Ч а с т ь I права Сущность и основные институты административного

Р а з д е л I

 

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
(темы 1–4)

 

Данный раздел является одним из наиболее трудных в учебном курсе административного права. Здесь формируется понятийный аппарат учебной дисциплины.

Приступая к изучению административного права, следует, прежде всего, определить методологические основы формирования этой отрасли единой правовой системы Республики Беларусь. Рассматриваемая отрасль права объективно связана с таким социальным явлением, как управление. Получивший широкое распространение термин «управление» здесь рассматривается в двух аспектах: как социальная функция и как один из видов (форм) деятельности государства.

Для характеристики управления, как социальной функции, важно следующее:

а) управление имеет место всегда там, где осуществляется совместная деятельность людей;

б) управление призвано обеспечивать целенаправленность деятельности людей путем объединения и согласования их поведения, действий;

в) управление осуществляется на началах подчинения участников совместной деятельности единой управляющей воле (отсюда – властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется его воле (властно-волевой аспект социального управления);

г) социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления (в роли таковых выступает группа людей, организационно оформленная в соответствующие органы управления, или же отдельные, уполномоченные на это лица);

д) объектом социального управления является поведение людей.

Таким образом, управление представляет собой определенную связь между субъектом и объектом управления, содержанием которой является организующее воздействие со стороны субъекта на поведение людей – участников совместной деятельности.

Социальное управление состоит из ряда функций, то есть основных направлений управленческой деятельности. Общими функциями управления являются:

сбор и обработка (анализ) социальной информации; прогнозирование, то есть научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;

планирование, определение направлений, целей и способов управленческой деятельности; выбор средств достижения целей;

организация, то есть формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления; определение прав и обязанностей субъектов управления, структуры органов управления, организаций, подбор и расстановка кадров и т. д.;

координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления; контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию.

Процесс управления осуществляется в определенной последовательности. Он носит циклический характер и состоит из ряда стадий. Основными стадиями управленческого цикла являются: организация исполнения решения, контроль исполнения и подведение итогов.

Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно понимается, как механизм организации общественных связей, то есть можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения.

Социальное управление имеет и специальный смысл. В. этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательной, судебной, прокурорской деятельности), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовых коллективов, коммерческих структур и т. д.).

Предмет административного права связан непосредственно с государственным управлением как отдельным видом государственной деятельности.

В связи с этим необходимо уяснить, какие же черты характерны для государственного управления.

Место и роль государственного управления в механизме государственной деятельности определяется следующими характерными чертами:

а) государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий компетенционную и функциональную специфику;

б) государственное управление – прерогатива специальных субъектов, которые обобщенно называются исполнительно-распорядительными органами государственной власти (или же органами государственного управления);

в) государственное управление – исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством;

г) государственное управление носит не только исполнительный, но и распорядительный характер, в процессе его осуществления издаются нормативные акты управления, что отличает государственное управление от судебной деятельности и прокурорского надзора.

Таким образом, государственное управление может быть определено как одна из форм (видов) деятельности государства, состоящая в практической организации осуществления его задач и функций, в непосредственном и повседневном управлении экономикой, социально-культурным и административно-полити­ческим строительством.

Вместе с тем следует учесть, что в настоящее время в законодательстве и юридической литературе появился новый термин «исполнительная власть», часто рассматриваемый как синоним государственного управления. Практически это не равнозначные понятия. Суть проблемы соотношения исполнительной власти и государственного управления не должна сводиться к подмене одного понятия другим. Исполнительная власть – это ветвь единой государственной власти, она практически реализуется через государственное управление и не может отождествляться с данным видом государственной деятельности.

Исполнительная власть олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенций. Это одно из непременных требований принципа разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти.

Государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически и реализуется исполнительная власть.

Исходя из этих теоретических предпосылок, можно уяснить предмет административного права как отрасли правовой системы Республики Беларусь.

При изучении вопроса о предмете административного права следует опираться на знания, полученные по курсу теории государства и права: о критериях отграничения одной отрасли права от другой; о понятии предмета и метода правового регулирования; о правовой норме, ее структуре, видах; о правовом отношении как одном из видов общественных отношений; о правовом институте.

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Республики Беларусь, призванную регулировать общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием исполнительной власти. Такого рода многообразные по своему характеру отношения и составляют предмет административного права. Административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и действующим законодательством Республики Беларусь на субъекты исполнительной власти.

Нормы административного права, будучи регуляторами управленческих отношений, выполняют следующие функции: определяют правовое положение граждан в сфере управления; регулируют порядок образования органов государственного управления, их компетенцию и взаимоотношения с другими государственными органами, гражданами, негосударственными организациями; регулируют правовой статус государственных служащих, определяют их права и обязанности в сфере государственного управления; устанавливают формы и методы государственного управления и процессуальный порядок его осуществления; определяют способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении; регулируют управленческие отношения в сферах экономики, социально-культурного и административно-политического строительства, в межотраслевом управлении и управлении в особых условиях и при чрезвычайных ситуациях.

Следует обратить внимание на специфику административно-правовых норм и административных правоотношений.

Административно-правовая норма – это правило поведения общего характера, установленное или санкционированное государством, и регулирующее отношения в области государственного управления.

Нормы административного права носят императивный характер, по своей структуре состоят из диспозиции, гипотезы и санкции. Как правило, в них четко выражена диспозиция – правило должного поведения. Нормы административного права делятся: по характеру предписаний – на обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, стимулирующие и рекомендательные; по предмету регулирования – на материальные и процессуальные; по предмету действия – на действующие во времени, в пространстве; по субъектам – регулирующие поведение граждан, а также деятельность негосударственных организаций, государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, государственных служащих в сфере государственного управления; по объему регулирования – на общие, отраслевые, межотраслевые.

Реализация норм административного права, так же как и норм других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли субъектами административного права. Существует четыре формы реализации норм административного права: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3) использование; 4) применение.

Реализация административно-правовых норм в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами.

Реализация административно-правовых норм в форме исполнения заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.

Использование как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. При этом субъект сам решает, воспользоваться или воздержаться от использования предоставленного административно-правовой нормой субъективного права. При помощи этой формы реализуются управомочивающие административно-правовые нормы.

В отличие от других форм реализации права, применение всегда носит государственно-властный, активный, организующий характер и осуществляется государственными органами (должностными лицами) в установленном законодательством процессуальном порядке.

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться субъекты, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы в акты государственных органов. Те же акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками права, внешними формами его выражения.

Источники административного права – это конкретные формы его выражения. Нормы административного права содержатся в различных по своему характеру и значению юридических актах. К этим актам относятся: Конституция Республики Беларусь, законы, декреты и указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров, нормативные акты министерств, государственных комитетов и других центральных ведомств, нормативные акты местных органов государственной власти и управления.

Система административного права – это единство и дифференциация административно-правовых норм по правовым институтам, которые объединяются в главы, разделы и т. д. Административное право состоит из следующих трех частей:

1) сущность и основные институты административного права;

2) основы административно-правовой организации управления в отраслях и сферах;

3) обеспечение законности в области государственного управления.

Студенты должны ознакомиться с проблемами систематизации норм административного права и уяснить, что в настоящее время эта отрасль права не кодифицирована в целом. По отдельным правовым институтам имеются кодифицированные источники, например, Кодекс Республики Беларусь об административ­ных правонарушениях.

Наука административного права является юридической наукой. Она представляет собой систему научных взглядов, представлений, знаний и теоретических положений об отрасли административного права и предмете его регулирования.

Результатом научных исследований в области административного права является разработка рекомендаций и предложений, направленных на повышение эффективности административно-правового регулирования и совершенствования практики применения норм административного права во всех сферах и отраслях государственного управления.

 

Нормативные акты, литературы к темам 1–4:

1. Конституция Республики Беларусь. – Мн., 1997.

2. О государственном суверенитете Республики Беларусь: Декларация Верховного Совета Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1991. – № 3. – Ст. 536.

3. О некоторых актуальных проблемах административного права // Государство и право. – 1997. – № 6. – С. 5–33.

4. Исполнительная власть в Российской Федерации. – М., 1996.

Р а з д е л II

СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
(темы 5 – 9)

Субъекты административного права многообразны. Это обусловлено объемом и сложностью государственного управления. К таким субъектам относятся: физические лица, органы исполнительной власти, государственные служащие, предприятия, учреждения и организации, общественные объединения.

В юридическом смысле слова под физическими лицами понимаются граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства. Гражданин Республики Беларусь характеризуется его правовой связью с государством – Республикой Беларусь, иностранный гражданин – правовой связью с соответствующим зарубежным государством, а лицо без гражданства не имеет такой связи ни с одним из государств.

Административно-правовой статус граждан Республики Беларусь составляет важнейшую и органическую часть их общего правового статуса, установленного Конституцией Республики Беларусь, Законом «О гражданстве Республики Беларусь», другими законодательными актами.

Права и обязанности граждан в сфере административного права в основном производны от конституционных и конкретизируются во многих законах и подзаконных актах.

Правовое положение граждан в сфере управления характеризуется единством равных прав и равных обязанностей.

Исходным инструментом, определяющим правовое положение граждан в сфере управления, является административная правосубъектность, которая включает такие элементы, как правоспособность и дееспособность. Содержание административно-правового статуса человека и гражданина составляют:

а) комплекс их прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права;

б) гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами государства.

При этом надо исходить их положений Конституции Республики Беларусь о том, что: человек является высшей ценностью общества и государства; основные конституционные права и свободы граждан находят практическую реализацию через механизм административно-правового регулирования.

Административно-правовые отношения граждан с другими субъектами административного права могут возникать: а) на основе реализации гражданами принадлежащих им прав в сфере государственного управления; б) в связи с выполнением возложенных на граждан обязанностей в сфере государственного управления; в) в связи с нарушением органами государственного управления и их должностными лицами прав и законных интересов граждан; г) в связи с защитой прав и законных интересов граждан; д) в связи с нарушением гражданами их административно-правовых обязанностей.

Права и свободы граждан в сфере государственного управления, так же как и в других сферах общественной жизни, реально обеспечиваются социально-экономическими условиями. Существует система экономических, политических, организационных и юридических гарантий прав и свобод граждан.

При этом в системе юридических гарантий в правовом государстве изначальным и универсальным гарантом может быть только закон. Законодательство Республики Беларусь уделяет значительное внимание механизму реализации обращений граждан. Основными видами обращений граждан являются предложения, заявления и жалобы.

Предложения – обращения граждан, направленные на совершенствование нормативного регулирования общественных отношений путем принятия новых актов законодательства или внесения изменений в действующие акты законо-
дательства, улучшения деятельности учреждений, организаций, органов и предприятий.

Заявления – обращения граждан, направленные на устранение конкретных правонарушений или реализацию прав и законных интересов граждан.

Жалобы – обращения граждан, которые содержат требования восстановления их прав и законных интересов, нарушенных действиями или бездействиями должностных лиц или соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий.

Общее право жалобы может быть подразделено на два вида:

а) право на административное обжалование;

б) право на судебное обжалование.

Власть в Республике Беларусь распространяется на всех лиц, находящихся на ее территории. Иностранные граждане, лица без гражданства, независимо от того, проживают они в Республике Беларусь постоянно или временно, обязаны подчиняться ее законам. Иностранным гражданам гарантируются предусмотренные законом права и свободы, в том числе и на обращения в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав.

Объем административной правосубъектности иностранных граждан и лиц без гражданства несколько уже, нежели объем правосубъектности граждан Республики Беларусь. Например, иностранцы не могут занимать должности в аппарате государственной власти, на них не распространяется обязанность воинской службы, они не могут быть членами политических партий, действующих в Республике Беларусь и др.

Иностранному гражданину, нарушающему законодательство о правовом положении иностранных граждан в Республике Беларусь, может быть сокращен установленный ему ранее срок пребывания в Республике Беларусь. Иностранный гражданин может быть выдворен из Республики Беларусь, если:

а) это необходимо для охраны здоровья, защиты прав и законных интересов граждан Республики Беларусь и других лиц;

б) его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка;

в) он грубо нарушил законодательство о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, таможенное, валютное или иное законодательство.

Главы и сотрудники дипломатических и консульских представительств, а также другие лица, которые являются официальными представителями иностранных государств, обладают дипломатическим иммунитетом, в силу чего они не подпадают под юрисдикцию Республики Беларусь.

Особую группу иностранных лиц на территории Республики Беларусь составляют беженцы.

Беженец – это лицо, которое не является гражданином Республики Беларусь и прибыло на ее территорию, было вынуждено оставить государство своей гражданской принадлежности либо своего прежнего обычного места жительства (для лиц без гражданства) вследствие вполне обоснованного опасения стать жертвой преследования по признакам расы, религии, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может либо не желает из-за такого опасения пользоваться защитой государства своей гражданской принадлежности либо своего прежнего обычного места жительства.

Решение о признании иностранца беженцем в Республике Беларусь принимается руководителем Государственной миграционной службы Республики Беларусь в соответствии с установленной в законодательстве процедурой.

Как и остальные иностранные граждане, беженцы обязаны соблюдать законы Республики Беларусь.

 

Нормативные акты, литература к теме 5:

Конституция Республики Беларусь. – Мн., 1997. – Раздел II.

О гражданстве: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1991. – № 32. – Ст. 581.

О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1993. – № 21. – Ст. 250.

О беженцах: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1995. – № 19. – Ст. 229.

Об обращениях граждан: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1996. – № 21. – Ст. 376.

 

Одним из субъектов административно-правовых отношений являются общественные объединения.

Право граждан Республики Беларусь на объединение закреплено в Конституции Республики Беларусь, в Законе Республики Беларусь «Об общественных объединениях».

Общественные объединения являются добровольными формированиями граждан и создаются на основе общности интересов для совместной реализации гражданских, экономических, социальных и культурных прав. Они создаются и действуют на основе принципов добровольности, самостоятельности и гласности. Общественные объединения в силу своей природы не обладают государственно-властными полномочиями и не признаны субъектами правотворчества. Источником их полномочий юридического характера могут быть только нормативно-правовые акты.

Не допускается создание и деятельность общественных объединений, имеющих целью свержение либо насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности и безопасности государства, пропаганду войны, насилия, разжигания национальной, религиозной и расовой вражды. Общественные объединения свободы в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности.

На территории Республики Беларусь могут создаваться и действовать международные, республиканские и местные общественные объединения. Общественные объединения могут иметь фиксированное и нефиксированное членство. Членами общественных объединений могут быть граждане, достигшие возраста 16 лет, а в случаях, предусмотренных законодательством, – лица не достигшие этого возраста, но имеющие письменное разрешение своих законных представителей. В объединения могут входить и юридические лица, действующие через своих представителей. Общественные объединения могут учреждать союзы общественных объединений.

Административная правосубъектность общественных объединений включает комплекс принадлежащих им прав и обязанностей, реализуемых во взаимоотношениях с субъектами исполнительной власти и гражданами.

Законами определены важнейшие требования к содержанию устава общественного объединения в силу того, чего он является важным документом, регламентирующим организацию и деятельность объединения, а также порядок его реорганизации и ликвидации.

Государство не руководит деятельностью общественных объединений. Оно проникает в их внутреннюю жизнь в той мере, в которой определяют требования к содержанию устава, то есть к тому, что в нем должно быть отражено. Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности.

Международные и республиканские общественные объединения регистрируются Министерством юстиции Республики Беларусь. Местные общественные объединения регистрируются управлениями юстиции исполнительных комитетов областных, Минского городского советов депутатов (по месту нахождения руководящего органа объединения). Орган юстиции, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль соответствия деятельности общественных объединений уставным целям.

Должностные лица органов, зарегистрировавших общественное объединение, в пределах своих обязанностей имеют право участвовать во всех мероприятиях этих объединений, знакомиться с их документами и решениями, требовать и получать информацию по вопросам уставной деятельности.

Финансовые органы осуществляют контроль источников доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов.

За нарушение законодательства к общественным объединениям могут применяться взыскания – предупреждение, ликвидация общественного объединения. Ликвидация осуществляется по решению суда.

Разновидностью общественных объединений являются политические партии. Согласно Закону Республики Беларусь «О политических партиях» политической партией является независимое, образованное на основе индивидуального добровольного членства объединение граждан, действующее в рамках Конституции и законов Республики Беларусь, содействующее выявлению и выражению политической воли граждан и участвующее в выборах.

Право на членство в политических партиях имеют только граждане Республики Беларусь. Политические партии действуют на основе принципов свободы ассоциаций, демократизма, самоуправления, законности, гласности и равноправия всех политических партий. Для создания политической партии необходимо, чтобы она имела не менее 1000 учредителей (членов) от большинства областей Республики Беларусь и г. Минска. Политические партии учреждаются на учредительных съездах, конференциях и строятся исключительно по территориальному принципу, имеют свой устав, символику. Регистрацию политической партии осуществляет Министерство юстиции Республики Беларусь. Законодательством закрепляются права и условия деятельности политических партий, осуществление контроля деятельности.

Профсоюзы – добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Они независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти и хозяйственных органов, общественных объединений.

Отношения профсоюзов с работодателями, их объединениями, органами государственной власти строятся на основе:

а) социального партнерства;

б) взаимодействия сторон трудовых отношений, их представителей;

в) системы коллективных договоров и соглашений.

Законодательством установлены определенные гарантии прав профсоюзов и их работников. Прекращение их деятельности возможно только в судебном порядке.

Конституция Республики Беларусь закрепляет право каждого определять свое отношение к религии. Граждане могут пользоваться правом на свободу вероисповедания единолично, а также совместно, путем создания религиозных объединений.

Религиозные объединения создаются и действуют в рамках законодательства Республики Беларусь. Эти объединения отделены от государства. Степень государственного регулирования религиозных организаций ограничивается их регистрацией, определением требований к их уставам.

Государство охраняет законную деятельность религиозных объединений и в то же время контролирует соблюдение ими относящегося к ним законодательства. Взаимоотношения государства с религиозными объединениями осуществляются через Государственный комитет по делам религий и национальностей Республики Беларусь.

 

Нормативные акты к теме 6:

Об общественных объединениях: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1994. – № 29. – Ст. 503.

О политических партиях: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1994. – № 30. – Ст. 509.

О некоторых мерах по упорядочению деятельности политических партий, профессиональных союзов, иных общественных объединений. Положение о государственной регистрации с перерегистрации политических партий, профессиональных союзов и иных общественных объединений. - Советская Белоруссия. – 1999.- 28 января.

О профсоюзах: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1992. – № 19. – Ст. 30.

О мерах по совершенствованию взаимодействия органов государственного управления и профессиональных союзов: Указ Президента Республики Беларусь // Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. – 1997. – № 35. – Ст. 1094.

О свободе вероисповедания и религиозных организациях: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1993. – № 2. – Ст. 18; 1995. – № 4. – Ст. 135.

 

Основным субъектом административно-правовых отношений являются органы исполнительной власти.

Такое название этих органов вытекает из принципа разделения властей. Содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти. Органы исполнительной власти осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность – государственное управление. Следовательно, они также являются органами государственного управления. При этом необходимо подчеркнуть, что орган исполнительной власти – это всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Так, сформированный исполнительной властью орган какого-либо государственного объединения, выполняя управленческие функции, сам по себе не относится к органам исполнительной власти.

Положения Конституции Республики Беларусь относительно органов испол­нительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного определения их сущности, основ правового положения и системы. Эти вопросы определяются с помощью правовых норм, рассредоточенных во многих нормативно-правовых актах.

В Конституции Республики Беларусь и текущем законодательстве употребляются названия «органы исполнительной власти» и «органы государственного управления» как идентичные понятия. Органы исполнительной власти осуществляют деятельность, которая по своему содержанию является исполнительной и распорядительной. В соответствии с законодательством они обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. Подзаконность деятельности органов исполнительной власти – важный момент в их правовом положении.

Таким образом, орган исполнительной власти представляет собой такое звено государственного аппарата, которое призвано осуществлять от имени государства и в объеме предоставленных ему государственно-властных полномочий непосредственное и повседневное руководство хозяйственным, социально-культурными и административно-политическим строительством. Основным признаком, четко отличающим органы исполнительной власти от законодательных, судебных, контрольно-надзорных, является исполнительно-распорядитель­ный характер их деятельности.

Разнообразие органов исполнительной власти неизбежно ставит вопрос о роли, которую играет каждый из них в решении общих задач государственного управления, непосредственного руководства хозяйственным и культурно-политическим строительством, о связях с законодательными и судебными учреждениями и т. д.

Определенные критерии классификации органов исполнительной власти разработаны административно-правовой наукой исходя из действующего законодательства, практики работы аппарата государственного управления.

По основаниям образования можно выделить органы исполнительной власти, создание которых предусмотрено Конституцией Республики Беларусь (Совет Министров Республики Беларусь, исполкомы местных советов депутатов), и организуемые на основе текущего законодательства (министерства, государственные комитеты, другие центральные ведомства).

По порядку образования органы исполнительной власти делятся на создаваемые Президентом Республики Беларусь и образуемые вышестоящими органами государственного управления. Но во всех случаях можно говорить о государственно-распорядительном порядке их образования. Граждане Республики Беларусь в этом непосредственно не участвуют.

По характеру компетенции различают органы исполнительной власти общей компетенции (Совет Министров Республики Беларусь, некоторые государственные комитеты) и межотраслевой компетенции (органы статистики и анализа, метрологии, сертификации и т. д.). Органы исполнительной власти можно также классифицировать: по порядку разрешения подведомственных вопросов; по территории деятельности; по источникам финансирования.

Занимая определенное место в системе других государственных органов Республики Беларусь, взаимодействуя с ними, органы исполнительной власти, ввиду объективно необходимого единства управления, сами в то же время являются целостной системой, то есть такой организационной и функциональной общностью, в которой все звенья, все составные части взаимосвязаны и объединены единством руководства. Данная система органов представляет собой основанную на разделении управленческого труда совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих звеньев аппарата управления, каждое из которых обладает относительной самостоятельностью и выполняет строго определенные функции.

При построении системы органов исполнительной власти преследуются следующие основные цели:

1) сгруппировать однородные объекты народного хозяйства, социально-культурного и административно-политического строительства, придав им организационное единство и единое управление;

2) охватить все без исключения функции государственного управле-
ния, четко определить организационную ячейку для каждой из них, причем так, чтобы в аппарате управления был по возможности один орган или одна система соподчиненных органов, полностью ответственных за тот или иной участок управления;

3) обеспечить быстрое и четкое прохождение административных дел с тем, чтобы каждое административное дело окончательно решалось, как правило, в одном органе и в том звене управления, в котором это наиболее целесообразно с точки зрения требований централизма и демократизма в управлении;

4) обеспечить необходимую координацию и согласованность деятельности органов исполнительной власти сверху донизу (для этого создаются специальные звенья координационного характера);

5) четко определить цели, задачи, функции, полномочия каждого органа исполнительной власти в отдельности и систем отраслевых и функциональных органов (юридически это закрепляется в специальных положениях об органах исполнительной власти).

Система органов исполнительной власти состоит из частей, которые принято называть звеньями. Если сама система основывается на общности объединяемых органов, то расчленение ее на звенья проводится на основе имеющихся у органов исполнительной власти различий в объеме компетенции, территориальных масштабах деятельности, порядке формирования, в структуре и штатах.

Элементарным, на первый взгляд, но крайне необходимым является также соблюдение правила – избегать усложненности связей внутри системы.

Жизнь показала, что оправдывают себя только такие структурные усовершенствования, в результате которых не появляются органы, функции которых, либо не нужны обществу, либо могут выполняться уже имеющимися звеньями. Кроме того, долговечны лишь те из них, которые не удлиняют и не расширяют без особой нужды «вертикальные» и «горизонтальные» связи.

Система органов исполнительной власти Республики Беларусь по своей структуре и содержанию выполняемых функций определяется, прежде всего, конкретными задачами, стоящими перед государством на данном этапе его развития.

Будучи частью механизма государства, современная система органов управления отражает те процессы, которые протекают в обществе в связи со становлением новой государственности, переходом к рыночным отношениям.

Президент Республики Беларусь – глава государства, избираемый непосредственно гражданами Республики Беларусь, формирует основные звенья системы органов исполнительной власти (к таким звеньям относятся: Совет Министров Республики Беларусь, министерства, государственные комитеты, другие центральные ведомства), назначает председателей исполнительных комитетов областного уровня и Минского горисполкома с последующим утверждением советами депутатов, руководителей районных администраций (в городах с районным делением). Все эти органы, вместе взятые, составляют систему органов исполнительной власти Республики Беларусь.

Совет Министров Республики Беларусь – центральный орган исполнительной власти, созданный для реализации полномочий исполнительной власти в областях экономики, внешней политики, обороны, национальной безопасности, охраны общественного порядка и в других сферах государственного управления.

Совет Министров Республики Беларусь в пределах своей компетенции организует исполнение законодательных актов Республики Беларусь, декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь, обеспечивает систематический контроль за их исполнением министерствами и другими центральными органами управления, местными исполнительными и распорядительными органами, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами. Правовыми формами осуществления Советом Министров своих полномочий являются его постановления и распоряжения.

Министерство Республики Беларусь – республиканский орган государственного управления (функциональный или отраслевой), проводящий государственную политику, осуществляющий управление в установленной сфере деятельности и координирующий деятельность в этой сфере других республиканских органов государственного управления.

Государственный комитет Республики Беларусь – республиканский орган государственного управления, проводящий государственную политику, осуществляющий регулирование и управление в конкретной сфере деятельности.

Комитеты при министерствах осуществляют специальные (исполнительные, контрольные регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения.

По действующему законодательству органом государственного управления является Администрация Президента Республики Беларусь, обеспечивающая деятельность Президента Республики Беларусь в области государственной кадровой политики и идеологии, осуществляющая подготовку, выполнение и контроль за исполнением решений Президента Республики Беларусь.

Главным задачами Администрации Президента Республики Беларусь являются: обеспечение проведения государственной кадровой политики и идеологии; координация деятельности подотчетных Президенту государственных органов в области государственной кадровой политики и идеологии; обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с органами законодательной, исполнительной и судебной власти; организационное, информационно-аналити­ческое и правовое обеспечение деятельности Президента.

Органом управления предприятием (учреждением, организацией) является его администрация, наделенная государственно-властными управленческими полномочиями.

 

Нормативные акты к теме 7:

О Президенте Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь // Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь. – 1997. – № 24. – Ст. 463.

О Совете Министров Республики Беларусь. Закон Республики Беларусь. // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. – 1998. – № 29–30. – Ст. 466.

О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1995. – № 15–16. – Ст. 169.

О системе органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь // Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. – 1997. – № 1. – Ст. 28.

Об Администрации Президента Республики Беларусь: Положение // Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. – 1997. – № 3. – Ст. 103.

Административно-правовой статус служащих представляется возможным уяснить исходя из сущности государственной службы как социальной категории и правового института. В законодательстве Республики Беларусь отсутствует общее определение государственной службы. В специальной юридической литературе это понятие определяется на основе действующих правовых актов исходя из того, что государственная служба есть:

а) разновидность труда работников государственных организаций, являющихся государственными служащими;

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понимается в широком и узком смысле слова. Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях. В узком смысле – это выполнение служащими своих обязанностей в государственном аппарате (в государственных органах). Согласно Закону Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» служба в государствен­ном аппарате представляет собой вид трудовой деятельности, осуществляемой гражданами на профессиональной основе в определяемых законом государствен-

ных органах, обеспечивающих выполнение функций государства.

Государственная служба, осуществляемая на профессиональной основе, обеспечивает непрерывность, преемственность и компетентность осуществления деятельности государственных организаций.

Государственная служба регламентируется правом. Совокупность правовых норм, определяющих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственность служащих, основания прекращения и другие вопросы, образует правовой институт государственной службы. Это комплексный правовой институт. Он состоит из норм конституционного, административного, трудового, гражданского, финансового права. Административное право обслуживает главным образом исполнительную власть. Исходя из этого, оно определяет административно-правовой статус государственных служащих системы исполнительной власти.

К принципам государственной службы относятся: законность; обязательность решений вышестоящих (в порядке подчиненности) государственных органов и должностных лиц, принятых в пределах их компетентности, для нижестоящих государственных органов и должностных лиц; подконтрольность и подотчетность государственных органов и должностных лиц; внепартийность государственной службы; равный доступ граждан к государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации; ответственность государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; социальная защищенность государственных служащих; стабильность государственной службы; отсутствие у государственных служащих каких-либо привилегий и преимуществ перед другими членами общества.

Служащими являются лица, работающие в государственных органах и организациях, занимающие предусмотренные штатным расписанием должности по назначению, выборам или в ином установленном порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие по поручению государства в целях практического осуществления его задач и функций и получающие плату за свой труд.

Деятельность служащих государственных органов сосредоточена на осуществлении задач и функций государства по руководству обществом, хотя участие различных категорий служащих в этом процесса различно.

Функциональное назначение служащих государственных предприятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность связана с организацией процессов соответственно производства, социально-культурной и иной деятельности, то есть выполнением основных задач, обусловленных целями и предметом деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Среди вопросов данной темы наибольшие затруднения вызывают проблемы классификации государственных служащих и вопросы их юридической ответственности.

В связи с этим необходимо уяснить понятия должностного лица и представителя административной власти, характерные особенности и отличия этих групп государственных служащих. Так, полномочия должностного лица – руководителя – распространяются на подчиненных по службе, то есть внутри предприятия, учреждения, организации. Полномочия же представителя административной власти в пределах его функции распространяются на органы и лица, не находящиеся в его непосредственном служебном подчинении. Это, как правило, те служащие, которые выполняют функции по охране правопорядка и законности – работники милиции, государственных инспекций.

Под прохождением государственной службы понимается совокупность юридических факторов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений: зачисление на службу, аттестация, перемещение, увольнение.

Условия и порядок прохождения государственной службы определяются нормативными актами с учетом характера должностей и способов их замещения. Состав государственных служащих комплектуется с соблюдением общих и специальных условий.

К требованиям общего характера для поступления на государственную службу относятся: запрещение занимать определенные должности лицам, лишенным этого права по суду, а также запрещение состоять на службе в одном органе родственникам (родителя, детям, братьям, сестрам), если один из них подчинен (подконтролен) другому по службе. Данное правило не распространяется на должности врачей, педагогов и некоторых других категорий служащих.

Специальными являются условия, обязательные при замещении конкретных должностей. Это наличие определенного возраста, гражданства, образования, стажа работы по специальности, ученой степени, звания и др.

Должности служащих замещаются путем назначения, выборов, конкурса.

Лицо, принятое на государственную службу, приобретает статус государственного служащего и субъекта государственно-служебных отношений. Государственно-служебные отношения, урегулированные нормами административного права, представляют собой разновидность административных правоотношений.

Прохождение государственной службы отдельными категориями служащих связано с их периодической аттестацией, повышением квалификации в специально созданных для этой цели учебных заведениях, на курсах и т. д.

Перемещение государственных служащих с одной должности на другую производится с их согласия, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством. Оно может выражаться в переводе (назначении) служащего на вышестоящую должность с учетом достигнутых успехов в прежней должности. Перемещение может быть осуществлено в силу производственной или иной необходимости на равнозначную должность, а также в виде перевода на нижестоящую должность, если служащий не соответствует занимаемой должности, не справляется с возложенными на него обязанностями.

Государственно-служебные отношения прекращаются с соблюдением установленных для этого оснований и порядка. Для большинства служащих они определены законодательством о труде.

Государственно-служебные отношения могут быть прекращены как по инициативе служащего или уполномоченного органа (должностного лица), так и помимо их воли (например, в случае осуждения к лишению свободы).

Государственно-служебные отношения превращаются изданием полномочным органом или должностным лицом административного акта об освобождении служащего от должности.

Законодательством установлены различные виды поощрений государственных служащих. За особые заслуги, граждане, состоящие на государственной службе, как и работники всех отраслей, награждаются орденами и медалями, им присваиваются почетные звания, присуждаются государственные премии.

Система мер поощрения государственных служащих включает следующие виды: материальные, моральные, коллективные, индивидуальные, коллективно-индивидуальные.

Возлагая на служащих служебные обязанности и наделяя их соответствующими правами, государство вместе с тем устанавливает для них строгую ответственность за невыполнение обязанностей и неправильное, незаконное использование предоставленных прав.

Законодательство предусматривает четыре вида юридической ответственности государственных служащих: дисциплинарную, материальную, административную, уголовную.

Действующим законодательством установлены три вида дисциплинарной ответственности: в порядке подчиненности; в порядке, предусмотренном правилами внутреннего трудового распорядка; в порядке, установленном дисциплинарным уставом или положением о дисциплинарной ответственности.

Нормативные акты к теме 8:

Об основах службы в государственном аппарате: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1993. – № 2. –
Ст. 415.

О некоторых мерах по упорядочению материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц: Декрет Президента Республики Беларусь // Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. – 1997. – № 32. – Ст. 842.

 

Предприятия и учреждения – разновидности организаций, осуществляющих, в отличие от органов государственного управления, не руководство, а экономические, социально-культурные и иные функции в целях удовлетворения материальных, духовных и других потребностей граждан, общества и государства. В качестве таковых они не обладают властными юридическими полномочиями и не являются субъектами управления.

Предприятия и учреждения отличаются друг от друга по их назначению.

Предприятие – самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ, оказания услуг в целях удовлетворения общественной потребности и получения прибыли.

Учреждения выполняют социально-культурные или административно-по­литические функции. Они создают социальные ценности в основном непроизводственного характера (например, учреждения образования, науки, культуры и т. д.).

Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус предприятий и учреждений, могут быть подразделены на три основные группы:

а) нормы, относящиеся к предприятиям и учреждениям всех видов собственности:

б) нормы, адресуемые государственным предприятиям и учреждениям;

в) нормы, адресуемые негосударственным предприятиям и учреждениям.

Органом управления предприятия, учреждения является администрация. Управленческие полномочия администрации распространяются на отношения внутри предприятия, учреждения. Возглавляет администрацию единоличный руководитель (директор, начальник, ректор и т. д.), ответственный за всю работу учреждения, предприятия, в том числе за работу по управлению ими.

Администрация государственного предприятия, учреждения обеспечивает как их интересы, так и интересы государства. Наем руководителя предприятия, учреждения – прерогатива государства.

Лица, образующие администрацию негосударственного предприятия, учреждения, не являются служащими, наделенными государственно-властными полномочиями по отношению к их работникам. Государство не участвует в комплектовании их состава. Это прерогатива учредителей либо уполномоченных ими органов.

 

Нормативные акты к теме 9:

О предприятиях в Белорусской ССР: Закон БССР // Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. – 1991. – № 3. – Ст. 13.

О собственности в Белорусской ССР: Закон БССР // Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. – 1991. – № 2. – Ст. 13.

Об аренде: Закон БССР // Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. – 1991. – № 1. – Ст. 1.

 

Р а з д е л III

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ
(темы 10–14)

Содержание государственного управления составляет деятельность по реализации его функций, осуществляемая в установленных формах и соответствующими методами.

В функциях проявляются сущность, содержание и цели управления. Каждая функция свою сферу деятельности и осуществляется соответствующими методами.

Под формой государственного управления следует понимать внешнее выражение управленческой деятельности. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, то есть всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти.

Формы государственного управления делятся на правовые и неправовые. К правовым формам относятся: издание нормативных актов (правотворческая деятельность), издание ненормативных, индивидуальных актов (правоприменительная деятельность).

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, то есть в изменении нормативных актов управления. Результатом управленческой нормотворческой деятельности являются нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в сфере государственного управления.

Правоприменительная деятельность органов государственного управления и должностных лиц, осуществляющих управление, заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридического значение факта под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, то есть разрешению на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, выделяют две формы правоприменительной деятельности: регулятивную и правоохранительную. По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Правовые формы управленческой деятельности влекут за собой правовые последствия.

К неправовым формам управленческой деятельности относятся формы выражения организационных и материально-технических действий по управлению. Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией субъектов управления, они также должны соответствовать целям и задачам управления.

Правовые формы управленческой деятельности находят свое отражение в актах государственного управления. Необходимо уяснить понятие и юридическое значение акта государственного управления, его отличия от закона, актов органов правосудия, актов прокуратуры, гражданско-правовых сделок, от документов, имеющих юридическое значение. Следует обратить особое внимание на требования, предъявляемые к актам государственного управления, и на последствия, которые наступают в случае несоблюдения этих требований.

Акты управления представляют собой подзаконные односторонние юридически - властные предписания органов государственного управления (должностных лиц), с помощью которых достигаются цели и решаются конкретные задачи исполнительно-распорядительной деятельности.

Особенности этих актов заключаются в том, что они представляют собой юридически обязательные предписания, являются правовыми, то есть, влекут за собой определенные юридические последствия (установление правил поведения, конкретных обязанностей для граждан, должностных лиц, нижестоящих органов и т. д.), в них всегда объективируется управленческое решение, они носят подзаконный характер.

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически - властное волеизъявление полномочного субъекта управления, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Необходимо обратить внимание на акты с административной санкцией. У этой группы актов установлен особый порядок их принятия. Их могут принимать только Президент, Национальное Собрание Республики Беларусь (местные советы депутатов Республики Беларусь, исполкомы могут принимать такие акты только в пределах ст. 5 КоАП Республики Беларусь). Для актов с административной санкцией установлен также особый порядок опубликования, вступления в силу, определения срока действия. В последнее время законодательством ограничен круг органов, имеющих право принимать такие акты управления.

Основные требования законности, предъявляемые к актам государственного управления, заключаются в следующем.

Акт государственного управления должен:

– быть издан полномочным органом и в пределах его компетенции;

– приниматься в установленном порядке (коллегиально или единолично);

– быть издан по установленной форме и подписан надлежащими должностными лицами.

Акт управления публикуется и вступает в силу в точном соответствии с установленным порядком.

При нарушении юридических требований, предъявляемых к актам управления, может встать вопрос об их действительности. Такие акты могут быть признаны ничтожными и оспоримыми.

Ничтожные акты не порождают юридических последствий, они подлежат безусловной отмене. Оспаривание дефектных актов означает процедуру поиска доказательств, свидетельствующих о том, что акт издан с нарушением требований законности.

Наиболее типичными формами оспаривания актов управления являются: опротестование, обжалование.

Акты государственного управления тесно связаны с методами государственного управления. В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности под методом понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции.

Проблема административно-правовых методов чрезвычайно актуальна. В настоящее время она обострена в связи с переходом к рыночным отношениям, серьезными изменениями в механизме государственного управления и в организационно-правовом статусе многих субъектов управления и, что особенно важно, объ­ектов (например, резкое усиление самостоятельности предприятий, учреждений), известным развитием договорных связей в сфере государственного управления.

С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности – убеждения и принуждения. Это два взаимосвязанных «полюса» единого целого, то есть механизма обеспечения должного поведения и правопорядка.

На базе соотношения убеждения и принуждения выделяются иные специальные методы государственного управления. Так, по характеру (содержанию) управленческого воздействия, выделяют организационные методы (координация, согласование, контроль, инспектирование и др.), административные и экономические.

Административные методы подразделяются на категоричные (императивные), поручительные, рекомендательные.

По форме выражения административные методы подразделяются на административно-правовые, выраженные в правовой форме, и административно-организационные, выраженные в организационных мерах.

Вместе с тем в государственном управлении наряду с административными и экономическими методами управления широко используются методы морального и психологического воздействия на человека.

Они составляют самостоятельную группу социально-психологических методов управления.

Социально-психологические методы управления направлены на создание в коллективе органа исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-психологического климата, способствующего успешному решению стоящих задач, установлению плодотворных взаимоотношений между субъектами и объектами управления.

В отличие от административных экономические методы воздействуют на объекты не прямо, а косвенно, так как их управляющее воздействие достигается посредством материальных стимулов, создания таких экономических условий, которые побуждают управляемых к должному поведению. Среди экономических методов государственного управления важная роль принадлежит таким категориям, как цена, прибыль, кредит, хозяйственный расчет и др.

Административные и экономические методы государственного управления взаимосвязаны, их противопоставление недопустимо, это два направления единого по своей сути государственного управления.

Главное в механизме использования методов государственного управления состоит в том, чтобы сократить сферу административного распорядительства, не допустить проявлений бюрократического централизма, ничем не ограниченного командования сверху.

Существование множества методов обусловлено сложностью процессов управления. Методы не исключают, а дополняют друг друга, так как каждый из них характеризуется особым способом реализации одних и тех же функций управления. На практике существует прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных актах управления.

В области государственного управления убеждение и принуждение осуществляются с помощью как юридических, так и неюридических средств. Таким юридическим средством является административное принуждение.

В самом широком смысле административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах.

Для административного принуждения характерно:

а) как правило, внесудебное применение предусмотренных законом или подзаконными административно-правовыми нормами принудительных мер властью уполномоченных на то исполнительных органов (должностных лиц);

б) применение принудительных мер не всеми без исключения исполнительными органами (должностными лицами), а лишь теми, которые наделены специальными полномочиями по осуществлению административной власти;

в) применение мер административного принуждения к третьим лицам, то есть к тем, кто не находится в непосредственном подчинении (ведении) у полномочных исполнительных органов (должностных лиц);

г) применение мер административного принуждения в целях обеспечения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые формируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеют ведомственных границ (например, правил безопасности дорожного движения, природоохранных правил, норм санитарной безопасности и др.);

д) как правило, применение мер административного принуждения исполнительными органами (должностными лицами), уполномоченными на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органами внутренних дел, контрольно-надзорными органами, органами пожарного надзора, органами санитарного надзора и другими).

Формы конкретного выражения административного права весьма разнообразны, что обусловливается разнообразием органов государственного управления и условий, в которых они действуют.

В зависимости от своего целевого назначения и способа обеспечения правопорядка все меры административного принуждения делятся на три классификационные группы:

1) административно - предупредительные меры;

2) меры административного пресечения;

3) меры административного взыскания.

Административно - предупредительные меры применяются в целях охраны государственных и общественных интересов и безопасности граждан как средство предотвращения возможных нежелательных или вредных последствий либо правонарушений. Они выступают в виде либо админис