Экологическая оценка и общество

Экологическая оценка может рассматриваться как инструмент экологической политики, функционирующий в тесной взаимосвязи с другими механизмами (лицензиями, стандартами, платами за природопользование, планами охраны окружающей среды и т.д.). С другой стороны ЭО — это также “процедура заказчика”, то есть инструмент планирования, проектирования и оценки деятельности, направленной на достижение экономических, социальных и иных целей. С третьей стороны экологическая оценка — это механизм согласования интересов различных групп общества (в том числе заказчиков, исполнителей, органов государственной власти и представителей общественности). Таким образом, ЭО не может рассматриваться вне социального, политического, экономического и организационного контекста ее применения.

Это особенно верно для стран с переходной экономикой, где социально-экономические условия разработки и применения систем ЭО быстро меняются во времени. Опыт бывших социалистических стран показывает, что продуманные системы экологической оценки могут как предотвращать возникновение, так и помогать решению существующих экологических проблем, способствовать развитию рыночной экономики и демократических методов принятия решений. В то же время неадекватные системы экологической оценки затрудняют решение экологических проблем, приводят к конфликтам и задержкам проектов, непродуктивной трате ресурсов, блокируют экономические и политические реформы. В чем же разница между этими двумя сценариями? В различной степени соответствия систем ЭО и условий их применения⁵⁸.

Работающая система ЭО в стране с переходной экономикой должна максимально эффективно воплощать описанные выше современные принципы и подходы, но делать это в рамках существующих социальных институтов и возможностей. Системы экологической оценки, которые прекрасно отражают идеальные представления, но не учитывают специфические национальные условия, остаются декларацией благих намерений и никогда не выполняются на практике. В то же время консервация привычных (и устаревающих) подходов к ЭО в рамках традиционных институтов не может обеспечить ни устойчивого развития, ни даже элементарной защиты окружающей среды в новых социально-экономических условиях. Таким образом, реформа систем экологической оценки должна “идти в ногу” с реформами социально-экономических условий, в которых она функционирует.

Реформы в странах с переходной экономикой предоставляют уникальную возможность радикального улучшения традиционных систем подготовки и оценки планов и проектов хозяйственной деятельности. Именно в ходе реформ может консолидироваться политическая воля к демократическим и рыночным преобразованиям, принятию опыта западных стран, гармонизации законодательства с международными нормами и, наконец, ликвидации экологического “наследства” командно-административных систем. Если такая политическая воля отсутствует, или если шанс ее использовать упущен, то системы экологической оценки обречены на неадекватность и неэффективность. С другой стороны велика опасность, что системы ЭО, введенные по “политическим” соображениям (например, под давлением международных организаций) не будут отвечать ни потребностям, ни возможностям, существующим в стране. Ниже данное утверждение проиллюстрировано на примере реформ системы отбора объектов экологической оценки, определения роли и процедуры взаимодействия ее участников и установления связи ЭО с принимаемыми решениями.

Для многих пост-социалистических стран основной задачей выработки подходов к отбору объектов ЭО является уход от традиционной системы проведения неадекватной ЭО всех проектов. Однако прямая адаптация многих западных подходов к скринингу может привести к отрицательным результатам. Так, ограничение числа объектов ЭО возможно, только если в обществе созданы и функционируют системы экологического лицензирования (разрешения) намечаемой деятельности (например, разрешения на выбросы и сбросы), охватывающие те виды деятельности, которые предполагается вывести из-под ЭО. При введении предварительной оценки, как механизма скрининга, необходимо учесть как отсутствие опыта подобного вида деятельности у органов власти, так и то, что они будут находиться под постоянным давлением требовать ЭО для возможно меньшего количества объектов. При адаптации международных списков видов деятельности, требующих обязательной ЭО (например, с Директивы ЕС 85/337 или Конвенции по трансграничной ОВОС), следует учитывать, что эти списки отражают дипломатические и политические компромиссы, а отнюдь не приоритеты экологической политики конкретной страны (подробнее см. главу 3).

Аналогично при определении обязанностей и процедуры взаимодействия участников процесса ЭО необходимо иметь ясное представление о структуре и возможностях соответствующих социальных групп и институтов. Например, бывшие государственные проектные институты и недавно приватизированные предприятия могут иметь определенный опыт в традиционном проектировании в соответствии со “СНиПами”, однако без отсутствия соответствующей подготовки и поддержки вряд ли смогут организовывать междисциплинарные исследования и общественные консультации в рамках ЭО. В то же время у иностранных инвесторов может быть больший опыт в современных подходах к ЭО, но трудности в освоении принятых “правил проектирования”. По мере того, как развиваются рыночные отношения, роль государства в процессе ЭО должна уменьшаться и переходить к заказчику и его подрядчикам. В противном случае процедура “экологической оценки” может стать одним из многих бюрократических тормозов реформ. Однако такая передача функций возможна только в том случае, если заказчики готовы взять на себя расходы и ответственность и в стране существуют технически компетентные и независимые исполнители.

Похожая ситуация существует и с вовлечением общественности. Во времена перестройки “общественное мнение” часто воспринималось как нечто объективное и монолитное, соответственно и процедура “общественных обсуждений” могла быть организована без особых премудростей. Публикации открытых писем в газеты, сборы подписей, акции протеста, выступления знаменитых экологов перед большими аудиториями, референдумы, — вот типичный набор средств участия общественности той поры. На более поздних стадиях реформ нет такой широкой заинтересованности экологическими проблемами. С другой стороны, четко обозначаются различные группы общественности, в частности, неправительственные экологические организации, которые имеют различные интересы, возможности и мотивы (не обязательно экологические) участия в процедурах ЭО. Если система ЭО не обеспечивает диалога между этими группами, заказчиком и государственными органами, то результатом могут быть конфликты, задержки инвестиций и дополнительные расходы — достаточно неприятные явления в новых политических и экономических условиях. В то же время вовлечение НПО в процесс экологической оценки может значительно улучшить эффективность ее применения. Таким образом, развитие систем участия общественности в ЭО (путем правильного определения “заинтересованной общественности”, обеспечения доступа к информации и т.д., — см. главу 5) не должно отставать от изменений в обществе.

Наконец, в области связи экологической оценки и принятия решений важна интеграция экологических, социальных и экономических соображений, как обсуждается в главе 8. В странах с переходной экономикой решения часто принимаются государственными органами власти, ответственными за охрану окружающей среды, что не может обеспечить сбалансированный учет социально-экономических выгод и потерь связанных с проектом. Однако передача функций принятия решений “не экологическим” органам власти часто приводит к тому, что экологические интересы полностью игнорируется. Это происходит, поскольку общественный интерес к окружающей среде в период реформ невелик, а давление социально-экономических факторов на лиц принимающих решения — очень велико. Таким образом, передача функций принятия решений от экологических к выборным государственным органам желательна только на том этапе реформ, когда основные политические и экономические трудности уже позади, процесс принятия решений достаточно демократичен и может отражать долгосрочные, так же как и краткосрочные приоритеты.

Итак, работающие процедуры ЭО отражают ее общие принципы и подходы в рамках существующих в обществе условий и возможностей. Однако из этого не вытекает, что экологическая оценка может эволюционировать только с изменением внешних условий. Эффективная система экологическая оценка сама меняет условия своего существования, в частности создает и укрепляет институциональные возможности своего собственного развития, как обсуждается, среди прочего, в следующем разделе.

11.3 Экологическая оценка: что дальше?

Развитие экологической оценки можно упрощенно свести к изменениям в двух измерениях. В одном измерении изменялись теоретические представления, подходы и практические методы использования экологической оценки в целях устойчивого развития. В другом измерении изменялась реальная роль, которую экологическая оценка играет в том или ином сообществе: организации, стране, или регионе (см. рис. 10).

Рисунок 10. “Двумерная” иллюстрация развития систем ЭО.

В первом измерении представления об экологической оценке начинались с идеи “точечной” процедуры оценки экологической приемлемости конкретной намечаемой деятельности. Именно поэтому в названии этой процедуры фигурирует слово “оценка”. При этом готовый проект подвергался экологическому анализу, по его результатам публиковался ЗВОС, который использовался для разрешения или запрещения проекта. В дальнейшем укрепилось представление о том, что написание ЗВОС по результатам готового проекта это “несомненный рецепт для конфронтации и потерь” (Goodland, R. and Mercier, J.-R., 1999, стр. 7), а эффективной может быть только процедура ЭО, которая проходит параллельно с проектированием, начинаясь на его ранних стадиях. Позже развилась идея о важности стратегической экологической оценки для сопоставления экологических аспектов стратегических альтернатив. Таким образом, экологическая оценка оказывалась инструментом планирования, также как и проектирования.

Следующим этапом развития теоретических представлений и методологии ЭО явилась идея о важности ее послепроектных стадий. Экологическая оценка еще дальше отошла от оценки, она стала не только деятельностью по подготовке проектов, но и инструментом обеспечения экологически целесообразного функционирования объекта на протяжении всего проектного цикла вплоть до вывода из эксплуатации. Планы экологического менеджмента (включая программу послепроектного анализа), составляемые в ходе ЭО, приобретают такую важность, что предлагается даже сделать их основными, а ЗВОС — вспомогательными документами по ЭО (Goodland, R. and Mercier, J.-R., 1999).

Представление об экологической оценке, как о неотъемлемой части планирования, проектирования и осуществления хозяйственной деятельности получили резонанс в контексте идей устойчивого развития. С точки зрения устойчивого развития экологические соображения должны рассматриваться не как “ограничение” социально-экономической деятельности, а как равноправный целеобразующий фактор такой деятельности. Экологическая оценка, отражающая идеологию устойчивого развития, должна,

во-первых, вовлекать большее количество социальных групп (заинтересованных сторон), как показано в табл. 9⁵⁹.

во-вторых, найти пути интеграции с социальной, экономической и иными “оценками” намечаемой деятельности (возможно в рамках получающего все большее распространение “анализа устойчивости” или “комплексной оценки”), как обсуждается в разделе 11.3.1;

Таблица 9. Историческая эволюция открытости и участия различных групп. Расширение круга разработчиков проектов (источник: Goodland, R. and Mercier, J.-R., 1999, стр. 7).