Сутність та ознаки адміністративно-господарських правовідносин

Реально існуючий та закріплений на рівні нормативних актів процес публічного регулювання економіки відбувається у межах системи правовідносин, аналіз яких дозволяє, з одного боку, більш чітко зрозуміти особливості цієї діяльності, а значить забезпечити повноцінну охорону прав та законних інтересів їх учасників, а з іншого, – визначити напрямки удосконалення її правового регулювання. Власне, це і пояснює наявність чималої кількості наукових розробок, присвячених вивченню названого виду правовідносин. Однак це той випадок, коли кількість превалює над якістю: теорії та концепції щодо змісту та характерних рис адміністративно-господарських відносин суперечать одна одній або навіть загальній теорії правовідносин. Тому спробуємо насамперед дослідити основні підходи до визначення сутності та правової природи суспільних відносин, що складаються у процесі публічного регулювання економіки, з подальшим визначенням їх слабких місць та виробленням власної концепції щодо названої проблематики.

Аналіз сучасної наукової літератури показує, що стосовно правової природи суспільних відносин, які виникають, змінюються та припиняються у ході публічного регулювання економіки, найчастіше дискутують представники науки господарського права. Однак час від часу до таких дискусій приєднуються також і вчені-адміністративісти, які одразу стають головними опонентами перших. Які ж головні підсумки таких наукових дебатів?

Вітчизняні науковці, які представляють науку господарського права, досить одностайні у своїх висновках та характеристиках названих вище відносин, називаючи їх господарсько-правовими відносинами або господарськими правовідносинами. Ці відносини, на думку О. М. Вінник, отримали таку назву з огляду на притаманні їм спільні специфічні ознаки, а саме:

- сфера – економіка (господарювання) різного рівня (державного, територіального, локального);

- зміст – безпосереднє здійснення господарської діяльності (виготовлення продукції, виконання робіт, надання послуг) та/або організація/керівництво такою діяльністю;

- особливий суб’єктний склад (обов’язковим учасником цих відносин є суб’єкт господарювання – індивідуальний підприємець або господарська організація; крім того, участь у цих відносинах також беруть (можуть брати) споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб’єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності (ч. 1 ст. 2 ГК України);

- поєднання майнових та організаційних елементів; так, створення господарської організації вимагає: 1) сукупності організаційних дій засновників у формі укладення засновницького договору (якщо засновників двоє і більше), скликання та проведення установчих зборів (у передбачених законом випадках), здійснення державної реєстрації новостворюваної організації, отримання необхідних ліцензій та інших дозволів; 2) наділення новостворюваної організації необхідною для започаткування та здійснення відповідної (окресленої установчими документами з врахуванням вимог закону) господарської діяльності майновою базою з визначенням правового титулу майна (право власності, право господарського відання чи право оперативного управління, а щодо відокремлених підрозділів – право господарського використання із зазначенням конкретних майнових повноважень суб’єкта цього права);

- значний ступінь правового регулювання на рівні актів законодавства в поєднанні з локальним регулюванням, що зумовлено суспільним значенням сфери господарювання, складністю господарських та пов’язаних з ними зв’язків.

На підставі узагальнення вказаних ознак О. М. Вінник під господарськими правовідносинами пропонує розуміти врегульовані нормами права суспільні відносини, котрі виникають у сфері господарювання щодо безпосереднього здійснення господарської діяльності та/або організації/керівництва такою діяльністю, характеризуються особливим суб’єктним складом, а також поєднанням організаційних та майнових елементів [50, с. 25–26]. Подібним чином визначають господарські відносини й інші автори. Так, наприклад, В. М. Гайворонський наголошує, що господарські відносини виникають у зв’язку зі здійсненням господарської діяльності (відносини за горизонталлю), та керівництвом нею (відносини за вертикаллю – господарсько-управлін­ські відносини) між організаціями, а також між їх підрозділами і ор­ганізацією в цілому (внутрішньогосподарські відносини) [66]. У свою чергу Я. М. Пігач та Л. М. Труфанова господарськими відносинами називають ті правовідносини, які виникають між суб’єктами господарювання і органами управління, між тими, хто господарює (підприємствами і підприємцями) і споживачами продукції, робіт, послуг (державними і громадськими організаціями), що складаються в процесі організації і здійснення господарської діяльності [216, с. 7].

Наведені визначення та їх авторів об’єднує декілька моментів. По-перше, усі вони (визначення) пронизані ідеєю існування господарського права як самостійної галузі права, норми якої, регулюючи певні види суспільних відносин, надають їм, відповідно, господарсько-правову природу. Інакше кажучи, тут простежується логічний ланцюжок: суспільні відносини – норма господарського права – господарські правовідносини. По-друге, у змісті господарських правовідносин виділяються окремі їх види: горизонтальні, вертикальні та внутрішньо-організаційні.

Кожен з названих підвидів господарських правовідносин володіє своєю специфікою, яка проявляється в їх суб’єктному складі та взаємозв’язках між їх учасниками. Так, у горизонтальних відносинах беруть участь, насамперед, суб’єкти господарювання, які володіють однаковим правовим статусом. Відносини між ними базуються на принципах автономії, добровільності, юридичної рівності, диспозитивності, координації, загального дозволу, правового захисту приватного інтересу. На противагу цьому у вертикальних відносинах учасниками є, з одного боку, публічна адміністрація, а з іншого, – суб’єкт господарювання, по відношенню до якого перша наділена владними управлінськими функціями. Основним принципом таких відносин є принцип влади та підпорядкування. Що ж до внутрішньо-організаційних відносин, то вони, як випливає з їх назви, виникають між структурними підрозділами або членами колективу суб’єкта господарювання та будуються одночасно на принципах, які є характерними для горизонтальних та вертикальних господарських правовідносин.

Отож, виходячи з названої вище концепції, публічне регулювання економіки реалізується насамперед у межах вертикальних господарських відносин.

Однак тут одразу постає проблема відмежування вертикальних господарських відносин від адміністративних правовідносин, оскільки у межах останніх, як випливає з адміністративно-правової доктрини, здійснюється державне управління в окремих сферах, у тому числі й у сфері економіки. Вирішуючи її, представники науки господарського права зазначають, що у сфері господарювання можуть виникати й інші відносини, що не мають усіх ознак господарських відносин, а тому не регулюються Господарським кодексом та нормами інших нормативно-правових актів господарського законодавства. Зокрема, це адміністративні відносини та інші відносини управління за участю суб’єктів господарювання, в яких орган державної влади або місцевого самоврядування не є суб’єктом, наділеним господарською компетенцією, і безпосередньо не здійснює організаційно-господарських повноважень щодо суб’єкта господарювання (регулюються такі відносини Кодексом України про адміністративні правопорушення, низкою законів: «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про міліцію» та ін.) [50, с. 28]. Інакше кажучи, питання про належність або не належність відносин до кола господарсько-правових вирішується через призму встановлення наявності у представника публічної адміністрації господарської компетенції (сукупність передбачених законодавством прав і обов’язків (повноважень) щодо створення відповідних суб’єктів господарювання, припинення діяльності цих суб’єктів, планування та регулювання господарської діяльності, здійснення контролю у сфері господарювання в межах підвідомчої певному суб’єкту території [105, с. 3–4]) та організаційно-господарських повноважень (право на реалізацію державної або комунальної власності у відповідному секторі економіки через суб’єктів господарювання, які належать до названих секторів економіки і здійснюють свою діяльність на основі права господарського відання або права оперативного управління) [72].

Не роблячи поки що висновків щодо обґрунтованості зроблених висновків щодо сутності, видів та особливостей господарських правовідносин, наголосимо лише на тому, що вони є у переважній більшості застарілими, такими, що не відповідають нинішнім реаліям та потребам правового регулювання відносин, які складаються у сфері господарювання. Подібний висновок ґрунтується зокрема на аналізі наукових праць із господарського права, які було видано у радянський період. Їх уважне вивчення засвідчило, що викладені на сторінках сучасної наукової та навчальної літератури положення на 90 відсотків збігаються з тими, які побачили світ у 60-х – 80-х рр. ХХ ст. Інакше кажучи, мова йде про майже повну ідентичність вихідних наукових положень української та радянської теорії господарського права. Зрозуміло, що спадкоємність наукових теорій та висновків може бути необхідною та доцільною для поступового розвитку відповідних знань, проте це не стосується науки радянського господарського права, яка виникла так само штучно, як і планова радянська економіка. Показовими у цьому плані є слова одного з патріархів радянського господарського права В. В. Лаптєва, який у 1969 р. писав, що господарське право регулює господарські відносини, які складаються у процесі соціалістичного господарювання [156, с. 23]. Інакше кажучи, саме особливості соціалістичного типу господарювання обумовили такий розвиток радянського господарського права, який відомий нам і до сьогоднішнього дня. Вивчаючи радянське господарське право, особливості радянських господарських правовідносин, дослідники писали, що вони:

- виникають у сфері реалізації економічної функції держави та є тісно пов’язаними з регулюванням економіки [413, с. 16];

- пов’язуються як з безпосереднім здійсненням господарської діяльності, так і управління нею з боку органів держави. «Обидві ці сторони соціалістичного господарювання нерозривно пов’язані між собою. Оскільки соціалістична держава є власником основної маси засобів виробництва, вона не тільки керує господарством, але і сама господарює, діючи в особі своїх господарюючих органів» [156, с. 24];

- суб’єктами господарських відносин можуть бути: а) господарські системи, тобто господарські міністерства (відомства) та їх головні виробничі управління, які включають у себе господарські об’єднання, підприємства та інші організації галузі (підгалузі) разом із центральним органом господарського управління; б) господарські органи, тобто органи господарського керівництва (центральні органи управління міністерств, відомств, головних виробничих управлінь), господарські об’єднання, підприємства та інші господарські організації; в) структурні підрозділи підприємств та інших господарських організацій. Найбільш типовими суб’єктами господарських правовідносин є господарські органи, які володіють спеціальною господарською компетенцією [134, с. 3; 156, с. 46];

- поєднують у собі майнові та організаційно-планові елементи. «Організаційні та майнові відносини у соціалістичному господарюванні складають єдину сферу соціалістичного господарювання. Дані відносини нерозривно пов’язані між собою, є одночасно і організаційними та майновими» [156, с. 25];

- господарські правовідносини можуть бути вертикальними (пов’язані з керівництвом господарською діяльністю), горизонтальними (зв’язані із здійсненням господарської діяльності) та внутрішньо-організаційними (складаються у середині господарюючих органів) [413, с. 17].

Проведене порівняння теоретичних положень радянського та сучасного українського господарського права ставить на порядок денний логічне питання, чи можуть ці положення бути однаковими в умовах планової і в умовах ринкової економіки? Чи може розмежування сучасних господарських та адміністративних відносин здійснюватися через призму поняття, що позначає окремі види органів радянського державного управління? Вочевидь, ні. А отже логічний висновок, що вітчизняна наука господарського права у названому аспекті фактично стоїть на місці і намагається пристосувати до реалій сьогоднішнього дня концепції іншої історичної епохи, що ж, звісно, є хибним шляхом. З цього приводу залишається лише нагадати, що правознавство є наукою живою, покликаною слугувати сучасності, а у підґрунті її лежить переконання, що цінність права обумовлюється відповідністю його життю [428, с. 11].

Розуміючи необхідність перегляду викладених вище підходів до розуміння сутності та змісту господарських відносин взагалі та тих, у межах яких здійснюється публічне регулювання економіки зокрема, науковці намагаються внести у правову теорію певні новації. Так, окремі представники науки господарського права пропонують підходити до названої галузі права як до комплексного утворення, стверджуючи, що господарські правовідносини регулюються нормами різних галузей права. На їх думку, відносини між державними органами і підприємствами регулюються адміністративним правом, тобто є адміністративними правовідносинами. Відносини щодо організації та застосування найманої праці, оплати праці, часу праці та відпочинку, гарантій і компенсацій регулюються трудовим правом. У процесі господарювання суб’єкти підприємництва використовують природні ресурси, а відносини щодо використання природних ресурсів регулюються відповідними галузями права – земельним, водним, лісовим, екологічним. Суб’єкти підприємництва у своїй діяльності формують і використовують власні фінансові ресурси, є платниками податків, а отже, і учасниками фінансових правовідносин [65, с. 9].

До подібних висновків, зауважимо, приходять не лише представники господарського права, але й ті науковці, які досліджують адміністративно-правову проблематику. Так, О. П. Рябченко в одній із своїх статей пише: «… господарські правовідносини виникають, зміняються та припиняються на основі адміністративно-правових норм у випадках, передбачених законодавством… Що стосується особливостей врегулювання адміністративно-правовими нормами зміни та припинення господарських правовідносин, слід зазначити про встановлення таких особливостей не лише господарсько-правовою, а й адміністративно-правовою нормою…» [369].

Висловлюючи власне ставлення до двох останніх концепцій, насамперед зауважимо, що для нас є незрозумілим та алогічним висновок, що господарські правовідносини (тобто ті, які, якщо виходити з їх назви, регулюються нормами господарського права) можуть регулюватися нормами адміністративного права. Подібна точка зору абсолютно не підтверджується теорією правовідносин, якою однозначно з’ясовано та встановлено, що норми тієї або іншої галузі права, виступаючи регуляторами суспільних відносин, як наслідок, надають їм відповідну правову природу. Інакше кажучи, норма цивільного права, регулюючи суспільні відносини, робить їх цивільно-правовими, норма адміністративного права – адміністративно-правовими, а норма кримінального права – кримінально-правовими тощо. Тоді де ж логіка, як же може норма адміністративного права регулювати господарські правовідносини?! У нас виникає до авторів такої концепції ще й інше запитання. У разі виникнення спору між учасниками «господарських відносин, які врегульовані нормами адміністративного права», до якого суду (господарського чи адміністративного) їх учасники мають подавати позов на захист своїх прав та (або) законних інтересів? Логічної та правильної відповіді на це питання не може бути, оскільки як саме питання, так і концепція, на основі якої воно сформульоване, є некоректними з наукової точки зору.

Намагання показати особливості певної групи правовідносин, які складаються у сфері господарювання, по відношенню до господарських відносин як таких здійснюється у сучасній літературі і через спробу запровадження концепції регуляторного права та регуляторних правовідносин, де під останніми розуміються такі відносини, які виникають в окремій галузі державного управління при здійсненні цілеспрямовано-організуючої діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, змістом якої є реалізація функцій держави по забезпеченню суспільного господарського порядку. За суттю державного регулювання господарської діяльності регуляторно-господарськими відносинами є: відносини між державою і окремими її органами, органами місцевого самоврядування, що виникли у зв’язку з ініціюванням, підготовкою, аналізом, експертизою, прийняттям, відстеженням ефективності та переглядом регуляторних актів, а також контролем за здійсненням державної регуляторної політики; відносини між окремими державними органами, органами місцевого самоврядування і громадянами, суб’єктами господарювання, їх об’єднаннями у зв’язку з ініціюванням, підготовкою, публічним обговоренням регуляторних актів; відносини між державними органами, органами місцевого самоврядування та окремим суб’єктом господарської діяльності з приводу застосування засобів державного регулювання або здійснення державного контролю [137].

Не вдаючись до суті викладеного, оскільки це виходить за межі нашого дослідження, наголосимо на тому, що, на наш погляд, і ця концепція не вкладається у теорію вітчизняного права, яка не знає такої галузі права як регуляторне право та, відповідно, регуляторних відносин, що складаються на підставі її норм. Цей термін є вищою мірою невдалим, оскільки під категорію регуляторного права можна підвести будь-яку галузь права, бо кожна з них регулює певну групу суспільних відносин і тому може бути названа регуляторною.

Разом з цим, ми можемо зрозуміти бажання названих вище авторів довести, що у сфері господарювання існує специфічна група правовідносин, пов’язана із публічним регулюванням економіки, яку, однак, представники науки господарського права продовжують називати вертикальними господарськими правовідносинами або організаційно-господарськими відносинами [52; 33]. Це бажання, як нам здається, спричинене не суто теоретичними причинами. Невирішеність питання про правову природу названих правовідносин тягне за собою чимало проблемних ситуацій у практиці правозастосування, отож є фактором, що спричиняє порушення прав та законних інтересів суб’єктів господарювання. Досить наочно це можна продемонструвати на прикладі інституту ліцензування господарської діяльності.

Зазначений інститут нині є предметом наукових досліджень як представників науки господарського права, так і вчених-адміністративістів. Перші зазначають, що відносини у сфері ліцензування певних видів господарської діяльності являють собою організаційно-господарські відносини. Їх відмінною рисою є те, що це відносини між не рівноправними суб’єктами, один з яких (суб’єкт організаційно-господарських повноважень) наділений владними повноваженнями по відношенню до іншого суб’єкта (суб’єкта господарювання). Ці відносини, будучи врегульованими правовими нормами господарського права, набувають характер організаційно-господарських правовідносин [33; 377]. Як наслідок, сутність названого інституту, а також порядок проходження ліцензування суб’єктами господарської діяльності вивчається у межах дисципліни «Господарське право» [66, с. 28–29].

Принципово інакше до цього питання підходять представники науки адміністративного права, які зазначають, що ліцензування можна віднести до числа правових форм виконавчої діяльності, оскільки воно оформляється і здійснюється на основі правового акта (ліцензії), у результаті якого настають юридично значимі наслідки для здобувача ліцензії, органа ліцензування та, в кінцевому рахунку, держави. Ці наслідки виражаються у виникненні адміністративно-правових відносин між ліцензіатом і органом виконавчої влади, що видав ліцензію (контроль з боку органа, що здійснює ліцензування, можливість залучення ліцензіата до адміністративної відповідальності у разі порушення ліцензійних умов) [429, с. 19]. З огляду на це, питання ліцензування господарської діяльності складають невід’ємний елемент навчальної програми з адміністративного права України [28,.с 199; 49, с. 149; 127, с. 39, 505–509; 146, с. 35]. Подібна ситуація спостерігається також і щодо інших правових інститутів – реєстрації суб’єктів господарювання, квотування, патентування тощо.

Проте чи можливо, щоб одні й ті ж інститути досліджувалися та вивчалися з принципово різних вихідних позицій? Безумовно, така ситуація виглядає абсурдною, і вона має бути виправлена якнайшвидше. Вихід з неї полягає у необхідності визнання, насамперед з боку представників науки господарського права, існування у сфері господарювання правовідносин, які принципово відрізняється від господарських правовідносин. Особливість даних правовідносин полягає у тому, що в їх межах відбувається публічне регулювання економіки, що здійснюється суб’єктами публічної адміністрації шляхом використання адміністративно-правового інструментарію. Таким чином, відносини, які виникають, змінюються та припиняються у зв’язку із застосуванням такого інструментарію, володіють ознаками адміністративних правовідносин. Водночас адміністративно-правові відносини здатні набувати специфічних рис, які обумовлюються сферою їх виникнення. Виходячи з цього, у межах нашої теми ми можемо вести мову про наявність адміністративно-господарських правовідносин, на з’ясуванні сутності та ознак яких пропонуємо зосередити увагу.

Будучи надбудовною категорією за своєю природою, право відображає суспільні потреби, характер соціальних зв’язків, які виникають у даному суспільстві. Зміст права, так само як і його можливості впливу на поведінку людей та суб’єктів господарювання, насамперед визначається економічним базисом, який перебуває за дужками правової матерії, тими соціально-економічними явищами, які детермінують специфіку правової оболонки на відповідному етапі суспільного розвитку. Специфіка господарської діяльності в умовах ринкової економіки та взаємодія її суб’єктів з органами публічної адміністрації обумовлюють необхідність єдиного адміністративно-правового регулювання. У силу цього, а також названих вище факторів, викристалізовуються детермінанти формування особливої групи адміністративно-господарських відносин, які кореняться як у самому адміністративному праві, так і у правовому обігу. Розвиток господарювання є необхідним та пріоритетним для економіки. У зв’язку з цим, як справедливо наголошується у літературі, у нових економічних умовах у органів публічної адміністрації, а також і у самих суб’єктів господарювання виникають потреби, засновані на досвіді практичної роботи. Відповідно до цих умов вони вироблюють певні правила гри, які необхідно застосовувати у правотворчій діяльності публічних органів, перетворюючи вказані напрацювання у правові форми. У той же час юридична доктрина змушена реагувати на ці детермінанти переглядом своїх понять, поглядів, підходів висновків, суджень, ідей, концепцій та теорій. Така реакція як раз і призводить до появи у надрах вітчизняного права феномену адміністративно-господарських відносин [15].

У першому розділі дослідження ми прийшли до висновку про тісний зв’язок адміністративно-господарського права з публічним та адміністративним правом, що, відповідно, дозволяє стверджувати, що адміністративно-господарським відносинам властиві ознаки, якими характеризуються публічно-правові та адміністративно-правові відносини. З огляду на це, подальша характеристика адміністративно-господарських відносин буде здійснюватися нами через призму таких ознак.

Аналіз публічно-правових та адміністративно-правових відносин майже завжди починається з наголосу на тому, що названі відносини за своїм характером є владними, що пояснюється обов’язковою участю в них суб’єкта, наділеного владними повноваженнями [412; 8, с. 136]. Для визнання відносин публічно-правовими, як наголошується у літературі, потрібно, щоб суб’єкт, якого наділено публічно-владними повноваженнями, здійснював у цих відносинах свої повноваження. В іншому випадку – такі відносини будуть приватними, – наприклад, коли державний орган чи орган місцевого самоврядування вступає у цивільні відносини лише задля реалізації своїх цивільних прав як юридичної особи.

Принагідно відзначимо, що ознака владності публічно-правових (адміністративно-правових) відносин нині знайшла закріплення на рівні нормативних актів. Так, зокрема, виходячи з дослівного тлумачення ч. 1 ст. 2 та п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України, можна зробити висновок, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто тих, в яких хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції (виділено нами – Є. П.) на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Однак тут треба наголосити на тому, що зазначена ознака далеко не у повній мірі відображає особливості названих правовідносин. Це пов’язано, зокрема, з тим, що вона (ознака) була встановлена ще за радянських часів і, як справедливо зазначає Р. С. Мельник [182], автоматично перенесена до сучасної адміністративно-правової доктрини без врахування тих змін, які відбулися у сфері організації та здійснення публічного управління після 90-х рр. ХХ ст. У цьому плані досить нагадати хоча б про ст. 3 Конституції України, в якій наголошено, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є її головним обов’язком. З огляду на це, публічне управління вже не може бути тільки одностороннім, як це було за радянських часів, коли інтереси особи до уваги не бралися, а тому не може більше здійснюватися виключно у примусовому (владному) порядку.

Зазначені зміни, на жаль, усвідомлюються ще далеко не всіма представниками науки адміністративного права, дехто й дотепер переконані, що головною ознакою адміністративно-правових відносин є їх владний характер [10, с. 179; 127, с. 36]. Відтак цілковитої підтримки заслуговує позиція В. Б. Авер’янова, який писав, що адміністративне право всупереч поширеним поглядам покликане переважно регулювати не тільки управлінські відносини між публічно-владними органами, з одного боку, і підвладними керованими об’єктами – з іншого (хоча управлінська спрямованість адміністративного права зберігає безперечно важливе значення). Адже не менш вагоме суспільне призначення адміністративного права – у регулюванні численних і різних взаємостосунків (відносин) між цими органами і приватними (фізичними і юридичними) особами стосовно забезпечення зазначеними органами необхідних умов для ефективної реалізації, а у разі потреби – і захисту належних приватним особам прав і охоронюваних законом інтересів. Тобто «управлінська» складова предмета адміністративного права не є провідною, вона лише одна з основних складових, до того ж не першорядна [73, с. 245–246].

На підставі цього В. Б. Авер’янов зробив висновок, що у змісті адміністративно-правових відносин можуть бути виділені, власне, управлінські відносини (владовідносини, відносини влади та підпорядкування) та публічно-сервісні відносини, які, на його думку, проявлялися під час діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо:

- розгляду і вирішення різного роду індивідуальних адміністративних справ за зверненнями приватних (фізичних та юридичних) осіб, включаючи і надання багатоманітних адміністративних (управлінських) послуг у вигляді дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій;

- забезпечення виконання приватними особами покладених на них законодавством обов’язків (наприклад, справляння податків тощо);

- прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб у процесі вирішення різного роду «публічних» господарських справ (наприклад, будівництво шляхів, енергетичних мереж, відведення земель для будь-яких загальнодержавних потреб тощо);

- позасудового захисту порушених прав і свобод осіб (тобто адміністративного розгляду скарг);

- застосування до осіб заходів адміністративного примусу (перш за все адміністративних стягнень) [8, с. 102].

Подібний підхід до виокремлення адміністративних правовідносин знаходить підтримку і у нас, проте цілковито ми його не поділяємо. Оскільки, на наш погляд, певна частина правовідносин, які були охарактеризовані В. Б. Авер’яновим як публічно-сервісні, такими не є, позаяк у них чітко прослідковується залежність та підпорядкованість приватних осіб суб’єктам публічної адміністрації, які, відповідно, в односторонньому порядку, тобто без згоди своїх контрагентів, можуть визначати спрямованість цих відносин, впливати на їх виникнення, зміну та припинення. Це проявляється, зокрема, під час забезпечення виконання приватними особами покладених на них законодавством обов’язків; прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб у процесі вирішення різного роду «публічних» господарських справ; застосування до осіб заходів адміністративного примусу. Усі з перерахованих відносин виникають на підставі так званого обтяжуючого адміністративного акта, через який публічна адміністрація у примусовому (владному) порядку виконує покладені на неї обов’язки.

З огляду на це, є підстави стверджувати, що публічно-сервісні відносини можуть виникати лише на підставі прийняття публічною адміністрацією сприяльного адміністративного акта, зміст якого зводиться до створення умов або забезпечення реалізації прав, свобод та законних інтересів приватних осіб.

Отже, характеризуючи адміністративно-господарські відносини, насамперед необхідно наголосити на тому, що вони можуть носити двоїсту правову природу, яка характеризується тим, що певна їх частина побудована за принципом влади та підпорядкування, у той час як інша заснована на засадах рівності правового статусу їх учасників. Зауважимо, що у даному разі ми не говоримо про абсолютну рівність правових статусів публічної адміністрації та суб’єктів господарювання. Йдеться лише про те, що у таких відносинах правовий статус представника публічної адміністрації перебуває в усіченому вигляді, у зв’язку з чим його носій не може застосовувати до суб’єкта господарювання владно-управлінські заходи. Таким чином, припустимим є виділення владних адміністративно-господарських відносин та сервісних адміністративно-господарських відносин.

Однак, як показує аналіз сучасної практики функціонування національної публічної адміністрації, у сфері публічного регулювання економіки між її представниками та суб’єктами господарювання можуть виникати і реально виникають також і інші види адміністративно-господарських відносин, які виходять за межі названих груп. Перш за все, мова йде про договірні адміністративно-господарські відносини, які, як випливає з їх назви, виникають, змінюються та припиняються у зв’язку з укладанням та виконанням адміністративних договорів між публічною адміністрацією та суб’єктами господарювання. Специфіка цих відносин полягає у тому, що вони можуть складатися лише у результаті узгодження волі та намірів їх учасників. Як наслідок, вони (відносини) можуть розвиватися лише у горизонтальній площині. Відмінність договірних адміністративно-господарських від владних адміністративно-господарських відносин, а також сервісних адміністративно-господарських відносин полягає у тому, що їх предметом можуть бути як обтяжувальні, так і сприяючі наслідки (рішення, дії) для суб’єктів господарювання, проте їх виникнення не може настати без погодження з останніми.

Четвертою групою названих відносин є так звані координаційні адміністративно-господарські відносини. Визначальним в їх назві є слово «координація», під яким розуміють складову частину процесів управління, яка полягає в узгодженні, впорядкуванні дій різних частин керованої системи [354]. На наш погляд, такі відносини виникають у разі використання публічною адміністрацією приватноправових засобів (інструментів) для реалізації покладених на неї обов’язків у сфері публічного регулювання економіки. Типовим прикладом тут може бути участь представників публічної адміністрації у наглядових радах акціонерних компаній, частина акцій яких належить державі. Відносини, які формуються в наслідок такої участі між публічною адміністрацією та суб’єктами господарювання і є координаційними адміністративно-господарськими відносинами. У даних відносинах правовий статус публічної адміністрації максимально звужений, у зв’язку з чим остання може діяти лише з використанням приватноправових інструментів, проте їх застосування не є вільним, як це має місце у цивільно-правових відносинах. Воно обмежене змістом завдань з публічного регулювання економіки.

Наступною ознакою публічно-правових відносин називається підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому – суб’єкту владних повноважень. Підпорядкованість, на думку деяких авторів, проявляється у можливості суб’єкта владних повноважень, здійснюючи свої повноваження, вирішувати питання про права та обов’язки особи, яка бере участь у правовідносинах [201, с. 104]. Проте, з огляду на викладене вище, стає зрозумілим, що ця ознака частково стосується адміністративно-господарських відносин, оскільки проявляється лише у тій їх частині, які виникають на підставі обтяжувального адміністративного акта. Що ж стосується тих відносин, які ґрунтуються на сприяльному адміністративному акті, адміністративному договорі або викликані до життя застосуванням приватноправового інструментарію, то вони названої характеристики позбавлені.

Досить часто під час аналізу публічних (адміністративних) відносин наголошується також і на тому, що останні є імперативними за своєю сутністю. Імперативність означає можливість виникнення та реалізації прав, обов’язків осіб, виконання владних повноважень лише у спосіб та у випадках, передбачених законом. У те­орії права імперативність розглядають також як спеціально-до­звільний метод, який виражається формулою «дозволено лише те, що прямо передбачено у законі» [201, с. 104–105]. Висловлюємо цілковиту свою незгоду з викладеною позицію. На наш погляд, її автори мали на увазі одне, а використали для його позначення інший, зовсім невдалий термін. Вважаємо, що стосовно адміністративно-правових відносин необхідно було б у даному випадку говорити про їх сувору обмеженість чинним законодавством. Тобто їх виникнення, зміна та припинення можливі лише там, де це дозволено законом. Відтак можна стверджувати, що адміністративно-господарські відносини можуть виникати лише у разі дії публічної адміністрації у спосіб та у межах, встановлених Конституцією та законами України. Ця ознака адміністративно-господарських відносин є надзвичайно важливою для суб’єктів господарювання, оскільки завдяки їй вирішується низка важливих завдань: по-перше, забезпечується належний рівень правової безпеки, який досягається через можливість суб’єктів господарювання наперед передбачати зміст та спрямованість дій (рішень) публічної адміністрації; по-друге, досягається однакова послідовність дій та змісту рішень публічної адміністрації за ідентичних умовах; по-третє, гарантується невтручання публічної адміністрації у права та законні інтереси суб’єктів господарювання.

Що ж стосується згаданої вище імперативності адміністративно-правових відносин, то вона є, фактично, продовженням ознаки владності цих відносин, тому може мати прояв лише у змісті окремих адміністративно-господарських відносин, що, відповідно, не дозволяє розглядати її як їх визначальну (базову) характеристику.

Найбільш важливою ознакою публічних (адміністративних) правовідносин, на яку, щоправда, вказують не всі автори, справедливо вважається домінування у них публічного інтересу. Інтерес, що є основою публічно-правових відносин, може бути визначений як прагнення забезпечити блага, які мають загальносуспільну вагу, тобто блага, що є важливими не для однієї окремої особи, а для значної кількості людей. Інтереси держави, що є різновидом публічного інтересу, проявляються, зокрема, у потребі забезпечити національну безпеку, суверенітет, територіальну цілісність тощо [201, с. 105].

Названа ознака публічних (адміністративних) правовідносин у повній мірі є властивою також і для адміністративно-господарських відносин. Вона випливає із самої сутності держави, яка покликана забезпечувати досягнення загального блага. У зв’язку з цим, публічні інтереси є необхідною та обов’язковою основою для виникнення будь-яких адміністративно-господарських відносин, незалежно від того, який вид адміністративного акта покладено у підґрунтя їх виникнення, зміни або припинення. Необхідно відзначити, що категорія «публічний інтерес» є доволі складною і нестабільною за своїм змістом, оскільки ті або інші інтереси на певних етапах історичного розвитку держави або у певних економічних чи соціальних умовах можуть визнаватися як важливими (публічними), так і неважливими (непублічними). У зв’язку з цим, вирішення питання про наявність або відсутність у змісті того або іншого адміністративно-господарського правовідношення публічного інтересу вимагає індивідуального підходу, у межах якого обов’язково мають бути враховані місцеві та часові особливості виникнення цих відносин.

Варто відзначити, що проблематика публічного інтересу зараз перебуває лише на початковому етапі вивчення, у зв’язку з чим необхідно констатувати відсутність науково обґрунтованих та апробованих практикою, насамперед адміністративного судочинства, критеріїв віднесення того або іншого інтересу до категорії публічного інтересу. Показовим у цьому плані може бути наказ Генеральної прокуратури України від 19.09.2005 р. № 3гн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, державних та публічних інтересів» [322] в якому словосполучення «публічні інтереси» вживається лише у контексті визнання необхідності захисту публічних інтересів, без будь-якого пояснення їх сутності, хоча цей наказ видано з метою подальшого вдосконалювання організації прокурорського нагляду, посилення нагляду за проведенням дізнання, досудового слідства та оперативно-розшукової діяльності, захисту прав і свобод громадян та інтересів держави [225, с. 396].

Викладені вище ознаки публічних (адміністративних) правовідносин є, так би мовити, основними, вони визнаються переважною більшістю дослідників. Але варто підтримати Р. С. Мельника, який згадує ще про одну ознаку названих відносин, а саме про їх зв’язок з реалізацією публічних завдань, тобто тих завдань, які відносять до виняткової компетенції публічних суб’єктів – держави в особі її органів або органів місцевого самоврядування. Особливість публічних завдань, на його думку, полягає у тому, що приватні особи не можуть вільно, тобто на підставі загальних принципів права або загальних положень законодавства, взяти на себе їх виконання. Для цього необхідна спеціальна вказівка у законі або спеціальний дозвіл, виданий державним органом або органом місцевого самоврядування (делегування повноважень) [182]. Переконані, що дана ознака є властивою також і для адміністративно-господарських відносин. Потреба у виділенні цієї ознаки полягає у тому, що вона може стати одним з критеріїв, на підставі якого можуть бути розмежовані приватноправові та публічно-правові відносини, які виникають у сфері господарювання.

На завершення розмови про характерні риси адміністративно-господарських відносин вважаємо за необхідне наголосити і ще на такій їх ознаці, як їх виключно зовнішньо-організаційне спрямування. Тобто вони, на відміну від, так би мовити, звичайних адміністративних правовідносин, не можуть виникнути у внутрішньо-організаційній діяльності публічної адміністрації. Адміністративно-господарські відносини виникають лише за участю у них суб’єкта господарювання, який не входить до сфери оперативного управління чи відання того або іншого суб’єкта публічної адміністрації. У протилежному ж випадку треба вести мову про звичайні адміністративні правовідносини.

Отже, під адміністративно-господарськими правовідносинами необхідно розуміти врегульовані нормами адміністративно-господарського права суспільні відносини, які складаються між публічною адміністрацією та не підпорядкованими (не зв’язаними організаційно) їм суб’єктами господарювання, у межах яких виконуються завдання, спрямовані на реалізацію публічного інтересу, пов’язаного з забезпеченням економічного розвитку держави.