Вступление трудового договора в силу. 3 страница

Определение границ финансового права, выявление институтов, входящих в состав его предмета, является важной теоретической проблемой, правильное решение которой окажет существенное влияние на практику правового регулирования финансовых отношений.

Так, например, Ю. А. Крохина и В. Н. Ульянова, исследуя предмет финансового права и его принципы, указывают, что абсолютных границ не имеет ни одна отрасль права. Общественные отношения какого-либо одного вида (финансовые, управленческие и т. д.) разнообразны и составляют предмет одной отрасли, вместе с тем они разделяются на слои, подгруппы, которые в свою очередь частично входят в предмет регулирования других отраслей.[50]

Исследование состава предмета отрасли финансового права и изучение существующих научных взглядов по этому вопросу приводит к мысли о том, что в числе институтов финансового права можно выделить три группы: во-первых, традиционные институты, местонахождение которых не подвергается сомнению со стороны ученых; во-вторых, институты, отнесение которых к финансово-правовым вызывает определенные споры среди ученых; в-третьих, институты, которые наряду с финансово-правовым регулированием, подвергаются воздействию норм других отраслей права.

Традиционные институты составляют основу (сердцевину) финансового права и не вызывают никаких сомнений в своей принадлежности именно к этой правовой отрасли. К ним относятся: бюджетное право, институт формирования государственных доходов, налоговое право (за исключением правоотношений, возникающих в сфере налоговых правонарушений), институт государственных расходов (включая бюджетное финансирование), институт финансового контроля за правильным собиранием доходов, распределением и использованием государственных расходов, институт финансового контроля за совершением физическими и юридическими лицами кассовых операций с наличными денежными средствами, бухгалтерский учет, институт финансового контроля за соблюдением банковского законодательства коммерческими банками и другими кредитными учреждениями, денежная эмиссия, валютное право.

Особую значимость в последнее время приобретает институт муниципальных финансов. Исследователи, занимающиеся проблемой изучения предмета финансового права, обращают внимание на то, что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления, входят составной частью в предмет финансового права[51].

Усиление роли и значения данной группы общественных отношений для функционирования всей бюджетной системы государства, особенно в последнее время, привело к появлению новых научных тенденций. Речь идет о выделении в рамках финансового права институтов, регулирующих финансовую деятельность субъектов РФ и местных (муниципальных образований). Возможность реализации собственных задач в процессе аккумуляции и распределения бюджетных средств, ответственность за выполнение обязательств по финансированию тех или иных программ и направлений, формирование самостоятельной системы правовых актов, регулирующих вопросы использования финансов субъектов РФ и местных (муниципальных образований), позволяют говорить о складывающемся правовом институте.

Кроме традиционных институтов финансового права существуют отдельные группы правоотношений, имеющие сложную правовую природу и нечетко выраженную отраслевую принадлежность. Место нахождения таких правоотношений в системе права становится предметом спора между представителями различных отраслей юридической науки. Наиболее ярким примером описанной ситуации могут служить правоотношения, возникающие по поводу ответственностизасовершение налоговых правонарушений, правоотношения в области бухгалтерского учета.

Третья группа правоотношений, входящих в состав финансового права, характеризуется тем, что они имеют сложный характер и подвергаются правовому регулированию нормами нескольких отраслей права, в частности финансового и гражданского. К таким «сложным» группам правоотношений относятся отношения, складывающиеся по поводу государственного кредита, по поводу внесения добровольных пожертвований в государственный (муниципальный) бюджет, отношения в области государственного страхования, финансово-договорные отношения в области налогового права и другие.

12.2. ФИНАНСОВОЕ ПРАВООТНОШЕНИЕ

Финансовое правоотношение является одним их видов общественных отношений, которое возникает в сфере финансовой деятельности государства и регулируется финансово-правовыми нормами.

Наряду с признаками, характерными для правового отношения вообще, финансовое правоотношение обладает особыми характеристиками, обусловленными спецификой предмета и метода финансово-правового регулирования.

К числу основных отличительных черт следует отнести

следующие[52]:

1. Финансовые правоотношения возникают и развиваются исключительно в сфере финансовой деятельности государства, т. е. в процессе планового образования, распределения и использования государственных (а также муниципальных) денежных фондов и доходов.

2. Одним из субъектов этих правоотношений всегда является государство или управомоченный им орган.

3. Носит имущественный характер. В качестве имущественных благ в финансовых правоотношениях выступают финансовые ресурсы (денежные средства).

4. Является властеотношением, так как выступает формой реализации финансово-правовой нормы, имеющей императивный характер.

«В науке финансового права признак властности финансового правоотношения всегда отмечается наряду с его имущественным характером. В связи с этим финансовое правоотношение традиционно характеризуется как властно-имущественное».

5. Финансовое правоотношение форма выражения публичных интересов, так как в его основе лежат финансово-правовые нормы, которые в свою очередь, служат средством реализации интересов всего общества, государства, различных социальных групп и т. д.

Вышеперечисленные признаки в совокупности являются квалифицирующими, отграничивающими финансовое правоотношение от других видов правовых отношений.

С учетом отмеченного, можно определить финансовое правоотношение как «общественное отношение, основанное на финансово-правовой норме, являющееся, в сущности, экономическим отношением, возникающим в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, имеющим властно-имущественный характер и выражающим публичные интересы» [53].

Основным элементом финансового правоотношения являются его субъекты, то есть «лица, участвующие в конкретном правоотношении и являющиеся носителями финансовых обязанностей и прав» [54].

Характерной особенностью круга субъектов финансовых правоотношений следует назвать то, что в него входят три основные группы:

1) государство и его территориальные подразделения;

2) коллективные субъекты;

3) индивидуальные субъекты.

В первую группу субъектов финансовых правоотношений входят субъекты Российской Федерации; муниципальные образования; административно-территориальные единицы, входящие в состав муниципального образования, и административно-территориальные образования особого режима.

Коллективными субъектами являются государственные и общественные организации, к числу которых относятся: органы государственной власти и управления; органы местного самоуправления; предприятия, организации, учреждения, основанные на разных формах собственности[55].

К индивидуальным субъектам финансовый правоотношений относятся физические лица, т. е. граждане РФ, иностранные граждане и

лица без гражданства.

Не менее важным элементом финансовых правоотношений является его объект, под которым следует понимать то, на что направлено поведение участников финансовых правоотношений, обозначенное их интересами в рамках принадлежащих им субъективных прав и обязанностей [56].

Объекты финансовых правоотношений различны в силу существования множества видов этих правоотношений.

Так, например, все объекты финансовых правоотношений делятся на отделимые и неотделимые от материального содержания правоотношения.

Отделимые объекты — такие, которые с той или иной степенью конкретности зафиксированы или вытекают из анализа финансово-правовых норм и существуют как явления окружающего нас мира[57] (налоги, сборы, пошлины, штрафы и т. д.).

Неотделимые объекты — это те, которые не зафиксированы в финансово-правовых нормах, а могут быть выделены лишь в процессе научной абстракции (например, государственный финансовый контроль).

Существует несколько классификаций финансовых правоотношений по различным основаниям.

Основываясьна функциях права, финансовые правоотношения можно классифицировать на регулятивные и охранительные.

Регулятивные финансовые правоотношения обеспечивают реализацию регулятивной функции права, а охранительные в свою очередь

— охранительной функции права.

В соответствии с классификацией финансовых правоотношений на виды в зависимости от структуры финансовой системы, выделяют бюджетные, налоговые, правоотношения по поводу организации. страхового дела и т. д., т. е. возникающие в связи с функционированием определенного звена финансовой системы РФ. Классификация по данному основанию наиболее полно раскрывает содержание финансовых правоотношений.

В зависимости от объекта правового регулирования финансовые правоотношения можно подразделить на материальные и процессуальные.

В материальных правоотношениях реализуются права и обязанности субъектов по получению, распределению и использованию финансовых ресурсов (денежных средств). В процессуальных выражается юридическая форма, в которой происходит получение государством или органами местного самоуправления в свое распоряжение финансовых ресурсов, их распределение и использование[58].

Финансовые правоотношения также могут быть классифицированы по структуре их юридического содержания. На основании этого выделяют простые и сложные правоотношения. «Простые финансовые правоотношения характеризуются тем, что их содержание состоит из одного права и одной обязанности. В сложных финансовых правоотношениях содержание состоит из нескольких взаимосвязанных субъективных прав и обязанностей»[59].

Затем в каждом сложном.финансовом правоотношении может быть выделено основное правоотношение, создающее базу (основу)

•для всех остальных производных финансовых правоотношений, и, соответственно, производное.

12.3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Понятие и правовые основы финансового контроля. Финансовый контроль выступает одним из направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Его основным содержанием является проверка законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления.

Направлениями контрольной деятельности в финансовой сфере являются:

1) проверка соблюдения действующего законодательства в сфере формирования, распределения и использования финансовых ресурсов;

2) проверка выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления физическими и юридическими лицами;

3) проверка законности и целесообразности использования средств бюджета и внебюджетных фондов, собственных и заемных ресурсов предприятиями, учреждениями и организациями;

4) проверка правильности соблюдения расчетов наличными и без-, наличными денежными средствами, хранения денежных средств юридическими лицами и гражданами-предпринимателями;

5) проверка соблюдения законодательства в сфере имущественного и личного страхования, рынка ценных бумаг, банковской деятельности;

6) оценка рациональности использования финансовых ресурсов, рентабельности и других финансовых показателей эффективности хозяйственной деятельности и выявление резервов ее повышения;

7) предупреждение и пресечение правонарушений в финансовой сфере, применение мер ответственности к нарушителям.

Правовую основу финансового контроля в Российской Федерации составляют Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы «О налоговых органах Российской Федерации», «О федеральных органах налоговой полиции», «О Счетной палате Российской Федерации», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «Об аудиторской деятельности», указы Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ», «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета», постановления Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, нормативные акты органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ.

Стержневой проблемой государственного финансового контроля в России остается отсутствие концептуальных основ его функционирования. Федеральный Закон «О государственном финансовом контроле», необходимость принятия которого утверждалась Указом Президента от 25 июля 1996 г.[60], все еще находится на стадии разработки.

Виды и органы финансового контроля. Финансовый контроль можно классифицировать по нескольким основаниям.

В зависимости от правовой природы контрольных органов финансовый контроль подразделяется на государственный, внутрихозяйственный и независимый (аудиторский).

Финансовый контроль, осуществляемый органами государственной власти общей и специальной компетенции, выступает как общегосударственный финансовый контроль. Контроль финансово-хозяйственной деятельности отдельных министерств и иных исполнительных органов за подведомственными им предприятиями и учреждениями является ведомственным государственным финансовым контролем.

По времени проведения выделяют предварительный, текущий ипоследующий финансовый контроль.

Предварительный, предшествующий проведению финансовых операций, представляет собой проверку различных финансовых планов, смет, проектов образования и расходования фондов денежных средств и т. п.

Текущий, или оперативный, финансовый контроль проводится в процессе образования -и расходования финансовых ресурсов, выполнения обязательств перед бюджетом, осуществления денежных расчетов.

Последующий контроль направлен на проверку финансовой деятельности за истекший период, ее оценку с точки зрения законности и целевого использования финансовых ресурсов, полного и своевременного выполнения обязательств перед бюджетом, и т. д.

Финансовый контроль может быть обязательным и инициативным. Обязательный финансовый контроль проводится на основании требований законодательства РФ (например, обязательный ежегодный аудиторский контроль открытых акционерных обществ) или по решению уполномоченных на то государственных органов (финансовых, налоговых, правоохранительных). Инициативный контроль может проводится по решению администрации предприятия, учреждения, организации.

На основе провозглашенного российской Конституцией принципа разделения государственной власти на три самостоятельных ветви различают следующие виды государственного финансового контроля:

президентский контроль, контроль органов законодательной (представительной) власти, контроль органов исполнительной власти, судебный контроль.

Президентский контроль осуществляет специально созданное самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ — Главное контрольное управление Президента РФ. К основным функциям этого органа отнесены контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ[61]. Обладая полномочиями в области государственного контроля, этот орган осуществляет контрольную деятельность и в финансовой сфере.

Осуществление финансового контроля возложено также на Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Эти должностные лица наделены правом организовывать проверки использования средств федерального бюджета в соответствующем федеральном округе[62].

Контрольные полномочия органов законодательной (представительной) власти в своих основах закреплены Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов, нормативными актами местных органов самоуправления. Так, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый Правительством РФ. Финансовый контроль осуществляют также специальные комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой, а для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета обе палаты парламента образуют Счетную палату (ст. 101, п. 3,,5 Конституции РФ).

Счетная палата Российской Федерации, согласно Федеральному Закону «О Счетной палате РФ»[63], является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему.

Задачами Счетной палаты являются контроль за своевременным исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России.

Объектами контрольной деятельности Счетной палаты являются средства федерального бюджета, внебюджетных фондов, а также федеральная собственность. Ее контрольные полномочия распространяются на все государственные органы и учреждения, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, иные юридические лица (их союзы, ассоциации и другие объединения) независимо от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Финансовый контроль органов исполнительной власти осуществляется органами общей и специальной компетенции.

Правительство Российской Федерации, правительства и администрации субъектов РФ как органы общей компетенции определяют основные направления деятельности органов исполнительной власти в области финансового контроля, а также обладают самостоятельными полномочиями в этой сфере.

Правительство РФ, на основании ст. 114 Конституции РФ и ст. 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ»[64], реализует свои контрольные полномочия при составлении и исполнении федерального бюджета, при проведении единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также выступает органом валютного контроля.

Литература

1. Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль: методология и организация.—М., 2000.

2. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. —М., 2000.

3. Карасева М.В. Финансовое право: Общая часть: Учебник. — М.: Юристъ, 1999.

4. Крикунов А. О федеральном законе «Об аудиторской деятельности» // Аудит. -2001. № 11.

5. Крохина Ю. А., Ульянова В. Н. Финансовое право России. — Саратов, 1999.

6. Ровинский Е. А. Основные вопросы советского финансового права. - М., 1960.

7. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. —М., 2000.

8. Финансовое право: Учебник / Под ред. О. Н. Горбуновой - М., 1996.

9. Финансовое право: Учебник / Под ред. Н. И. Химичевой. 2-е изд., перераб. и доп. —М: Юристъ, 2000.

10. Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации.—М.,1999.

 

Глава 13

НАЛОГОВОЕ ПРАВО

13.1. ПОНЯТИЕ НАЛОГОВОГО ПРАВА

Налоговое право — явление относительно новое в современной финансово-правовой науке, и выявление особенностей его предмета и метода регулирования, правовой природы и отраслевой принадлежности представляет собой достаточно сложную, но актуальную задачу;

Налоги по своей внутренней сути неотделимы от государства, развитие и изменение форм которого всегда сопровождалось преобразованием налоговых систем. Эволюция общественных отношений, прежде всего отношений экономических, объективно возложила на государство функцию управления обществом. Государству приходилось во все века служить своеобразным «социальным контролером», работать в качестве «сторожа» и «пожарника». Здесь требовалось и наводить внутренний общественный порядок, и следить в рамках имеющихся сил и механизмов за нормальным течением хозяйственной жизни, и отражать нападения внешних врагов, и ликвидировать последствия стихийных бедствий, и создавать хоть какую-нибудь инфраструктуру. Для всех же перечисленных и подобных работ нужны деньги, порой немалые. Чтобы мобилизовать их, использовались опять-таки налоги.

Возникает вопрос: что же такое налог, собственно говоря? С какого времени существуют налоги, где и как они возникли? Эти вопросы уводят нас в глубь веков. Поскольку налоги пришли к нам из далекого прошлого, они, так сказать, «были всегда», по крайней мере, в исторически обозримом времени. Конечно, их формы и обозначения различались между собой в такой степени, «...что часто трудно решить, идет ли речь о налоге, аренде, участии в доходе или же просто о дани, штрафе или вымогательстве»[65].

Представление о сущности налогов и их месте в экономической системе общества менялось по мере развития общественных отношений. Как правило, налог выступал в основном как экономическая категория и только на последних этапах развития цивилизации налог стал получать правовое содержание.

Первые исследования в сфере налогообложения можно найти уже в дореволюционной России. В этот период в юридической литературе начали появляться первые научные определения некоторых налоговых категорий, высказывались точки зрения о возможности юридического и экономического обоснования процесса собирания государственных доходов. Однако исследования проводились в большой зависимости от политической экономии, государственно-правовой науки. Трудности исследования налоговых явлений заключались в том, что две науки: экономическая и правовая — занимались налогами, каждая не считая данный институт полностью «своим». Среди ученых, проводивших исследования в области финансового права того времени, следует назвать Н. И.Тургенева, И. Я.Горлова, С. И. Иловайского, В. А.Лебедева, Э. Н. Берендтса, И. X. Озерова.

В советский период налоговое право рассматривалось как одинизинститутов в рамках финансовой отрасли права. Тогда эта идея была достаточно реальной, так как не было необходимости создавать сложную систему налоговых правоотношений, детальную регламентацию прав и обязанностей их участников, самостоятельную систему налогового контроля. Высказывались даже мнения о необходимости отмены налогов с населения, ограничении бюджетных платежей только налогами с предприятий и организаций. Однотипность экономических условий, жесткая регламентация уровня заработной платы позволяла заранее определить сумму налога и предусмотреть его как элемент оплаты труда. Самостоятельной научной концепции налоговых правоотношений в этот период не сформировалось. Основные термины, принципы, методы регулирования налоговых отношений, соответственно, использовались из общей части финансового права. Вопросы налогового права исследовались в указанный период в работах таких ученых, как М. А. Гурвич, Е. А. Ровинский, С. Д. Цыпкин, Н. И. Химичева и другие авторы.

В настоящее время развитие налогового права характеризуется тенденцией к обособлению, выделению в самостоятельную область. Коренная реформа налогообложения нацеленана расширение их финансовой и социальной роли.

Налоговое право, несмотря на то, что является относительно новым в отечественной юриспруденции, по объему и количеству нормативных документов, изданных с 1992 г., занимает ведущее место в отечественной правовой системе и насчитывает на данный момент в общей сложности более полутора тысяч актов. Другой особенностью.современного налогового законодательства можно считать его «сверхдинамизм» и постоянную изменчивость. Так, практически в каждый налоговый закон изменения и дополнения вносятся в среднем 2 раза в год. Такие ускоренные темпы развития налогового права дают повод прогнозировать в ближайшем будущем появление новой отрасли в системе российского права.

Необходимо отметить, что в основу классификации как непосредственно отрасли права, так и иных подразделений внутри нее, теория права традиционно кладет предмет и метод правового регулирования, т. е. круг общественных отношений, регулируемый нормами того или иного правового образования.

Предметом регулирования налогового права является комплекс отношений, стержнем которых являются отношения между плательщиками налогов и сборов, с одной стороны, и государством и муниципальными образованиями, с другой, по поводу взимания налогов и сборов. Этим отношениям свойственно неравенство сторон, наличие субординации, соподчинения между их участниками, преобладание воли и действий одного из участников над волей и действиями другого. Это властные отношения.

Властность в этих отношениях проявляется в праве изъятия (отчуждения), в том числе путем применения принудительных мер, части имущества (денежных средств) граждан и организаций для нужд публичной власти. Вместе с тем эти отношения носят имущественный характер. Поэтому можно было бы обозначить их как имущественные отношения, основанные на властном подчинении одной стороны другой.

Вторая группа отношений в сфере налогообложения обозначена как отношения, возникающие в процессе налогового контроля и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения. Эти отношения также принято называть отношениями по налоговому администрированию и они тесно связаны с отношениями по взиманию налогов.

Законодательство о налогах и сборах регулирует также отношения между носителями публичной власти — между органами государственной власти Федерации, субъектов Федерации и органами местного самоуправления по установлению и введению налогов и сборов, основываясь на конституционных нормах о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и о правомочиях органов местного самоуправления в области налогообложения и сборов.

Все иные отношения, в частности отношения в сфере налоговой политики государства, отношения, связанные с формированием и функционированием национальной налоговой системы государства, отношения, складывающиеся в результате международного налогообложения, имеют сквозной характер и так или иначе проявляются в каждой группе вышеуказанных отношений.

Метод правового регулирования — наиболее яркий и надежный показатель юридического своеобразия отрасли. Метод является способом правового воздействия, который характеризует качественные особенности права как института социального управления. Поэтому от метода зависят и другие характеристики, которые свойственны правовому режиму данной отрасли.

В_ принципе теория права различает два простейших приема регулирования: императивный и диспозитивный[66]. Государство может регламентировать поведение участников общественных отношений либо непосредственно, сверху (императивное регулирование), либо опосредованно, с предоставлением субъектам так или иначе дозированной возможности самим определять условия своего поведения (дис-позитивное регулирование).

Поскольку налоговое право рассматривается как институт финансового, административного права, то и методы правового регулирования должны использоваться соответствующие. В науке финансового права утвердилось мнение, что эта отрасль для регулирования отношений, составляющих ее предмет, использует исключительно метод, властных предписаний. Поскольку в условиях товарно-денежных отношений реализация государством своих социальных функций («общего интереса») связана с необходимостью накопления финансовых ресурсов, постольку потребность в реализации общего интереса вступает в конфликт с интересами каждого субъекта в отдельности, не заинтересованного в том, чтобы лично, за счет собственных средств принимать участие в денежных фондах государства. Поэтому в процессе финансовой деятельности государство через правовые акты (налоговое законодательство) действует по принципу «команда — исполнение». Государство в одностороннем порядке, без согласия адресата дает последнему команды, которые являются обязательными для исполнения. При регулировании налоговых отношений данный метод приобретает свою специфику, которая заключается в конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия.

Так, характерной чертой метода налогового права выступаеттообстоятельство, что властные предписания касаются круга плательщиков налогов, порядка, условий и размеров платежей в государственную бюджетную систему или внебюджетные фонды, целей использования денежных средств и так далее. Круг государственных органов, уполномоченных давать предписания участникам налоговых отношений, составляют налоговые органы, относящиеся к финансово-кредитным органам государства.

Итак, налоговое право представляет собой совокупность юридических норм, устанавливающих виды налогов и сборов в данном государстве, порядок их взимания и регулирующих отношения, связанные с возникновением, изменением и прекращением налоговых обязательств.