹.

Названные нормативные правовые акты устанавливают требования, предъявляемые к процедуре проведения отзыва представителей:

1) право отзыва не может быть использовано для огра­ничения самостоятельности и инициативы представителя, создания препятствий его законной деятельности;

2) право отзыва реализуется в случаях, когда невозмож­ны либо исчерпаны иные средства обеспечения деятельно­сти представителя, соответствующей закону;

3) проведение голосования по отзыву представителя од­новременно с любыми выборами или референдумом не до­пускается;

4) коллективный характер реализации права на возбуж­дение вопроса об отзыве представителя. Так, количество подписей избирателей округа под заявлением по отзыву составляет, как правило, от 0,5 до 1% от числа избирателей округа;

5) если по результатам голосования по отзыву предста­витель не был отозван, следующее проведение голосования по отзыву этого представителя возможно только по истече­нии 12 месяцев со дня предшествующего голосования.

Основаниями отзыва представителя могут служить толь­ко его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном по­рядке.

Общие собрания граждан Для обсуждения вопросов местного значения, инфор­мирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправ­ления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального об­разования могут проводиться собрания граждан.

Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уста­вом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципаль­ного образования, уставом территориального общественно­го самоуправления.

Собрание граждан проводится по инициативе населе­ния, представительного органа муниципального образова­ния, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом, органом территориального об­щественного самоуправления.

Сходы граждан

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впер­вые разграничивает собрания и сходы граждан. Подробно правовой статус сходов граждан регулируется уставами муниципальных образований, решениями представитель­ных органов местного самоуправления¹.

Сход граждан для решения вопросов местного значения может проводиться в поселении с численностью жителей не более 100 человек. Он правомочен при участии в нем более половины жите­лей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход осуществляет полномочия представительного ор­гана муниципального образования. Он вправе решать во­просы, отнесенные к исключительной компетенции пред­ставительного органа муниципального образования. Сход граждан может созываться главой муниципального образо­вания самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной админи­страции.

Правотворческая (законодательная) инициатива Правотворческая (законодательная) инициатива граж­дан появилась в законодательстве и науке в последнее деся­тилетие XX в. Впервые она получила закрепление в ст. 25 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации». По названному Закону граждане об­ладали этой весьма важной для них возможностью, только если она была закреплена в уставе муниципального обра­зования. Ныне действующий аналогичный Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ такой оговорки не содер­жит. Это делает возможным реализацию правотворческой инициативы граждан независимо от наличия указания на нее в уставе муниципального образования. В по­следней ситуации принятие к рассмотрению и рассмотре­ние проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии со ст. 26 Фе­дерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Таким образом, сфера применения правотворческой инициативы граждан распространена на все муниципальные образования Рос­сийской Федерации.

На уровне субъекта РФ этот институт непосредствен­ной демократии называется, как правило, «законодательная инициатива», поскольку ее предметом является законопро­ект. Законодательная инициатива граждан предусмотрена не менее чем в 20 субъектах РФ, однако подробно регла­ментирована только в Алтайском крае, г. Москве, Ярос­лавской, Брянской и Калужской областях.

Обращения граждан Право граждан на обращение является важным институ­том непосредственной демократии, составной частью наро­довластия. Этим объясняется его закрепление в ст. 33 Кон­ституции РФ, детально регламентированной Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации*, а также зако­нами субъектов РФ.

Согласно ст. 33 Конституции РФ право на обращение принадлежит только гражданам России. На практике иностранные граждане и лица без гражданства реализуют это право, что отвечает смыслу и содержанию ст. 17 Кон­ституции РФ: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам между­народного права и в соответствии с настоящей Консти­туцией*.

Видами обращений являются: предложения, заявления, жалобы. Принятые в последние 15 лет законы субъек­тов РФ о порядке рассмотрения обращений граждан кро­ме вышеперечисленных видов обращений называют такие разновидности обращений, как ходатайства, коллективное обращение, повторное обращение.

По кругу субъектов обращения бывают индивидуальные и коллективные, по форме обращения — письменные и уст­ные. Письменное обращение должно содержать данные обратившегося гражданина. Анонимное обращение рас­смотрению не подлежит. Устные обращения излагаются на приеме у депутатов и должностных лиц государствен­ных органов и органов местного самоуправления.

Петиции

Важным институтом непосредственной демократии яв­ляются петиции. Петиции, будучи разновидностью кол­лективных обращений граждан Российской Федерации, вместе с тем отличаются от других коллективных обраще­ний граждан по своему предмету и процедуре оформления. Предмет обращений граждан (предложений, заявлений, жалоб) практически неограничен. К нему относятся любые вопросы, волнующие граждан. Предметом петиций являют­ся проблемы, имеющие значение для всего или части на­селения муниципального образования, региона. Обращения могут иметь как письменную, так и устную форму. Для пе­тиций обязательна только письменная форма.

Для рас­смотрения петиции руководитель соответствующего органа создает комиссию из должностных лиц органа. Для работы в комиссии могут быть привлечены эксперты, специали­сты, должностные лица иных органов, профессиональные познания которых необходимы для надлежащего рассмо­трения петиции.

Срок рассмотрения петиции не должен превышать срок, установленный Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ для рассмотрения иных обращений граждан.

При рассмотрении петиции комиссией может быть при­глашен представитель граждан, подписавших петицию, а в случае необходимости могут быть приглашены иные граждане, подписавшие ее.