Внутрішня побудова (система) адміністративно-господарського права

Регулювання питань взаємодії публічної адміністрації та суб’єктів господарювання, зрозуміло, є надзвичайно складною справою, оскільки точок зіткнення публічних та приватних інтересів у названій сфері дуже багато, що, відповідно, і пояснює існування величезної кількості адміністративно-господарських норм. Зазначені норми, з огляду на потреби правозастосування, не можуть існувати у хаотичному вигляді. Усі вони мають бути приведені до чіткої системи, з наступним виділенням їх окремих груп та підгруп.

Такий процес отримав в юридичній літературі назву систематики, за результатом якого вибудовуються відповідні галузеві системи права. Систематики потребує також і адміністративно-господарське право, відтак і для нього цей процес має завершитися побудовою досконалої системи.

У науковій літературі накопичено чимало матеріалу, присвяченого питанням систематики різних правових утворень, – права загалом (правова система), окремих галузей та підгалузей права (система галузі права, система підгалузі права). Багато зі зробленого у цьому напрямку є основою і для даного дослідження, що зобов’язує нас розпочати розмову про систему адміністративно-господарського права із аналізу питань більш загального порядку, зокрема встановлення співвідношення між системою права та системою галузі (підгалузі) права, системою права та системою законодавства. І лише після цього можна буде перейти безпосередньо до визначення внутрішньої побудови адміністративно-господарського права.

Регулювання суспільних відносин, які виникають, змінюються та припиняються, здійснюється за допомогою багатьох соціальних регуляторів. Соціологія виділяє наступні основні їх типи:

- звичаї нормалізують розповсюджені способи групової діяльності;

- моральні норми – ідеологія певних суспільних способів існування індивідів;

- інституційні норми забезпечують задоволення найбільш важливих потреб соціальної групи, необхідних для її функціонування як цілісної одиниці;

- норми права закріплюють життєво важливі для суспільства типи соціальних відносин, а тому займають провідне місце серед усіх перелічених регуляторів [132].

У зв’язку з викладеним, слушною виглядає висловлена у літературі думка, що для юристів свого роду аксіомою є положення про те, що право за своїм змістом повинно не лише відповідати природі соціально-економічного ладу, бути втіленням національної і світової культури й способу життя народу, але й виступати універсальним регулятором поведінки та діяльності людей. Воно за своєю формою повинно належним чином бути організованим і внутрішньо узгодженим, щоб не суперечити собі в силу внутрішніх неузгодженостей. Право з цієї точки зору мусить становити специфічну юридичну регулятивну систему або володіти властивістю системності. Для вираження цієї якості права в юридичній науці використовується категорія «система права» [197, с. 208].

Система права є похідним поняттям від категорії «система», яка, з точки зору філософії, є надзвичайно складною для розуміння та визначення. Нині можна нарахувати значну кількість визначень системи, кожне з яких, відповідно, претендує на закінченість та універсальність. Якщо розглядати історію розробки визначення поняття «система», можна побачити, що кожне з них розкриває нові аспекти з його багатого змісту. При цьому виділяються дві основі групи визначень. Одна тяжіє до філософського осмислення поняття системи. Інша група визначень ґрунтується на практичному використанні системної методології та тяжіє до вироблення загальнонаукового поняття системи. Однак тут можна погодитися з думкою [4], що більшість дослідників інтуїтивно усвідомлює, що все ж існує реальна спільність у цій різноманітності напрямків, яка повинна випливати з єдиного розуміння системи, під якою доцільно розуміти цілісний комплекс відмежованих, взаємопов’язаних і взаємодіючих один з одним елементів, який утворює особливу єдність із середовищем та є одночасно елементом системи більш високого порядку [180]. Пропонуємо узяти наведене визначення терміна «система» як базове для подальшого аналізу системи права та системи галузі права.

Отже, система права складається з певних елементів, кожен з яких, у свою чергу, утворює власну систему, проте більш низького системного рівня. Спробуємо встановити, що вважають такими елементами сучасні правники. Але спочатку проаналізуємо визначення системи права, сформульовані у науковій літературі. Так, О. Ф. Скакун вказує, що система права це об’єктивно обумовлена системою суспільних відносин внутрішня структура права, яка складається з взаємозалежних норм, логічно розподілених за галузями, підгалузями та інститутами [381, с. 239]. У свою чергу В. В. Копєйчиков вважає, що поняття системи права, на відміну від правової системи, відображає не сукупність всіх правових явищ у їх взаємодії, а тільки внутрішню будову права як системи правових норм. Внутрішня форма (структура) права, на його думку, характеризується: єдністю його складових частин, що зумовлюється системою суспільних відносин, які визначають зміст правових норм, утворенням і чинністю останніх на основі єдиних принципів, можливістю застосування заходів примусу з боку держави, волею більшості населення і т. ін.; диференціацією права на відносно відокремлені складові частини у вигляді певних об’єднань правових норм (галузі та інститути права); наявністю різних видів зв’язків норм права та їх об’єднань між собою (соціальних, ідеологічних, юридичних, державних та інших) [99, с. 170]. М. І. Матузов і А. В. Малько під системою права розуміють певну внутрішню його структуру (побудову, організацію), яка утворюється об’єктивно як відображення реально існуючих та постійно змінюваних суспільних відносин. Вона не результат довільного розсуду законодавця, продовжують вчені, а свого роду відбиток дійсності. Система права дозволяє зрозуміти з яких частин, елементів складається право і як вони співвідносяться між собою [396, с. 394].

Аналіз наведених вище, а також інших, широко представлених у літературі точок зору щодо поняття та змісту категорії система права, дозволяє зробити деякі висновки. По-перше, вихідним, базовим елементом системи права визнається правова норма. По-друге, правові норми, з огляду на наявні між ними інтегративні зв’язки, об’єднуються у певні групи або елементи, які отримують назву інститутів, підгалузей та галузей права. Зупиняючись на цих двох висновках, можна побачити, що система права складається із підсистемних утворень, найбільш крупним з яких є галузь права. Названа теза стала на сьогоднішній день аксіомою, проте це вочевидь не означає, що ми не маємо право поставити її під сумнів. Розвиваючи цю думку, пропонуємо знову повернутися до поділу права на приватне та публічне і з’ясувати: а що, власне, являє собою приватне та публічне право? Очевидно, що кожне з них являє собою не що інше, як системне утворення, у межах якого об’єднані норми приватного та норми публічного права, з яких складаються відповідні галузі українського права. Виходячи з цього, можна стверджувати, що у системі українського права насамперед мають бути виділені підсистема приватного та підсистема публічного права, які, у свою чергу, складатимуться з галузей, підгалузей та інститутів.

Таким чином, під системою права доцільно розуміти цілісну сукупність взаємозв’язаних між собою норм права, які об’єднуються у підсистему приватного та підсистему публічного права, з подальшим розподілом на галузі, підгалузі та інститути. Базуючись на даному визначенні, можна зробити наступний проміжний висновок: адміністративно-господарське право є складовим елементом системи українського права, займаючи місце у межах однієї з її підсистем – підсистеми публічного права.

Досліджуючи систему адміністративно-господарського права, не можна оминути і проблему її співвідношення із системою адміністративно-господарського законодавства, яка, у свою чергу, змушує нас з’ясувати сучасний стан питання співвідношення системи права та системи законодавства.

Система права, як справедливо наголошується у літературі, носить об’єктивний характер. О. Ф. Скакун пояснює цей факт тим, що остання обумовлена реально існуючою системою суспільних відносин, а раз так, то система права не може створюватися на суб’єктивний розсуд людей, вона існує об’єктивно [381, с. 239]. Система права самоорганізована, оскільки процес правоутворення є постійним, безперервним і соціально обумовленим, чого, однак, не можна сказати про процес правотворчості. Динаміка першого визначена динамікою суспільних відносин, постійним розвитком умов життя, суспільних інтересів, інтересів соціальних груп та окремих громадян. Динаміка правоутворення та множинність його суб’єктів неминуче вимагають того, щоб система права, підтримуючи єдність та внутрішню узгодженість норм, певною мірою була не тільки системою, що регулює суспільні відносини, але й несуперечливою саморегулюючою системою. Отже, система права – це цілісність,щосамоорганізуєтьсята саморегулюється [190, с. 26].

Об’єктивний характер системи права, на наш погляд, забезпечується також і тим фактом, що норми права, відповідно до підтриманої нами теорії природного права, з одного боку, є результатом соціально-культурного розвитку людства, а, з іншого, як наслідок, можуть знаходити своє вираження не лише у писаних, але й неписаних джерелах. Натомість система законодавства завжди засновується на суб’єктивних чинниках, уособлених у волі законодавця, окремих депутатів або інших представників публічної адміністрації, задіяних у правотворчій діяльності. З огляду на це можна зробити висновок, що названі системи можуть співіснувати у значній кількості варіацій, починаючи від повної розбіжності та закінчуючи витісненням системи права системою законодавства. Як перший, так і другий варіанти, на наш погляд, є властивими для країн з недемократичним режимом організації та здійснення державної влади. Для таких режимів є характерним, по-перше, паралельне існування права та закону та, по-друге, заперечення існування права поза межами закону. За прикладами подібного стану справ далеко ходити не треба. Досить згадати лише теорію системи радянського законодавства. Так, наприклад, у 60-х рр. ХХ ст. у правовій літературі ставилося питання про те, а чи може система права виникнути «об’єктивно», незалежно від нормальної волі законодавця та існувати десь поза системою нормативних актів, що склалася у державі, та незалежно від них? Відповідаючи на це запитання, науковці наголошували на тому, що система права складається (звичайно, не єдиним актом, а історично, поступово) все ж лише у результаті законодавчої діяльності держави та існує у межах певної системи законодавства [185].

Разом з цим наголосимо, що подібне ставлення до співвідношення системи права та системи законодавства досить широко представлене і на сьогоднішній день. Деякі вчені-правознавці, так як і їх попередники з радянської епохи, продовжують розуміти під правом систему правових норм, які містяться у санкціонованих державою та органами місцевого самоврядування законах та інших нормативних актах [186], а якщо так, то система законодавства визнається формою опису системи права [132].

Висловлюючи власне ставлення до названої проблеми, зазначимо наступне. Система права та система законодавства, безумовно, є спільностями, які у демократичних, правових державах мають знаходитися між собою у тісному зв’язку, проте про їх повний збіг, про взаємодію за типом «форма та зміст» мова йти не може. Центральним елементом категорії «система законодавства» є поняття «закон», який у будь-яких випадках визначається через призму нормативного акта, який затверджений або ратифікований відповідним суб’єктом правотворчої діяльності. Іншими словами, система законодавства об’єднує у собі писані норми права. Проте чи є писана форма єдиною формою закріплення норми права? На наше переконання, ні.

Щодо цього наведемо лише декілька прикладів. У ст. 8 Конституції України зазначено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права, який відповідно до рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 р. [364] має бути втілений у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Проте у жодному правовому акті немає ні визначення цього принципу, ані переліку його ознак, не розкрито і зміст соціальної справедливості, свободи, рівності. З приводу тлумачення змісту верховенства права відоме лише зовсім не ідеальне з точки зору повноти назване Рішення Конституційного Суду України, а також деякі наукові теорії [1; 122; 426; 61]. Точніше кажучи, принцип верховенства права не має нормативних меж, проте це не заважає керуватися ним у правотворчій та правозастосовній роботі.

Неписаними нормативними засадами діяльності суб’єктів правозастосування, зокрема публічної адміністрації, виступає також переважна більшість принципів її функціонування, які не закріплені у законодавчих та підзаконних актах, але є обов’язковими для врахування відповідними суб’єктами під час своєї діяльності. Саме їх дотримання перевіряється адміністративним судом у разі вирішення питання про законність дій (рішень) публічної адміністрації. Так, відповідно до ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Слід зазначити, що викладені нами думки щодо існування писаних та неписаних норм права цілком і повністю узгоджуються із західноєвропейською правовою думкою. Так, наприклад, німецькі вчені під нормою адміністративного права розуміють писані та неписані (виділено нами – Є. П.) правила поведінки, на підставі яких здійснюється регулювання суспільних відносин, що складаються у сфері функціонування публічної адміністрації. До неписаних норм права пропонується відносити загальні конституційні принципи, принципи адміністративного права, судові рішення (судову практику) та звичаї [445, с. 32–34; 441, с. 35–40]. Тому залишається лише підтримати позицію академіка НАПрН України О. В. Петришина, який цілком справедливо пише, що право має розглядатися як продукт суспільства, насамперед взаємовідносин між соціалізованими індивідами, які набувають загальної значимості зі всіма її публічно-владними атрибутами. Для цього зміст поняття права має бути поширеним не лише за межі «наказу держави», а й сукупності норм права як лише потенційних, хоча й загальнообов’язкових, правил поведінки в напрямі врахування певних ненормативних (діяльнісних) аспектів, які є необхідними складовими реалізації правових норм, розуміння права як специфічної соціальної реальності [209].

Так невже після усіх названих вище фактів можна (з правової, моральної, наукової точок зору) продовжувати ігнорувати істину, що право дійсно може «жити» поза межами законодавства? Виходячи з цього, система права у змістовному плані є ширшою за систему законодавства, яка у демократичній, правовій та соціальній державі має орієнтуватися на принцип верховенства права. У разі повного дотримання названого принципу суб’єктами правотворчої діяльності можна досягти, як пише Р. С. Мельник, якісного узгодження названих вище систем [179, с. 62]. Проте найбільш реальною виглядає ситуація часткового виходу системи законодавства за межі системи права, оскільки, як показує і практика українського конституційного судочинства, і практика Європейського Суду з прав людини, у нашій державі, на жаль, час від часу приймаються нормативні акти, положення яких не відповідають принципу верховенства права, ідеям справедливості, свободи та рівності. Зрозуміло, що такі неправові нормативні встановлення не можуть складати зміст системи права.

Спробуємо зробити ще один висновок на шляху досягнення мети цього підрозділу дослідження. Система адміністративно-господарського права являє собою поєднання взаємозв’язаних писаних та неписаних норм, спрямованих на регулювання суспільних відносин, які виникають за участю публічної адміністрації та суб’єктів господарювання. Що ж до системи адміністративно-господарського законодавства, то вона виступає спільністю, у межах якої об’єднані лише писані норми адміністративно-господарського права. Однак цей висновок не означає приниження нормативних засад у системі правового регулювання, оскільки регулятором у точному значенні цього терміна, який задає вихідні параметри для всієї системи впорядкування суспільних відносин, є і залишається норма права. Йдеться лише про нагальну необхідність урахування інших важливих чинників, здатних гарантувати досягнення реальних результатів, забезпечити справжню ефективність законодавства [209].

Подальше дослідження системи адміністративно-господарського права вимагає відповіді на питання про те, а що, власне, являє собою названа правова спільність – галузь чи підгалузь права і як вона співвідноситься із системою адміністративного права.

У вітчизняній правовій літературі уже були зроблені спроби пояснення причин та критеріїв виділення галузей та підгалузей права. Усі вони переважно ґрунтуються на теорії предмета та методу правового регулювання. Аналіз відомих на сьогодні наукових праць засвідчує, що під галуззю права потрібно розуміти:

- структурні підрозділи права, які об’єднують в єдиний комплекс правові інститути та дозволяють регулювати, стабілізувати цілі галузі життєдіяльності суспільства, а не лише окремі види суспільних відносин [48, с. 380];

- відносно самостійну сукупність юридичних норм, яка регулює якісно однорідну сферу (рід) суспільних відносин специфічним методом правового регулювання [381, с. 245];

- це складова частина системи права, відносно самостійна сукупність його норм, об’єднаних загальністю предмета і методу правового регулювання [99, с. 171] тощо.

Спільним для всіх цих визначень є акцентування уваги на тому, що галузь права регулює певну відособлену (однорідну, специфічну) сферу суспільних відносин. Проте з цих визначень, на жаль, не зрозуміло, а яким чином можна виділити з усієї маси суспільних відносин ту їх частину, яка може претендувати на регулювання силами галузі права. Якщо дивитися на цю проблему під таким кутом, то ще більш проблематичним є встановлення відмінностей між сферами суспільних відносин, які повинні регулюватися не галузями, а підгалузями права. Так, з приводу підгалузі права зазначається, що вона, як і галузь права, повинна містити у собі сукупність норм, які регулюють однорідні відносини різних видів, з включенням до свого складу і таких норм, на підставі яких можуть бути набуті конкретні права та обов’язки [110]. Отже, якщо виходити з викладеного, галузь права повинна регулювати певний рід суспільних відносин, а підгалузь – їх певний вид. І ось тут починається найбільш складне, оскільки встановити, де і у чому полягає різниця між родом та видом суспільних відносин, неможливо. І тому варто погодитися з твердженням Д. М. Азмі та С. Ю. Філіппова, що вітчизняна правова наука з приводу даної проблематики зайшла у глухий кут. На думку названих авторів, які аналізували це питання крізь призму визначення галузі цивільного права, причин тут може бути декілька: по-перше, поняття предмета галузі права у принципі не можна пізнати, оскільки у кожний конкретний історичний період коло суспільних відносин, які регулюються певною галуззю права, є різним; по-друге, критерієм розмежування галузей є взагалі не предметна ознака, у зв’язку з чим виходячи з предмета правового регулювання галузі права розмежувати неможливо; по-третє, більшість галузей права, зокрема цивільне, взагалі не можуть виділятися як галузі права, з огляду на відсутність у них самостійного предмета правового регулювання; по-четверте, у цілому основи концепції, тобто критерії розмежування галузей, правильні, однак правова наука не виявила предметів регулювання галузей права [13].

На наш погляд, майже кожна з цих причин містить у собі положення, які відповідають дійсності. Так, наприклад, щодо першої зазначимо, що існуючі нині уявлення про предмет галузі права та про число його галузей склалися у радянські часи. Суспільні відносини, які мали місце у той період, принциповим чином відрізняються від теперішніх. Тому те, що раніше входило до предмета правового регулювання цивільного або адміністративного права, сьогодні може взагалі не існувати або набути принципово інших форм та змісту. Наприклад, підприємницька діяльність або діяльність органів місцевого самоврядування. За часів СРСР такі відносини взагалі не мали місця, і не існувало потреби у їх регулюванні за допомогою права. Сьогодні ж ми говоримо про існування підприємницького та муніципального права. Отже, для кожного історичного періоду існування права, вочевидь, мають розроблюватися і відповідні теорії (концепції), які здатні відобразити внутрішню побудову права на певному етапі його розвитку.

Не можна забувати й про те, що концепція предмета правового регулювання, як вже наголошувалось, розроблялась на фоні повного ігнорування теорії поділу права на приватне та публічне, а тому, дійсно, за ознакою предмета правового регулювання галузі права поділеними бути не можуть.

Який з цього можна зробити висновок? Д. М. Азмі та С. Ю. Філіппова роблять припущення, що змістовне поняття галузі права не тільки відсутнє, але й не може існувати, бо наявні теорії про критерії розмежування галузей права не демонструють своєї конструктивності та життєздатності [13]. У загальному вигляді ми схильні підтримати їх думку, хоча й з певними застереженнями. На наш погляд, необхідно проводити розмежування уявлення про право як про об’єктивно існуючу дійсність та як про конструкцію, яка вивчається на теоретичному рівні.

Право, як неодноразово підкреслювалося, є об’єктивним утворенням, яке існує незалежно від волі та бажання законодавця і породжується існуючими у суспільстві відносинами, які, у свою чергу, викликаються до життя соціально-культурним рівнем розвитку його представників. Правові норми у суспільстві виробляються у вигляді окремих правил, які можна образно порівняти з цеглинками. Ці цеглинки-правила заповнюють правовий простір, що існує у межах системи права. Іншими словами, у межах системи права (його оболонки) існують лише окремі норми, які об’єктивно не можуть бути зведеними до певних підгруп, груп чи видів. «Створення правових приписів завжди обумовлено суспільними потребами, а не наявністю або відсутністю якої-небудь юридичної конструкції, у нашому випадку – галузі права. Правові норми здатні створюватися незалежно від їх прилічення до того або іншого правового блоку» [13]. У зв’язку з викладеним ми готові підтримати позицію Ц. А. Ямпольскої, яка у 1982 р. наголосила на тому, що галузей у праві немає [380]. Однак, це, як було зазначено, не заважає на теоретичному рівні виділяти галузі, проте вже не права, а законодавства, яке, на відміну від права, носить не об’єктивний, а суб’єктивний характер. Виділення галузей законодавства є необхідним з огляду на потреби: законотворчої діяльності – для систематизації розроблених правових актів; правозастосовної практики, зокрема судової діяльності, оскільки вирішення правових спорів тим або іншим судом здійснюється залежно від їх правової природи, яка визначається характерними рисами певної галузі законодавства; наукової діяльності, яка диференціюється залежно від особливостей відповідних правових норм, об’єднаних у межах певної галузі законодавства.

Скільки може існувати галузей законодавства? Це питання є досить принциповим з огляду на гостроту дискусій, які мають місце в науці щодо даної проблематики. Відповідаючи на нього крізь призму викладеного вище, зазначимо, що оскільки галузь права не є об’єктивним утворенням, то виділення галузей законодавства не може бути нічим обмежене. Процес виділення галузей законодавства здійснюється на підставі законів саморегуляції. І дійсно, зараз у літературі мова йде не про безмежну кількість галузей, а лише про ті, існування яких продиктоване потребами практики правотворчої та правозастосовної діяльності. І якщо пропонується виділення енергетичного, повітряного, медичного, корпоративного права тощо, то цим ми досягаємо лише диференціації правового регулювання, яка навряд чи може становити загрозу для демократичної та правової держави.

Отже, з огляду на викладене, під виразом «адміністративно-господарське право як галузь права» розуміється, фактично, певна сукупність правових норм, які регулюють відносини, що складаються між публічною адміністрацією та суб’єктами господарювання з приводу виконання першою з них покладених на неї законодавством обов’язків.

Досить складним залишається питання про відшукання критеріїв виділення (розмежування) галузей вітчизняного законодавства. З цього приводу вважаємо за необхідне наголосити на тому, що не може бути однакових критеріїв розмежування для приватноправових та публічно-правових галузей, оскільки, як вже неодноразово наголошувалося, між цими правовими спільностями існують принципові відмінності, пов’язані насамперед із різною спрямованістю, завданнями та принципами правового регулювання відповідно норм приватного та публічного права. Розмірковуючи про критерії розмежування публічно-правових норм та їх об’єднання у відповідні галузі, ми схильні підтримати думку Р. С. Мельника, який вважає, що у підґрунтя такого поділу мають бути покладені напрямки діяльності публічної адміністрації, закріплені у Конституції України та конституційних законах. Подібна точка зору засновується зокрема на положенні ч. 2 ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Інакше кажучи, кожен напрямок діяльності, кожна дія та рішення публічної адміністрації має отримати відповідне нормативне підґрунтя у вигляді публічно-правової норми [179, с. 204–205]. Об’єднання публічно-правових норм у відповідні галузі законодавства, на наш погляд, необхідно здійснювати у разі: а) наявності окремої функції діяльності публічної адміністрації; б) створення інституцій, покликаних займатися її реалізацією; в) наявності нормативних актів, які визначають порядок діяльності конкретного суб’єкта публічної адміністрації, пов’язаний з реалізацією покладеної на нього функції. Усі з перелічених умов виконані щодо адміністративно-господарського законодавства, що, власне, і дозволяє зараховувати його до переліку галузей українського законодавства.

Наступним нашим кроком має стати відповідь на питання про внутрішню побудову адміністративно-господарського законодавства, проте ми не можемо перейти до її пошуку без встановлення співвідношення адміністративного права з адміністративно-господарським правом. Оскільки нам потрібно визначитися з переліком тих інструментів регулювання суспільних відносин, що складаються у сфері господарювання, які належать безпосередньо адміністративно-господарському праву і які не входять до змісту адміністративного права. Перші розвідки у цьому плані були вже зроблені у літературі деякими вітчизняними вченими-правознавцями [386; 15]. Найбільш системно до вирішення цієї проблематики підійшов Р. С. Мельник. На його думку, адміністративно-господарське право є підгалуззю особливого адміністративного права, яке, у свою чергу, тісно пов’язане із загальним адміністративним правом [179, с. 333–336]. Подібний підхід видається нам у цілому обґрунтованим. Що ж до безпосереднього внутрішнього наповнення адміністративно-господарського права, то воно, на наш погляд, складається з окремих правових інститутів, які закладають правову основу для певних напрямків діяльності суб’єктів публічної адміністрації, що утворюють зміст функції публічного регулювання економіки.

До переліку таких інститутів доцільно віднести:

- інститут правового статусу суб’єктів адміністративно-господарських відносин;

- інститут державної реєстрації та знаття з державної реєстрації суб’єктів господарювання;

- інститут антимонопольного регулювання;

- інститут державного замовлення;

- інститут державного завдання;

- інститут ліцензування;

- інститут патентування;

- інститут квотування;

- інститут сертифікації та стандартизації;

- інститут застосування нормативів і лімітів;

- інститут регулювання цін та тарифів;

- інститут надання інвестиційних, податкових та інших пільг;

- інститут надання дотацій, компенсацій, цільових інновацій та субсидій;

- інститут контрольних заходів.

Аналіз названих інститутів (див.: розділ 4 дисертації. – Є. П.) доводить, що всі вони являють собою інструменти діяльності виключно представників публічної адміністрації. Жоден з названих інститутів не може бути використано суб’єктом господарювання щодо іншого суб’єкта господарювання, оскільки останні являють собою заходи публічного регулювання економіки, а тому їх застосування може здійснюватися лише з метою реалізації публічних інтересів.

Разом з цим, треба зауважити, що в юридичній літературі час від часу згадується ще про один інститут, який теоретично може мати відношення до адміністративно-господарського права. У даному разі мова йде про інститут господарської відповідальності [432], який проявляється у застосуванні до суб’єктів господарювання низки примусових заходів, серед яких чільне місце відводиться адміністративно-господарським санкціям. Правова природа як названого інституту у цілому, так і згаданих санкцій, а, відповідно, і їх місце у системі права, залишаються досі не з’ясованими. Пропонуємо зупинитися на даному питанні більш докладно, оскільки воно тісним чином зв’язане з предметом даного підрозділу дослідження.

Офіційне визнання інститут господарської відповідальності знайшов у Господарському кодексі України, ч. 1 ст. 216 якого визначає, що учасники господарських відносин несуть господарсько-правову відповідальність за правопорушення у сфері господарювання шляхом застосування до правопорушників господарських санкцій на підставах і в порядку, передбачених цим кодексом, іншими законами та договором. Що ж стосується господарських санкцій, то під останніми законодавець розуміє: відшкодування збитків, штрафні, оперативно-господарські та адміністративно-господарські санкції [67].

Однак, як справедливо наголошується у літературі [164], подібне конструювання інституту господарської відповідальності за значною кількістю положень не узгоджується ані з іншими законодавчими актами, що стосуються питань юридичної відповідальності, ані з теоретичними положеннями, сформульованими з цього приводу у науковій літературі. Забігаючи дещо наперед, зазначимо, що, на наш погляд, у межах інституту господарської відповідальності відбулося абсолютно нелогічне поєднання елементів інститутів цивільної та адміністративної відповідальності, а також інституту адміністративного примусу. Пропонуємо зупинитися на аналізі наведеної тези більш детально.

Юридична відповідальність, як відомо, являє собою один з механізмів обмеження прав, свобод та законних інтересів суб’єктів правовідносин. Саме з огляду на це ряд статей Конституції України присвячено визначенню основ юридичної відповідальності (її запровадження та застосування). Так, у ч. 1 ст. 61 Основного закону зазначено, що ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення. Звідси випливає, що у державі має бути чітко визначено види юридичної відповідальності, бо без цього ця стаття Конституції України втрачає сенс. І, дійсно, перелік видів юридичної відповідальності знаходить свій прояв у п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, де, нагадаємо, закріплено, що засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законами. Процитоване конституційне положення, фактично, повторює основи теорії права, у межах якої доведено наявність чотирьох видів юридичної відповідальності: цивільної, адміністративної, дисциплінарної та кримінальної. Отже, як бачимо, у цьому переліку відсутня згадка про господарсько-правову відповідальність, яка, з огляду на положення Основного закону, фактично знаходиться поза межами правового поля України.

Йдемо далі. Аналіз закріплених у Господарському кодексі України господарських санкцій показує, що вони переважно скомпоновані з цивільно-правових та адміністративно-правових санкцій. Так, безумовно, до заходів цивільно-правової відповідальності може бути віднесено: відшкодування збитків, штрафні санкції та оперативно-господарські санкції. Наприклад, про відшкодування збитків мова йде у ст.ст. 16, 22, 157, 611 та багатьох інших Цивільного кодексу України [418]. Подібна ситуація спостерігається також і щодо штрафних санкцій, можливості застосування яких передбачено ст.ст. 258, 549, 922, 1230 ЦК України тощо. Що ж стосується оперативно-господарських санкцій, то і їх аналіз свідчить про надзвичайно тісний зв’язок останніх із заходами цивільно-правової відповідальності (застосовуються управомоченою особою у разі, якщо зобов’язана сторона не виконує своїх зобов’язань у строк, який визначено укладеним господарським договором; застосовуються до зобов’язаної особи безпосередньо управомоченою особою без звернення до юрисдикційного органу; застосування санкцій тягне за собою настання невигідних наслідків для зобов’язаної особи; головною функцією оперативно-господарських санкцій є забезпечення належного виконання господарських договорів) [421].

Принципово інша ситуація спостерігається під час аналізу адміністративно-господарських санкцій, до переліку яких ст. 239 Господарського кодексу України віднесено:

- вилучення прибутку (доходу);

- адміністративно-господарський штраф;

- стягнення зборів (обов’язкових платежів);

- зупинення операцій за рахунками суб’єктів господарювання;

- застосування антидемпінгових заходів;

- припинення експортно-імпортних операцій;

- застосування індивідуального режиму ліцензування;

- зупинення дії ліцензії (патенту) на здійснення суб’єктом господарювання окремих видів господарської діяльності;

- обмеження або зупинення діяльності суб’єкта господарювання;

- скасування державної реєстрації та ліквідація суб’єкта господарювання.

Крім того, зазначеною статтею передбачається, що вказаний перелік не є вичерпним, оскільки допускається застосування й інших адміністративно-господарських санкцій, які встановлені Господарським кодексом України та іншими законодавчими актами.

Вивчення наукової літератури, присвяченої аналізу названих санкцій, показує, що, навіть на погляд представників господарського права, вони принципово відрізняються від господарських санкцій, оскільки є різновидом публічно-правових санкцій [437]. У зв’язку з цим одразу виникає питання, а про які публічно-правові санкції у даному випадку йде мова – адміністративні, дисциплінарні чи кримінальні, оскільки інших видів публічно-правових санкцій не існує? Зрозуміло, що останні два види санкцій не мають відношення до теми даної розмови, а раз так, то залишаються адміністративно-правові санкції, що, відповідно, зобов’язує нас проаналізувати їх крізь призму інституту адміністративної відповідальності.

Аналіз Господарського кодексу України, у межах якого фактично вперше було закріплено термін «адміністративно-господарські санкції», показує, що вони, так би мовити, відсторонені від господарських санкцій, що свідчить, напевно, про наявність відмінностей між ними. І дійсно, такі особливості існують і пов’язані вони з наступним: по-перше, адміністративно-господарські санкції застосовуються не контрагентами (як, наприклад, оперативно-господарські санкції), а органами державної влади та місцевого самоврядування; по-друге, це заходи не лише майнового, але й організаційно-правового характеру; по-третє, вони спрямовані на припинення правопорушення та ліквідацію його наслідків; по-четверте, адміністративно-господарські санкції застосовуються виключно у «діагональних» та «вертикальних» відносинах; по-п’яте, вони є наслідком порушень не договірних зобов’язань, а встановлених державою правил здійснення господарської діяльності; по-шосте, застосовуються у випадках, чітко визначених у законодавстві [68; 425].

Проте перелічені риси адміністративно-господарських санкцій у цілому властиві й адміністративним санкціям, під час аналізу яких науковці зазначають, що останні: по-перше, застосовуються з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами; по-друге, адміністративні стягнення є каральними, «штрафними«санкціями, вони, як правило, полягають в позбавленні або обмеженні певних прав, благ; по-третє, адміністративні стягнення реалізуються у межах адміністративних правовідносин, обов’язковим учасником яких є суб’єкт публічної адміністрації або суд; по-четверте, перелік адміністративних стягнень є чітко визначеним у законодавстві так само, як і порядок їх застосування; по-п’яте, адміністративні стягнення можуть носити моральний, матеріальний або організаційно-правовий характер; по-шосте, у значній кількості випадків застосовуються з метою охорони та забезпечення реалізації публічних інтересів [129, с. 275–277].

Таким чином, можна вести мову майже про 100 % збіг ознак адміністративно-господарських санкцій та адміністративних стягнень. Єдине, що їх відрізняє, це коло осіб, до яких вони можуть бути застосованими. Адміністративно-господарські санкції застосовуються до юридичних осіб (суб’єктів господарювання), тоді як адміністративні стягнення – до фізичних. З цього можна зробити висновок, що якби до адміністративної відповідальності могли притягатися юридичні особи, то адміністративно-господарські санкції одразу увійшли б до змісту інституту адміністративної відповідальності.

Питання про адміністративну відповідальність юридичних осіб є доволі складним, а тому зрозумілий факт наявності чималої кількості міркувань з цього приводу, від категоричного неприйняття цієї концепції [71, с. 24–29; 372, с. 38] до її повної підтримки [17; 49, с. 544]. Наша ж позиція полягає у наступному. На зміст інституту адміністративної відповідальності за нинішніх умов розвитку вітчизняного законодавства потрібно дивитися принципово під іншим кутом, ніж це робилося за радянських часів. Це пов’язано, насамперед, з особливостями розвитку цього інституту, який, з огляду на риси радянського ладу (відсутність інституту приватної власності, націоналізацію засобів виробництва тощо) був спрямований виключно на фізичних осіб. Саме цим, власне, і пояснюється той факт, що у 60-х рр. ХХ ст. у СРСР було прийнято рішення про недоцільність притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб, оскільки штрафи, які на них накладалися, фактично, переміщувалися з одного державного рахунку на інший [196]. І це була головна та єдина причина, через яку інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб не знайшов розвитку, а також і вивчення на сторінках радянської правової літератури.

Проте ситуація з формами власності, правовим статусом юридичних осіб принципово змінилася на початку 90-х рр. минулого сторіччя. Юридичні особи вийшли з-під державного контролю та стали самостійними, незалежними від держави учасниками суспільних відносин. Як наслідок, у законодавстві одразу почалися з’являтися норми, які передбачали можливість притягнення юридичних осіб до відповідальності за порушення встановлених правил, у нашому випадку, здійснення господарської діяльності. Проте одразу виникла і необхідність визначення правової природи різноманітних фінансових, штрафних, економічних санкцій тощо, а з цим і особливостей такої відповідальності. Логічним було назвати цей вид відповідальності адміністративною відповідальністю, однак багато науковців висловилися категорично проти цього. Їх аргументи полягали у тому, що чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення не передбачає можливості та механізмів притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб [152]. Певна річ, як ми вже відзначили вище, цей кодекс і не міг містити таких положень, але чи може цей факт стати на заваді оновлення законодавства про адміністративну відповідальність, яке буде виходити із реалій сьогодення? А реалії ці такі, що юридичні особи нині є суб’єктами юридичної відповідальності. Значна кількість санкцій, які застосовуються до юридичних осіб, як вже було показано вище, нічим не відрізняються від адміністративних стягнень, то чому ж не назвати таку відповідальність адміністративною. Переконані, що перешкода цьому одна – небажання «перезавантажити» свої уявлення про інститут адміністративної відповідальності, відмовитися раз і назавжди від законодавства, розробленого для забезпечення потреб тоталітарної держави. Щонайменше нісенітницею виглядають слова Е. Демського, котрий закликає поважати позицію радянського законодавця з питань адміністративної відповідальності і враховувати її під час вирішення питання про можливість існування інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб [71].

Можливість притягнення юридичних осіб до юридичної відповідальності підтверджено положеннями Господарського кодексу України, яку, як вже було зазначено, запропоновано називати господарсько-правовою. Цей крок, як пояснюється у літературі, пов’язаний з тим, що перераховані у кодексі санкції «за своєю спрямованістю є господарськими (економічними), так як санкції застосовуються до суб’єктів господарювання за порушення господарських зобов’язань або правил (умов) здійснення господарської діяльності» [425]. З викладеного випливає, що назва виду юридичної відповідальності залежить від того, який суб’єкт буде притягнутий до відповідальності. Тоді як слід називати відповідальність юридичних осіб, які не займаються господарською діяльністю, наприклад, громадських організацій? Віднесення того або іншого правового явища до одного з існуючих та офіційно визнаних видів юридичної відповідальності має здійснюватися через призму аналізу низки ознак: суб’єкта, за ініціативою якого застосовуються відповідні санкції; принципів застосування відповідальності; отримувача компенсаційних (штрафних) виплат; правової природи норм, за порушення яких особа притягається до відповідальності.

Отже, роблячи проміжний висновок з викладеного, а також враховуючи нашу позицію щодо існування адміністративно-господарського, приватно-господарського та кримінально-господарського права, наголосимо на тому, що нині є усі підстави для того, щоб заперечувати проти віднесення адміністративно-господарських санкцій до змісту інституту господарсько-правової відповідальності, якої просто не існує. Більш обґрунтованою та логічно і практично виваженою виглядає думка про визнання існування інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб, положення про яку, відповідно, повинні знайти місце у майбутньому кодексі про адміністративні, а можливо, про кримінальні проступки. Разом з цим, повертаючись до адміністративно-господарських санкцій, варто відзначити, що далеко не усі з них можна розглядати як санкції, тобто елемент відповідності. Переважна більшість з них такими властивостями не володіє. Такий висновок випливає зокрема як з огляду на мету їх застосування, так і з огляду на сутність останніх.

Так, що стосується мети застосування адміністративно-господарських санкцій, то відповідно до ст. 238 Господарського кодексу України вони спрямовуються на припинення правопорушення суб’єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. Проте, аналіз теоретичних положень про мету юридичної відповідальності показує, що вона, наприклад, щодо адміністративної відповідальності полягає у попередженні правопорушень, вихованні осіб у дусі дотримання вимого чинного законодавства, а також покаранні особи за протиправні дії (бездіяльність) [49, с. 535]. Отже, як бачимо, мета застосування адміністративно-господарських санкцій має дещо інше спрямування. Так, вони спрямовані на припинення правопорушень та ліквідацію їх наслідків. Як справедливо зазначає Д. Лук’янець, використання у даній конструкції сполучника «та» свідчить про те, що всім видам адміністративно-господарських санкцій мають бути притаманні одночасно обидві зазначені цілі, але їх одночасна реалізація є справою досить проблематичною. Відомо, що вплив на правопорушника з метою припинення правопорушення можливий тільки під час його вчинення, а тому припинення як таке може здійснюватися тільки щодо правопорушень, які тривають у часі на момент застосування санкцій. З іншого боку, ліквідація наслідків правопорушення може мати місце лише за умови, якщо цим правопорушенням завдається шкода, що має матеріально виражений характер. Вести мову про ліквідацію шкоди, яка завдається суспільним відносинам і не має матеріального вираження, недоречно, адже в такому випадку шкода ліквідовується автоматично, одночасно з припиненням правопорушення [164, с. 422].

З цього можна зробити висновок, що мета застосування адміністративно-господарських санкцій сформульована некоректно. У ній відбулося поєднання мети застосування заходів адміністративного припинення: а) припинення порушень правових норм; б) запобігання вчиненню нових правопорушень; в) створення умов для подальшого притягнення винних до відповідальності; г) усунення шкідливих наслідків правопорушення; д) відновлення попереднього, правомірного стану.) [10, с. 422] та лише частково заходів юридичної відповідальності. З огляду на це, знову ж таки необхідно погодитися з Д. Лук’янцем у тому, що окремі з названих адміністративно-господарських санкцій такими не є [164]. Вони являють собою не що інше, як заходи адміністративного припинення, під якими у літературі розуміється засноване на законі примусове припинення діянь, які мають ознаки адміністративного правопорушення, а в окремих випадках – і кримінально-правовий характер, спрямоване на недопущення шкідливих наслідків протиправної поведінки, забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення і притягнення винних до адміністративної, а у виняткових випадках – кримінальної відповідальності [10, с. 422].

До переліку таких заходів, на наш погляд, необхідно віднести: зупинення операцій за рахунками суб’єктів господарювання; застосування антидемпінгових заходів; припинення експортно-імпортних операцій; зупинення дії ліцензії (патенту) на здійснення суб’єктом господарювання окремих видів господарської діяльності; обмеження або зупинення діяльності суб’єкта господарювання.

Що ж до інших адміністративно-господарських санкцій, то їх, дійсно, можна розглядати як заходи юридичної відповідальності. Зазначені заходи, за нашим переконанням, мають знайти відповідне місце у межах Кодексу України про адміністративні проступки, який має скласти головну джерельну базу адміністративно-деліктного права [172; 128; 125; 124].

Отже, з огляду на зроблені висновки, можна стверджувати, що інститут адміністративно-правових санкцій в його існуючому на сьогодні вигляді не може знайти місця у межах системи адміністративного-господарського права. До системи названої галузі права може бути введено лише ту частину правових норм, які регламентують порядок застосування суб’єктами публічної адміністрації заходів адміністративного припинення до суб’єктів господарювання. Зазначені норми, на нашу думку, утворюють інститут заходів адміністративного припинення.

Останнім елементом системи будь-якої галузі права називається норма права [132], відтак і система адміністративно-господарського права завершується адміністративно-господарською нормою, під якою необхідно розуміти знеособлений загальний припис, який встановлено (санкціоновано) публічною владою або суспільством з метою регулювання взаємовідносин публічної адміністрації із суб’єктами господарювання, реалізація яких при невиконанні забезпечується публічним примусом.

Адміністративно-господарська норма, з огляду на тісний зв’язок адміністративно-господарського права з публічним правом взагалі та адміністративним правом зокрема, має ті ж самі властивості, що і норми публічного (адміністративного) права [10, с. 111–112]. У цьому аспекті можна стверджувати, що адміністративно-господарська норма є окремим видом норм адміністративного права. У зв’язку з цим, до ознак адміністративно-господарської норми необхідно віднести таке:

1) предметом їх регулювання є суспільні відносини у сфері функціонування суб’єктів публічної адміністрації, задіяних у публічному регулюванні економіки, то ж метою цих норм є забезпечення як організації та впорядкованості дій названих суб’єктів, так і умов для реалізації й захисту прав та законних інтересів суб’єктів господарювання;

2) переважна більшість норм адміністративно-господарського права має імперативний характер, оскільки одна зі сторін у відносинах, що регулюються зазначеними нормами, завжди є носієм публічних повноважень, тому для цих відносин характерне одностороннє волевиявлення носія цих повноважень. Ця імперативність виражається: а) у прямому приписі, що зобов’язує суб’єкта господарювання діяти тільки певним чином, та неможливості зміни умов норми за його волевиявленням; б) у можливості суб’єкта господарювання обирати варіант поведінки лише із передбачених у нормі таких варіантів; в) у можливості застосування примусової сили держави у випадку недотримання правил, установлених нормою.

Водночас інша частина норм адміністративно-господарського права має ознаки диспозитивності. Вона полягає у наданні суб’єкту господарювання права діяти за своїм вибором, хоча і у загальних межах, визначених нормою. В цілому такими нормами встановлюються межі як належної (необхідної), так і дозволеної (можливої) поведінки. Адміністративно-господарська норма встановлює таку поведінку шляхом закріплення, які дії можна вчиняти (дозволи), від яких слід утриматися (заборони), які вчиняти необхідно (приписи). Причому суб’єкти господарювання повинні виконувати приписи і заборони, встановлені адміністративно-господарською нормою, під загрозою можливості застосування до них примусових заходів з боку держави;

3) адміністративно-господарські норми часто встановлюються у процесі реалізації повноважень виконавчої влади та місцевого самоврядування і безпосередньо її суб’єктами.

Адміністративно-господарська норма має чітку внутрішню побудову, визначений порядок взаємозв’язку, взаємозумовленості складових частин, елементів норми. У її змісті може бути виділено насамперед гіпотезу, диспозицію.

Гіпотеза адміністративно-господарської норми визначає фактичні умови та обставини, за яких дана норма застосовується та повинна виконуватися. Гіпотеза адміністративно-господарської норми має складну описову форму та містить цілу низку чітко сформульованих умов, при наявності яких накладається обов’язок чи надається право здійснити певні дії у сфері господарської діяльності. Тому вона нерідко формулюється в окремій статті нормативного акта чи кількох статтях одразу [138].

Ще більш складним описовим характером вирізняється диспозиція адміністративно-господарської норми, в якій формулюється саме правило поведінки (може бути сформульоване у ви­гляді приписів, заборон або дозволів). Часто для детальнішого роз’яс­нення правила поведінки треба звернутися до іншого правового акта, тобто диспозиція має так званий відсилочний характер.

Типовою ознакою диспозиції адміністративно-господарської норми є, з одного боку, її імперативний характер, оскільки встановлене нормою правило поведінки не може бути змінено за згодою сторін. З іншого боку, частина адміністративно-господарських норм має дозвільну диспозицію, коли законодавець дозволяє окремим суб’єктам господарювання самим визначати свою поведінку в межах загального дозволу [10, с. 114].

У кожному випадку формулювання адміністративно-господарської норми законодавець прагне максимально точно охопити усі можливі ситуації, не допускаючи відсилань та двозначностей. Це, на думку Т. Кравцової, зумовлено, по-перше, великою складністю та специфікою предмета, що описується, – суспільних відносин у сфері публічного регулювання господарської діяльності; по-друге, роллю, яку виконує публічне регулювання, оскільки воно має забезпечити реалізацію загальних (публічних) інтересів з урахуванням інтересів суб’єктів господарювання; по-третє, йдеться про участь держави і місцевого самоврядування у сфері господарювання, яка має здійснюватися відповідно до принципу, згідно з яким втручання органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб у господарські відносини не допускається інакше як на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, Господарським кодексом України та іншими законами [138].

Третім, обов’язковим елементом правової норми називається санкція, проте, на наш погляд, це правило стосується далеко не усіх норм права. Вище було з’ясовано, що у змісті адміністративно-господарського права відсутній інститут юридичної відповідальності, а це, як наслідок, означає, що норми адміністративно-господарського права не можуть містити у собі санкцій. У цьому плані ми погоджуємося з тими вченими, які переконані, що санкція є скоріше елементом правового регулювання, а не норми як такої [165]. Санкції за порушення правил організації та здійснення господарської діяльності містяться насамперед у нормах адміністративно-деліктного та кримінального права, структурними елементами яких вони, відповідно, і є.

Норми адміністративно-господарського права можна класифікувати за значною кількістю критеріїв, однак, на наш погляд, найбільш доцільним з практичної точки зору виглядає поділ згаданих норм залежно від: а) правової функції; б) правового змісту та в) способів реалізації (дії).

За своєю правовою функцією адміністративно-господарські норми поділяються на матеріальні та процедурні. Матеріальні норми встановлюють правила поведінки учасників адміністративно-господарських відносин, закріплюють засади участі публічної адміністрації в організації господарської діяльності, визначають види засобів публічного регулювання економіки, принципи публічного контролю у сфері господарювання. Що ж до процедурних норм, то вони являють собою підвид процесуальних норм і відрізняються від останніх тим, що визначають порядок застосування матеріальних норм не у сфері судочинства, а у сфері функціонування публічної адміністрації. Інакше кажучи, процедурні адміністративно-господарські норми визначають порядок реалізації повноважень суб’єктами публічної адміністрації під час їх взаємовідносин із суб’єктами господарювання. Майже кожен з названих вище інститутів адміністративно-господарського права передбачає наявність процедурних норм, які, з одного боку, забезпечують їх життєздатність, а з іншого, – виступають гарантією дотримання прав та законних інтересів суб’єктів господарювання під час здійснення на останніх публічно-правового впливу [7, с. 25].

Конкретизуючи правові функції, можна розрізняти наступні види матеріальних адміністративно-господарських норм: а) ті, що визначають завдання публічно-правового впливу на суб’єктів господарювання; б) ті, що визначають компетенцію суб’єктів публічної адміністрації у названій сфері; в) ті, що визначають права та обов’язки суб’єктів господарювання у сфері взаємодії останніх із публічною адміністрацією; г) ті, що запроваджують гарантії законності публічного управління у сфері здійснення господарської діяльності. Процедурні норми за своїми конкретними правовими функціями також поділяються на види відповідно до видів інститутів адміністративно-господарського права, у межах яких здійснюється правозастосовна діяльність.

За своїм правовим впливом норми поділяються залежно від утіленої в них публічної волі на: уповноважувальні (дозвільні), що передбачають можливість адресата діяти у рамках вимог даної норми на власний розсуд, але з дотриманням правового режиму, нею встановленого. Такі дозволи дають можливість вибору того чи іншого варіанту дії у межах певного правового режиму, який створюється даною нормою; зобов’язальні (приписні), що містять юридичну вказівку діяти відповідним чином у передбачених нормою умовах; заборонні (імперативні), що містять заборону на вчинення тих чи інших дій в умовах, які визначаються даною нормою. Заборони можуть мати загальний або спеціальний характер; стимулюючі (заохочувальні), що забезпечують відповідну поведінку з допомогою певних засобів матеріального або морального заохочення учасників регульованих відносин; рекомендаційні, що дають можливість обирати найбільші доцільні варіанти розв’язання певних завдань. Особливість правової природи цих норм у тому, що рекомендації, які містяться у цих нормах, не мають юридично обов’язкового характеру. Такі норми не містять прямих приписів [10, с. 121–122].

За способами реалізації необхідно розрізняти адміністративно-господарські норми, які реалізуються шляхом застосування та без застосування права. У першому випадку норма досягає своєї суспільної дії, якщо той або інший суб’єкт публічної адміністрації у конкретній справі застосовує загальну норму. На відміну від них мають місце норми, для реалізації яких немає необхідності у сприянні суб’єкта публічної адміністрації щодо застосування права. Ці норми діють через добровільне їх дотримання, яке однак повинно контролюватися відповідними суб’єктами.

Таким чином, викладене уможливлює висновок, що система адміністративно-господарського права являє собою цілісне утворення, яке складається з адміністративно-господарських норм (писаних та неписаних), об’єднаних у відповідні правові інститути. Разом з цим названа система є структурним утворенням системи українського права, у межах якої вона входить до підсистеми публічного права.