Общие принципы послепроектных стадий ЭО

Если связь ЭО с разработкой проектов была очевидна уже в 70-е годы, то ее отношение к осуществлению проектов стало привлекать внимание сравнительно недавно. На ранних стадиях развития экологической оценки ее центральным элементом считалась буквально понимаемая “оценка”. При этом предполагалось, что если воздействия правильно оценены, то будут автоматически разработаны и выполнены меры по их минимизации. Специалисты Всемирного банка Гудланд и Мерсье, написавшие в 1999 году статью с символическим названием: “ Эволюция ЭО …: от “Одобрений” к Результатам ” (Goodland, R. and Mercier, J.-R., 1999), расценивают эти представления как, по меньшей мере, наивные.

После того, как был накоплен определенный опыт в выявлении, предсказании и документировании воздействий, возник закономерный вопрос “А что дальше?”. Что происходит после того, как ЗВОС составлен и передан лицам, принимающим решения, проект одобрен и его финансирование началось? Если ЗВОС остается декларацией благих намерений, которая забывается сразу после получения разрешения на осуществление проекта, то процесс экологической оценки будет мало эффективен. В любом случае, как это уже обсуждалось в главе 2, существует множество причин, по которым рекомендации ЗВОС могут оказаться неэффективными или вовсе не выполняться:

· во-первых, в ряде случаев рекомендации ЭО при введении в строй и функционировании хозяйственных объектов учитываются не полностью (так, Гудланд считает, что плохо подготовленные сметы и недостаточное внимание организационным мероприятиям являются причиной того, что только некоторые рекомендации ЭО выполняются на практике (Goodland, R. and Mercier, J.-R. 1999, стр. 14));

· во-вторых, возможно непредвиденное изменение внешний условий, в том числе состояния окружающей среды и возникновения иной хозяйственной деятельности;

· в-третьих, неполнота знаний о воздействии какой-либо деятельности на окружающую среду делает невозможным точное предсказание воздействий.

Поэтому современные представления исходят из того, что ЭО — это не только деятельность по подготовке проектов (хотя на этом этапе она начинается). Самым важным является то, как выводы ЭО будут выполняться на стадии осуществления проекта. Именно поэтому считается, что эффективная ЭО включает послепроектные стадии, то есть, не кончается с принятием решения по намечаемой деятельности. Задачами послепроектных стадий ЭО при этом являются:

a. обеспечение выполнения рекомендаций по предотвращению и уменьшению воздействий, разработанных и сформулированных в процессе ЭО;

b. оценка, анализ фактических воздействий и сопоставление их характера и величины с ранее предсказанными; корректировка, если необходимо, мероприятий по предотвращению и уменьшению воздействий;

c. развитие системы ЭО в целом путем сбора и анализа информации об адекватности сделанных предсказаний и эффективности предложенных мер.

На современном этапе развития ЭО важным механизмом обеспечения выполнения этих задач являются так называемые планы экологического менеджмента (Environmental Management Plans, ПЭМ), включение которых в итоговые документы ЭО требуется все возрастающим числом международных организаций и национальных систем. По определению Всемирного банка ПЭМ в контексте ЭО — это:

набор⁴⁸ организационных, технических и мониторинговых мероприятий, необходимых на стадии выполнения проекта для устранения негативных экологических и социальных эффектов, их компенсации или уменьшения до приемлемых значений (Yost, N.G., 1979)

Важность составления планов экологического менеджмента заключается не только в том, что они сводят в единый документ требования к природоохранным мероприятиям, облегчая, таким образом, контроль над их исполнением. В современных системах экологического регулирования одобрение проектов и контроль над их исполнением может осуществляться на различных уровнях административного и государственного управления. Более того, разработчик или заказчик проекта (ответственный за ЭО) и руководитель или собственник предприятия на стадии реализации проекта могут также различаться. В практике Всемирного банка были нередки случаи, когда мероприятия, рекомендованные в ЗВОС, не выполнялись, потому что проект “менял руки”, переходя в стадию осуществления (Goodland, R. and Mercier, J.-R., 1999). ПЭМ — это механизм, обеспечивающий передачу ответственности за выполнение мер по уменьшению воздействий от разработчика проекта и разрешающего государственного органа к его владельцу/руководителю и контролирующему госоргану.

Одним из наиболее продвинутых требований к ПЭМ в составе документации по ЭО являются требования Всемирного банка (см. врезку). Ведущие специалисты-экологи Всемирного банка придают ПЭМ столь большое значение, что они даже предлагают сделать ПЭМ основным документом, подытоживающим процесс ЭО и использовать традиционный ЗВОС в качестве обосновывающего приложения к ПЭМ.

Как видно из примера требования Всемирного банка, важной частью ПЭМ является описание мероприятий по мониторингу. Мониторинг, применяемый в контексте экологической оценки, иногда называется “мониторингом ЭО”, но нам представляется более правильным использование термина “ послепроектный анализ ” или “ послепроектный мониторинг ”, широко применяемого в международной практике и более точно описывающего деятельность, направленную на выполнение двух основных задач:

· определение соответствия осуществляемых проектных решений, в том числе, экологических мероприятий, утвержденному плану (в том числе ПЭМ)⁴⁹;

· оценка реальных воздействий намечаемой деятельности и сравнение их с предсказанными в ходе экологической оценки.

Требования к планам экологического менеджмента, включаемых в документацию по ЭО проектов, осуществляемых Всемирным Банком (Yost, N.G., 1979, цит. по Lee, N. and George, C., 2000) В план экологического менеджмента (ПЭМ) должны входить: Краткое описание всех прогнозируемых потенциально значимых воздействий. Эта часть может быть взята непосредственно из ЗВОС. Полная информация о каждом планируемом мероприятии по уменьшению каждого из прогнозируемых воздействий, включая воздействия самих мероприятий и связь с другими планами и проектами. Эта часть тоже должна в основном содержать меры, уже описанные в ЗВОС, и при необходимости более подробную информацию об их содержании, необходимом оборудовании и процедурах выполнения. Должны быть описаны все мероприятия, без проведения которых воздействия превысят прогнозные значения, независимо от того, относит ли ЗВОС эти мероприятия к "мерам по уменьшению воздействий". Описание процедур мониторинга и представления отчетности. Мероприятия данного типа должны относиться как к мониторингу воздействий (для определения того, когда могут быть необходимы дополнительные меры по их уменьшению), так и мониторинг самих мероприятий по уменьшению воздействий и их результатов. Процедуры отчетности должны подробно указывать, какие из результатов мониторинга будут представляться в государственные органы, когда и в какой форме. Описание мер по развитию организационных возможностей (capacity development), обучению, и описание распределения ответственности за мониторинг и мероприятия по уменьшению воздействий. Хотя в целом ответственность за экологические мероприятия лежит на заказчике (собственнике и/или руководстве предприятия), обеспечить эффективное выполнение этих мероприятий можно, только конкретно определив ответственность: кто будет проводить ту или иную экологическую деятельность, каким образом сотрудники пройдут необходимое обучение, как будут финансироваться эти мероприятия, как будет осуществляться руководство ими, представляться соответствующая отчетность и т.д. Сроки выполнения и оценки стоимости. Сроки должны показать, как каждое из экологических мероприятий согласовано с общим планом осуществления проекта. Важно продемонстрировать, что все меры по снижению воздействий полностью включены заказчиком в бюджет до одобрения проекта, и что их стоимость учитывается при оценке экономической состоятельности проекта. Связь ПЭМ с остальными аспектами проекта. Ответственность за выполнение ПЭМ должна входить в общий план управления проектом.

Послепроектный анализ, понимаемый в таком широком смысле, может рассматриваться как деятельность, независимая от ПЭМ, и включать такие разнообразные мероприятия, как периодические и эпизодические наблюдения за проектом и параметрами окружающей среды, инспекции и аудиты⁵⁰, проводимые самим заказчиком, его подрядчиками или внешними сторонами, например, госорганами, общественностью, научными организациями, НПО и другими участниками процесса ЭО.

Вуд перечисляет следующие составляющие послепроектного анализа (Wood, C., 1995):

Мониторинг реализации, который подразумевает надзор и контроль (в том числе государственный) за осуществлением проекта, например за соблюдением условий природопользования и выполнением запланированных мер по уменьшению воздействий.

Мониторинг воздействия на окружающую среду, который может предоставлять информацию для корректировки ранее принятых решений, а также вносит вклад в формирование информационной базы для экологической оценки аналогичных проектов.

Аудит экологической оценки проектов ⁵¹. Этот вид экологического аудита подразумевает систематический анализ эффективности системы ЭО, в том числе анализ соответствия реального воздействия деятельности на окружающую среду предсказанному в ходе ЭО. В некотором смысле он представляет собой “работу над ошибками” экологической оценки и может внести существенный вклад в развитие и улучшение практики и методологии ЭО. В результате такого аудита могут быть обнаружены существенные недостатки в практике ЭО⁵², а также выработаны рекомендации по их устранению при проведении ЭО будущих проектов⁵³. Кроме того, на основе новых научных данных или изменившихся ценностных представлений могут быть пересмотрены представления о значимости воздействий, сформированные в процессе проведения ЭО.

Учитывая разнообразие и методов и форм послепроектного анализа и вытекающую отсюда сложность его организации и использования полученной информации, рекомендуется составлять отдельный план мониторинга ЭО (послепроектного анализа) в составе ПЭМ или вне его. Специалисты Всемирного банка считают, что хотя список параметров, по которым проводится мониторинг, должен быть по возможности полным, необходимо ограничиться исследованием “ значимых, измеримых, реалистически достижимых элементов, основываясь на опыте и здравом смысле” (Goodland, Robert and Mercier, J.-R., 1999).

Так же как и ЭО в целом, послепроектный анализ подразумевает взаимодействие нескольких сторон. Во-первых, это относится к координации мониторинговой деятельности заказчика (руководства предприятия) и органов государственной власти, ответственных за экологический и иной мониторинг. Отметим, что это могут быть не обязательно те органы, с которыми необходимы согласования на предпроектных стадиях ЭО. Эффективная экологическая оценка должна включать консультации с органами, ответственными за послепроектный мониторинг и другими организациями, связанными с контролем будущей деятельности, именно для составления адекватного плана послепроектного анализа. Во-вторых, эффективный послепроектный анализ не только предоставляет данные заинтересованным сторонам (в том числе экологическим НПО и населению), но и активно использует полученную от них информацию. План экологического мониторинга, включенный в ПЭМ или ЗВОС, может содержать мероприятия по поддержке общественного экологического мониторинга (Lee, N. and George, C., 2000). Дополнительные возможности, которые дает для эффективного снижения негативных воздействий на окружающую среду взаимодействие между предприятиями, государственными службами, неправительственными организациями и широкой общественностью, подробно описаны в книгах “ Как организовать общественный экологический мониторинг ” (Гусева Т.В. и др., 1998а) и “ Как наладить диалог с общественностью ” (Гусева Т.В. и др., 1998б).

Данные послепроектного анализа, так же как и выводы самой экологической оценки, только предоставляют информацию для осуществления мер по уменьшению воздействий на окружающую среду. Для того чтобы эти меры воплотились в реальность, необходимы определение ответственности, выделение ресурсов, подготовка персонала и создание организационных структур и процедур, обеспечивающих выполнение этих мероприятий. Все эти элементы должны подробно описываться в плане экологического менеджмента. В систематическом виде это может обеспечить создание системы экологического менеджмента (СЭМ). Таким образом, определение ресурсов и ответственности при разработке ПЭМ может сформировать прототип будущей СЭМ. Для того, чтобы еще четче охарактеризовать соотношение СЭМ и ПЭМ, отметим, что любая система менеджмента подразумевает план менеджмента. В то же время план сам по себе — системы не рождает. В частности, до начала функционирования объекта возможно разработать ПЭМ, однако говорить о внедрении СЭМ преждевременно, поскольку отсутствуют важнейшие компоненты, определяющая облик СЭМ, например, персонал.

Определение СЭМ, по международному стандарту ISO 14001 (приводится по Гусева Т.Г. и др., 1999). Система экологического менеджмента - часть общей системы менеджмента, включающая организационную структуру, планирование деятельности, распределение ответственности, практическую работу, а также процедуры, процессы и ресурсы для разработки, внедрения, оценки достигнутых результатов реализации и совершенствования экологической политики, целей и задач.

Рассмотрение общих принципов и подходов к организации СЭМ далеко выходит за рамки настоящей книги. Тем, кто интересуется этими проблемами более глубоко, можно порекомендовать обратиться к специализированным источникам. Обсуждаемые подходы, например, кратко изложены в книге “Добровольная экологическая деятельность: неиспользуемые возможности”, изданной Эколайн (Гусева Т.В. и др., 1999). В настоящей книге мы лишь касаемся тех аспектов, которые касаются взаимосвязи и преемственности ЭО и СЭМ (в частности, соотношения между ПЭМ и СЭМ).

Наиболее важными моментом взаимоотношения ЭО и СЭМ является то, что план экологического менеджмента, разрабатываемый в результате ЭО, может (а в определенных системах и должен) определять рамки СЭМ в целом или ее отдельных элементов. В частности, ПЭМ может потребовать, чтобы СЭМ соответствовала стандарту ISO 14001 (такой подход, например, принят в руководстве по ЭО объектов нефтегазовой промышленности Великобритании (Lee, N. and George, C. (Eds.), 2000)).

Общность подходов ЭО и СЭМ предопределяет их преемственность. Во-первых, СЭМ включает процедуры, аналогичные процедуре ЭО или ее отдельным элементам. Например, стандарт ISO 14001 требует от организации проведения “ процедуры идентификации экологических аспектов … в отношении всех видов деятельности, продукции и услуг ”. Экологические аспекты при этом понимаются как “ элементы деятельности предприятия, его продукции или услуг, которые взаимодействуют или могут взаимодействовать с окружающей средой ”. Такая процедура во многом является аналогом процедуры выявления воздействий в процессе ЭО и может использовать сходные методы. Подход к СЭМ, принятый в Европейском Союзе (EMAS), указывает, что на площадках, подлежащих сертификации должна проводится “оценка исходной экологической ситуации” (Initial Environmental Review), то есть “ комплексный анализ экологических вопросов (issues), воздействий и эффективности (performance), относящихся к деятельности организации” ⁵⁴.

Во-вторых, СЭМ нуждаются в информации об “экологических аспектах” деятельности организаций, сторонах, заинтересованных в этих аспектах, соответствующих законодательных и иных требованиях. Сбор и анализ такой информации может проводиться, в том числе, в рамках процедуры ЭО.

В-третьих, СЭМ всегда предусматривают создание программ экологического менеджмента. Логично предположить, что ПЭМ, разрабатываемый в рамках ЭО, является прообразом будущей программы экологического менеджмента.

В-четвертых, СЭМ организаций могут предусматривать конкретные требования к проведению ЭО объектов и направлений деятельности данной организации.

Определение программы экологического менеджмента, по международному стандарту ISO 14001 (приводится по Гусева Т.Г. и др., 1999) и экологической программы по EMAS (European Council, 1993) ISO 14001 EMAS Организация должна разрабатывать, внедрять и развивать программу (программы) для достижения экологических целей и решения задач… Программы включают: распределение ответственности за достижение целей и решение задач на всех соответствующих уровнях организации; средства и периоды времени, в которые цели должны быть достигнуты. Экологическая программа (Environmental Programme) - это описание конкретных целей и видов деятельности компании по обеспечению охраны окружающей среды на данной площадке, включая описание мер, принимаемых или намечаемых для достижения данных целей и, при необходимости, сроков осуществления таких мер.

Основные стороны этого многогранного взаимоотношения СЭМ и ЭО приводятся на рисунке 7.

 

 

Рисунок 7. Системы экологического менеджмента и процедуры экологической оценки

Взаимоотношение ЭО и СЭМ может быть отчасти прояснено историческим анализом. Системы ЭО развивались в основном как инструменты государственного экологического регулирования намечаемой деятельности в рамках ее лицензирования/разрешения. Таким образом, требования к СЭМ, формулируемые в процессе ЭО, это не только намерения заказчика, но и требования государственных органов, кредиторов, и заинтересованных сторон, которые вовлекались в ЭО. То есть, выводы ЭО (в том числе, сформулированные в ПЭМ) во многом ориентированы на выполнение внешних обязательств (в том числе, предписаний государственных органов). В то же время, СЭМ создавались как инструмент, в гораздо большей степени ориентированный на решение внутренне мотивированных задач и на совершенствование внутренней структуры организации.

Вполне возможно, что в будущем грань между экологической оценкой и системами экологического менеджмента будет постепенно стираться. С одной стороны компании будут осознавать внутреннюю важность процедур ЭО и применять их добровольно, используя для достижения собственных целей в больлшей степени, чем это делается сегодня. С другой стороны, развитие национальных стандаров в области систем экологического менеджмента, возможно, создаст условия для более тесного и гармоничного их сочетания с национальным законодательством. В идеале неотъемлемой частью всякой экологически значимой деятельности будет ее экологическая оценка на стадии планирования и неразрывно связанная с ней система экологического менеджмента на стадии ее осуществления. Но это в идеале. А на практике многие государства и международные организации стараются предусмотреть интеграцию и экологической оценки и систем экологического менеджмента, как описано в следующем разделе.