Общий порядок исполнения бюджетов

В настоящее время в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджета. Казначейская система была создана взамен действовавшей ранее банковской системы исполнения бюджета, ее создание было направлено на развитие рыночных процессов в отечественной экономике. Казначейский порядок исполнения бюджета получил достаточно широкое распространение в мире, и в частности в ряде развитых стран, таких, как Германия, Швеция, Австралия, США и т. д.

В России система казначейств существовала вплоть до 1917 г., а затем была упразднена. Новое рождение она пережила уже на современном этапе развития Российской Федерации, когда в 1992 г. был подписан Указ Президента об образовании в Российской Федерации единой централизованной системы органов Федерального казначейства, ознаменовавший начало перехода на казначейскую систему исполнения бюджета^[22].

В соответствии с казначейской системой исполнения бюджета на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и производят платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Процесс исполнения бюджета основывается на принципах единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, производимых за пределами Российской Федерации в соответствии с российским законодательством, и подведомственности расходов, означающего, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе сводной бюджетной росписи, которая представляет собой документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи устанавливает соответствующий финансовый орган. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи по расходам доводятся до главных распорядителей бюджетных средств до начала очередного финансового года, за исключением случаев, предусмотренных положением Бюджетного кодекса.

Стадия исполнения бюджета имеет своей целью исполнение доходной и расходной частей соответствующего бюджета – федерального, регионального (субъекта Федерации) и местного (муниципального). Исполнение бюджета по доходам предусматривает: зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным Бюджетным кодексом и иными законодательными актами, законами субъектов Федерации и муниципальными правовыми актами со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет; возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы; зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством о налогах и сборах; уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации. Процесс исполнения доходной части бюджета подразумевает поступление доходов бюджета в соответствии с объемами и сроками, утвержденными в законе о бюджете. Исполнение бюджета по расходной части строится исходя из фактического наличия бюджетных ресурсов на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования, при этом основанием для расходов является закон о бюджете на соответствующий финансовый год.

Процедура санкционирования в ходе исполнения расходной части бюджета предусматривает несколько этапов:

• составление и утверждение бюджетной росписи;

• утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

• утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

• принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

• подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств.

В обязанности органа, исполняющего бюджет, входит довести в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств показатели, утвержденные в сводной бюджетной росписи. Уведомление о бюджетных ассигнованиях не предоставляет права принятия обязательств по осуществлению расходов бюджета и платежей. После получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме.

Признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью, называется бюджетным обязательством.

Лимит бюджетных обязательств представляет собой объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца.

На основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств, орган, исполняющий бюджет, производит утверждение лимитов бюджетных обязательств для распорядителей и получателей бюджетных средств, которые затем доводятся до всех распорядителей и получателей бюджетных средств. Сводный реестр лимитов бюджетных обязательств по всем распорядителям и получателям бюджетных средств представляется уполномоченным исполнительным органом в контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом.

Возможности по изменению лимитов весьма ограниченны. Пересмотр лимитов допускается в следующих случаях.

Во-первых, в случае изменения бюджетных ассигнований, которое может быть произведено на основании решения о введении режима сокращения расходов бюджета, а также вследствие исполнения бюджета по доходам сверх утвержденных законом (решением) о бюджете либо вследствие перемещения бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств в пределах полномочий.

Решение о введении режима сокращения бюджетных расходов вправе принять Правительство Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Федерации или орган местного самоуправления в случае, если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 10 % годовых назначений. Сокращение бюджетных ассигнований при введении режима сокращения расходов бюджета не должно превышать 10 % годовых назначений по каждому главному распорядителю бюджетных средств, а также по каждому объекту, включенному в адресную инвестиционную программу, целевые программы. Отмена режима сокращения расходов бюджета, изменение размеров сокращения расходов бюджета производятся органом, принявшим решение о введении указанного режима.

В случае, если в процессе исполнения бюджета возникает ситуация, при которой происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, приводящее к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов более чем на 10 % годовых назначений, орган исполнительной власти представляет законодательному (представительному) органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете. Непринятие этого закона в 15-дневный срок со дня его представления в законодательный (представительный) орган дает органу исполнительной власти право на пропорциональное сокращение расходов бюджета вплоть до момента принятия законодательного решения по данному вопросу при условии, что законом (решением) о бюджете субъекта Федерации, местном бюджете не предусмотрено иное.

Исполнение бюджета по доходной части сверх утвержденного законом о бюджете уровня позволяет направить средства в размере этой разницы на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете. При этом уполномоченный исполнительный орган подготавливает и утверждает дополнительную бюджетную роспись.

Доходы, фактически полученные бюджетными учреждениями от платных услуг и иной предпринимательской деятельности при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете и сверх сметы доходов и расходов, используются для финансирования расходов данных бюджетных учреждений.

В случае необходимости направления дополнительных доходов на другие цели либо в случае превышения ожидаемых фактических доходов над утвержденными годовыми назначениями более чем на 10 % финансирование расходов бюджета сверх ассигнований, утвержденных законом (решением) о бюджете, осуществляется после внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете. Внесение изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете принимается по итогам исполнения бюджета за квартал (полугодие), в котором указанное превышение было получено.

Если закон о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете не утверждается законодательным органом в 15-дневный срок с момента его внесения на рассмотрение в указанный орган, орган исполнительной власти имеет право осуществить равномерную индексацию расходов бюджета по всем направлениям после сокращения дефицита бюджета и погашения долговых обязательств.

Кроме того, главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств в пределах своей компетенции имеют право перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5 % бюджетных ассигнований, доведенных до получателя бюджетных средств.

Во-вторых, изменение лимитов бюджетных обязательств возможно в случае блокировки расходов, которая представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект Российской Федерации, муниципальное образование или другой получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, которые к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств оказались невыполненными.

Блокировка расходов бюджета может также вводиться в случае, если органом, исполняющим бюджет, или органами государственного финансового контроля выявлены факты нецелевого использования бюджетных средств. Принятие руководителем финансового органа решения о блокировке расходов бюджета возможно на любом этапе исполнения бюджета. Блокировке могут быть подвергнуты расходы бюджета исключительно в размерах, в которых их финансирование было связано условиями, определенными Бюджетным кодексом, либо законом (решением) о бюджете, либо при нецелевом использовании бюджетных средств.

Кроме того, изменение лимитов бюджетных обязательств возможно и без изменения бюджетных ассигнований, если орган, исполняющий бюджет, отсрочил исполнение предоставленных лимитов бюджетных обязательств. Орган, исполняющий бюджет, вправе отсрочить предоставление лимита бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств на период до трех месяцев. При этом отсроченные бюджетные обязательства не могут превышать 10 % бюджетных ассигнований, установленных на квартал, в котором производится отсрочка бюджетных обязательств.

Уполномоченный исполнительный орган, распорядители бюджетных средств обязаны довести до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств изменения лимитов бюджетных обязательств не позднее чем за пять дней до начала периода действия измененных лимитов бюджетных обязательств. Изменение лимитов бюджетных обязательств не может быть произведено после истечения половины срока их действия.

Получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Формы платежных документов утверждаются Министерством финансов Российской Федерации по согласованию с Банком России.

Расходованию бюджетных средств предшествует проверка соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, требованиям Бюджетного кодекса, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств, осуществляемая органом, исполняющим бюджет. Затем указанный орган подтверждает исполнение денежных обязательств и не позднее трех дней с момента представления платежных документов совершает разрешительную надпись. В обязанности органа исполнительной власти также входит утверждение перечня и форм документов, представляемых в орган, исполняющий бюджет, для подтверждения денежных обязательств.

Объемы принятых и исполненных денежных обязательств не могут превышать лимиты бюджетных обязательств, в свою очередь, объем подтвержденных денежных обязательств не может превышать объем принятых денежных обязательств. Они могут не совпадать только в случае отказа органа, исполняющего бюджет, подтвердить принятые денежные обязательства.

Причиной отказа подтверждения денежных обязательств со стороны органа, исполняющего бюджет, могут служить следующие обстоятельства:

• несоответствие принятых денежных обязательств требованиям Бюджетного кодекса;

• несоответствие принятых денежных обязательств закону (решению) о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств;

• несоответствие принятых бюджетных обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения;

• блокировка расходов.

Должностные лица органа, исполняющего бюджет, несут ответственность в случае несоблюдения норм Бюджетного кодекса.

Расходование бюджетных средств представляет собой списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц, при этом объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств.

Бюджетные ассигнования для главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств в расчете на финансовый год могут быть пересмотрены по сравнению с объемами бюджетных ассигнований, утвержденными бюджетной росписью и законом о бюджете, но в размере, не превышающем предела, установленного Бюджетным кодексом. Для главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств такой предел составляет 10 % (основания для изменения бюджетных ассигнований были рассмотрены выше). Объемы бюджетных ассигнований для получателя бюджетных средств в расчете на финансовый год могут отличаться от объемов бюджетных ассигнований, утвержденных бюджетной росписью, в предусмотренных Кодексом случаях не более чем на 15 % утвержденных объемов бюджетных ассигнований.

Орган, исполняющий бюджет, вправе перемещать бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10 % бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств.

Одной из форм финансирования расходов бюджета является зачет денежных средств в случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств (исключительно при условии наличия задолженности получателя бюджетных средств по платежам в бюджет). Это не распространяется на зачет налогов и сборов, подлежащих уплате в бюджет в соответствии с Налоговым кодексом и иными законодательными актами Российской Федерации о налогах и сборах.

Бюджетный кодекс Российской Федерации запрещает использование бюджетных средств для получения дополнительных доходов за счет их размещения на банковских депозитах либо передачи бюджетных средств в доверительное управление, кроме случаев, непосредственно предусмотренных в Кодексе. При неполном финансировании (не более 75 % объема бюджетных ассигнований) либо задержке финансирования более чем на два месяца бюджетное учреждение вправе самостоятельно определить направление кассового расхода со своих счетов в органах Федерального казначейства в пределах доведенных вышестоящим распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Если в течение нормативного срока лимит бюджетных обязательств не финансируется в полном объеме, получатель бюджетных средств имеет право на компенсацию в размере недофинансирования, кроме случаев сокращения бюджетных расходов более чем на 10 % либо блокировки расходов. Компенсация в размере недофинансирования производится в соответствии с судебным актом.

Процесс исполнения бюджета предполагает наличие особого правового режима – иммунитета бюджетов, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего:

• возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;

• возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе при издании актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту.

Все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов. Бюджетный учет организуется органом, исполняющим бюджет. Единый план счетов бюджетного учета устанавливается Правительством Российской Федерации.

На основе бюджетного учета составляется бюджетная отчетность, которая может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюджета осуществляются уполномоченным исполнительным органом. Единая методология отчетности об исполнении бюджета устанавливается Правительством Российской Федерации. В установленном порядке уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительный орган и соответствующий контрольный орган, а также в Федеральное казначейство.

Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом. Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Государственный комитет по статистике.

В соответствии с Бюджетным кодексом финансовый год завершается 31 декабря, одновременно с этим прекращают свое действие лимиты бюджетных обязательств.

Срок принятия денежных обязательств ограничен 25 декабря, при этом подтверждение денежных обязательств должно быть завершено органом, исполняющим бюджет, 28 декабря. До 31 декабря включительно орган, исполняющий бюджет, обязан оплатить принятые и подтвержденные денежные обязательства. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря. Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждениям лицевые счета.

После завершения операций по принятым денежным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в качестве остатка средств на начало очередного финансового года.

Контрольные вопросы

1. Какая система исполнения бюджета принята в настоящее время в Российской Федерации?

2. Что такое бюджетная роспись и кем она составляется?

3. Что предусматривает исполнение бюджета по доходам?

4. Перечислите основные этапы процедуры санкционирования в процессе исполнения расходной части бюджета.

5. Что такое лимит бюджетных обязательств и в каких случаях он применяется?

6. Может ли производиться изменение лимитов бюджетных обязательств после истечения половины срока их действия? Согласны ли вы с такой практикой? Обоснуйте свой ответ.

7. Могут ли органы, исполняющие бюджет, использовать бюджетные средства с целью получения дополнительных доходов за счет их размещения на банковских депозитах?

8. Что такое иммунитет бюджета? Что должно быть предусмотрено в судебном акте, обращающем взыскание на бюджетные средства?

Лекция 13