Статья 55. Делегирование полномочий на принятие (издание) нормативного правового акта

Нормотворческий орган (должностное лицо) вправе делегировать часть своих нормотворческих полномочий иным нормотворческим органам (должностным лицам), если это не противоречит Конституции и иным законодательным актам Республики Беларусь.

В нормативном правовом акте о делегировании полномочий указываются орган (должностное лицо) и срок, на который делегируется полномочие, а также иные условия делегирования.

Государственный орган (должностное лицо), принимая (издавая) нормативный правовой акт в порядке реализации делегированных полномочий, обязан ссылаться на нормативный правовой акт, которым ему делегированы соответствующие полномочия.

1. Практика делегирования одним органом своих полномочий другим органам государственной власти не является новой. Она широко распространена за рубежом (во Франции, Испании, Германии), а также имела место ранее и в нашей правотворческой деятельности. Высший представительный орган, каковым по Конституции от 15 марта 1994 г. являлся Верховный Совет Республики Беларусь, в определенных случаях своими решениями делегировал правотворческие функции иным субъектам. Наиболее часто такими полномочиями ранее наделялись Президиум Верховного Совета, Совет Министров и значительно реже – иные органы.

Полномочия иным органам могли передаваться как путем установления специальных условий, так и путем предоставления полномочий общего характера.

Сущность делегированного законодательства состоит в том, что государственному органу, первоначально не обладающему компетенцией на издание закона, передается такое право органом, которому оно принадлежит.

Пожалуй, одним из первых актов Верховного совета двенадцатого созыва, которым последний делегировал часть своих прав Президиуму Верховного Совета, было постановление от 15 февраля 1991 г. “О передаче некоторых полномочий Верховного Совета Республики Беларусь в сфере регулирования земельных отношений Президиуму Верховного Совета Республики Беларусь”. Этим постановлением предусмотренные Кодексом о земле полномочия Верховного Совета по предоставлению и изъятию земель, а также по разрешению земельных споров переданы Президиуму Верховного Совета. Однако прежде непосредственно в Кодекс законом от 15 февраля 1991 г. были внесены изменения, позволявшие местным Советам депутатов передавать указанные полномочия своим исполнительным органам. Отметим, что подобное решение означало возложение на Президиум несвойственных функций по решению вопросов оперативного характера.

Другим своим постановлением Верховный Совет поручил Совету Министров утвердить порядок купли-продажи квартир (домов), предусмотрев в постановлении концепцию соответствующего решения Правительства, тем самым определил рамки его действий. С другой стороны, Парламент ограничил и себя, приняв акт-”рамку”, где предусмотрены лишь самые принципиальные моменты, детали же отдал на решение исполнительного органа.

Или еще пример. Постановлением о формировании валютных фондов в 1992 г. Верховный Совет предоставил Правительству право изменять утвержденные Верховным Советом ставки, т.е. тем самым предоставил Совету Министров право корректировать решение Парламента. Эта же практика продолжалась и в последующее время, когда исполнительной власти делегировались те или иные права.

В законодательстве ранее не определялись требования к формам актов, которыми могли быть делегированы правотворческие полномочия высшего представительного органа государственной власти. В некоторых случаях это осуществлялось законами, в других – постановлениями Верховного Совета.

Инициатива в подготовке проекта акта, которым делегируются определенные полномочия тому или иному органу, могла исходить от различных субъектов – Совета Министров, постоянных комиссий Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, депутатов и др.

2. Необходимость в подготовке и принятии подобных актов обуславливалась различными причинами. Весьма распространенными были те, что Верховный Совет постоянно проводил свои заседания лишь в определенный период, так как депутаты совмещали свои обязанности с выполнением иной работы. Поэтому для оперативного решения соответствующих вопросов в период между сессиями и наделялся тот или иной орган соответствующими правами. Чаще всего это касалось Президиума Верховного Совета. Только с мая 1990 г. до принятия 15 марта 1994 г. новой Конституции Верховный Совет дал ему десятки поручений, в том числе относительно принятия соответствующих указов и постановлений.

Не всегда подобное делегирование полномочий иным органам было хорошо обоснованным и продуманным. Это наиболее наглядно проявилось в наделении местных Советов правом решать некоторые вопросы административной ответственности. Ситуацию в этой сфере иначе как хаосом нельзя было назвать. Появилась законность минская, брестская и др. Кроме того, Верховный Совет, делегировав эти права местным Советам, сам стал вносить коррективы в редакции тех статей Кодекса об административных правонарушениях, где изменены санкции по решению местных органов власти. Применять подобного рода нормы практически было невозможно. При этом нарушалось требование статьи 22 Конституции о равенстве всех перед законом. Закон от 25 ноября 1992 г. в части наделения местных Советов правом усиливать административную ответственность справедливо был признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции.

Другая причина в делегировании полномочий – это стремление соответствующего органа получить хотя бы на определенный период дополнительные права.

3. В государствах с различными формами правления могут быть различные обстоятельства, обуславливающие делегирование полномочий. Так, в условиях правовой системы, где существует парламентарная форма правления, называются следующие причины делегирования законодательства: 1) возрастающая роль современного общества и связанного с ней роста бюрократии; 2) нехватка парламентского времени (министры являются членами парламента) для рассмотрения всех вопросов; 3) она тесно связана со второй и состоит в том, что, издавая закон, парламент может одобрить концепцию контроля в соответствующей области; не имея достаточных материалов для детальной регламентации выгоднее самому издать нормативный акт на основе переданного полномочия, чем зависеть от издания специального закона.

Институт делегированного законодательства имеет свои преимущества и недостатки. Как отмечают некоторые юристы, огромным преимуществом является его величайшая гибкость: подзаконный акт всегда легче изменить, чем закон; кроме того, обеспечивается экономия парламентского времени, а также времени тех, кто связан с его деятельностью, краткость закона; законодательные полномочия передаются в руки специалистов в данной области; когда же передаются полномочия местному органу, то на первое место выходит знание местных условий, что более важно, нежели абстрактный подход к решению проблемы, кроме того, более полно реализуется право на самоуправление. Однако имеются и недостатки. Наиболее существенным является ограничение функции парламента в законодательной области, причем многие важные вопросы хотя и передаются специалистам, однако они не несут ответственности перед избирателями, т.е. ослабляется деятельность парламента – представительного органа – и усиливаются полномочия административных органов, для которых более характерны бюрократические решения и отсутствие эффективного контроля. В некоторых государствах именно эти причины привели к созданию в ряде штатов служб омбудсменов. Определенные проблемы возникают и в связи с поиском норм делегированного законодательства, к сожалению, они не всегда надлежащим образом доводятся до всеобщего сведения; полностью не обеспечивается своевременное обновление или даже отмена устаревших подзаконных актов[23].

Следует отметить, что в странах ближнего зарубежья нередко парламенты также передавали на решение других органов важнейшие вопросы государственной жизни. Так, законом Украины от 21 ноября 1992 г. Кабинету Министров Украины для реализации полномочий, дополнительно переданных ему, было разрешено принимать декреты, имеющие силу закона. Особенностью этих актов являлось то, что они должны были передаваться в день подписания Премьер-министром Украины в Верховный Совет и вступали в силу, если в течение 10 дней Верховный Совет не наложил на них вето, но не ранее дня опубликования. Кроме того, декреты могли приостанавливать действие законодательных актов в целом или в отдельных частях, что предусматривалось непосредственно в декрете. По истечении срока действия закона, которым Правительству были даны дополнительные полномочия, декреты могли быть изменены или отменены только законом.

В практике работы Верховного Совета была попытка внесения изменений в Конституцию, в соответствии с которыми возможно было бы делегирование полномочий Парламента Правительству. Так, Правительством неоднократно в 1991 - 1992 гг. предлагалось ст. 97 Конституции 1978 г. после части третьей дополнить новой частью следующего содержания: “Верховный Совет Республики Беларусь вправе на определенный срок передать отдельные свои полномочия, предусмотренные настоящей статьей, Совету Министров Республики Беларусь”. Относительно данного проекта мною были высказаны возражения. Подобная формулировка позволяла передать любое полномочие Парламента Правительству, например, даже принятие или изменение Конституции. Закрепление данного права могло привести к тому, что Парламент простым большинством голосов передавал бы свои конституционные полномочия Правительству, а это недопустимо. Поэтому автором предлагалось, по крайней мере, определить, какие конкретно полномочия могут быть делегированы Правительству, а также предусмотреть, что они могут быть переданы квалифицированным большинством голосов депутатов. Надо подчеркнуть, что до рассмотрения указанного вопроса о корректировке Конституции Верховный Совет 27 июня 1991 г. принял закон, которым предоставил Совету Министров дополнительные полномочия на 1991 - 1992 гг. Его отдельные положения противоречили Конституции и поэтому не применялись. И лишь в последние дни действия прежней Конституции, 22 февраля 1994 г., Правительству удалось провести в Верховном Совете принятие закона по соответствующему изменению Конституции с тем, чтобы в полной мере реализовывать положение закона от 27 июня 1991 г. (Кстати, сам факт внесения корректировок в “старую” Конституцию свидетельствовал о том, что парламентское большинство не было уверено в успешном принятии новой Конституции 15 марта 1994 г.).

4. В Конституции от 15 марта 1994 г. ничего не говорилось о праве одного органа передавать полномочия другому. Поэтому вопрос о делегировании прав мог быть решен либо в Конституции, либо в законе – все зависело от того, где эти права (делегируемые) закреплены, и какова природа этих прав.

В Основном Законе от 15 марта 1994 г. не было формулировок, где содержалось бы указание на “исключительность” прав того или иного органа, как это, например, было в ст. 97 Конституции 1978 г. В Конституции, в редакции от 15 марта 1994 г., когда шла речь о компетенции Верховного совета, Президента, Правительства, перечислялись их права (ст.ст. 83, 100 и 106), когда же говорилось о полномочиях местных Советов, то уже закреплялась их исключительная компетенция, т.е. тем самым подчеркивалось, что никто, кроме них, не мог решать эти вопросы (ст. 120). Во второй части ст. 100 Конституции отмечалось, что Президент не вправе делегировать каким-либо органам и должностным лицам свои полномочия как Главы государства. Тем самым можно было предположить, что Парламент вправе делегировать некоторые свои полномочия другим органам и лицам. Делегируя свои полномочия, он вправе был осуществлять контроль за точным выполнением своего решения. Подчеркнем что согласно закону о Верховном Совете (ст. 21) любой закон не мог быть изменен или отменен иначе как путем принятия закона или внесения изменений и дополнений в действующий.

5. Новая редакция Конституции 1994 г. существенно изменила правовой статус многих государственных органов: Президента, Парламента, Правительства, министерств, ведомств, местных Советов депутатов и др. Появились новые государственные структуры, внедрена новая система сдержек и противовесов в отношениях разделения властей и их взаимодействия. Конституция Республики Беларусь (ст. 101) предусматривает право Палаты представителей и Совета Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. В этой связи следует иметь в виду, что такой закон может быть принят: во-первых, только с участием двух палат (здесь не могут действовать, на мой взгляд, нормы частей четвертой и пятой ст. 100 Конституции, позволяющие в определенных случаях принимать законы одной палатой – Палатой представителей); во-вторых, предложение о наделении законодательными полномочиями должно исходить только от Президента.

На наш взгляд, ст. 101 Конституции нуждается в толковании. На практике возникают вопросы о возможности издания временных декретов (см. часть третью ст. 101) по вопросам, по которым не допускается делегирование Парламентом полномочий Президенту на издание декретов (см. часть вторую названной статьи). Видимо, подход здесь не может быть однозначным. Исходя из природы государственных органов (Парламента и Президента), особенностей принятия некоторых законов недопустимо издание временных декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов, однако вполне возможно издание Президентом таких временных актов относительно некоторых других вопросов, указанных в части второй ст. 101 Конституции.

Такой закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

На наш взгляд, право делегировать полномочия на принятие (издание) нормативного правового акта должно быть закреплено в Конституции, законе либо принятых в соответствии с ними актах, определяющих правовой статус государственных органов, принимающих решение о передаче части своих полномочий. Так, в соответствии со ст. 14 закона “О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах” Правительство Республики Беларусь” при необходимости передает решение отдельных входящих в его компетенцию вопросов государственного управления республиканским органам государственного управления, за исключением вопросов, решение которых относится к исключительной компетенции Совета Министров Республики Беларусь, либо принимает к решению вопросы, входящие в компетенцию республиканских органов государственного управления, за исключением случаев, когда компетенция указанных органов определена Президентом Республики Беларусь.

Аналогичный подход может быть реализован и в отношениях между местными Советами депутатов, местными исполнительными и распорядительными органами.