Адміністративно-територіальний устрій і національна автономія. Місцеве управління й самоврядування

За формою адміністративно-територіального устрою КНР є централізованою унітарною державою, що включає в себе автономні національно-територіальні утворення. Питання адміністративно-територіальної організації держави і територіальної дислокації публічної влади завжди перебували в Китаї в центрі уваги, оскільки від ефективного вирішення цієї проблеми у величезній за територіальними масштабами й чисельністю населення багатонаціональній країні багато в чому залежить цілісність самої держави і її соціальна стабільність. За період, що пройшов після утворення КНР, територіальний устрій Китаю не зазнав суттєвих змін і передбачає триланкову систему адміністративного поділу на провінційну, повітову й волосну ланки. На визначення форми територіального устрою в Китаї вплинули безліч різних факторів: історичні, соціально-економічні, національно-демографічні, наявність мовно-діалектних бар’єрів, а також сформовані в Китаї багатовікові традиції державного управління. Але головна увага при цьому приділялася задачі збереження єдиного, цілісного й неподільного Китаю, стримуванню тенденцій сепаратизму регіонів, підвищенню ефективності державного і соціального управління, що у специфічних умовах Китаю може бути забезпечене тільки при високому рівні концентрації влади в центрі.

У цей час територія КНР складається із 23 провінцій, 5 автономних районів, 4 міст центрального підпорядкування – Пекіну, Шанхаю, Чунціну і Тяньцзиню. У свою чергу, провінції й автономні райони поділяються на автономні округи, автономні повіти і міста; повіти й автономні повіти поділяються на волості, національні волості та селища; міста центрального підпорядкування і великі міста поділяються на райони та повіти; автономні округи – на повіти, автономні повіти та міста. Автономні райони, автономні округи й автономні повіти є районами національної автономії.

Відповідно до Конституції (ст. 31) у КНР можуть створюватися “ особливі адміністративні райони ”,правовий статус яких визначається спеціальними законами. Так, у 1997 р. до складу КНР був включений Сянган (Гонконг), що одержав статус “особливого адміністративного району”. Заплановано створення в майбутньому подібних нових адміністративно-територіальних одиниць відповідно до концепції “одна держава – дві системи” як основи для вирішення питання мирного возз’єднання китайських територій із материковим Китаєм. Структура сучасного адміністративного поділу КНР закріплюється в Конституції (ст. 30). Зміни в територіальну організацію країни можуть бути внесені тільки рішеннями Всекитайських Зборів Народних Представників або Державної Ради КНР. Так, відповідно до Конституції, утворення провінцій, автономних районів і міст центрального підпорядкування затверджується ВЗНП. Водночас, адміністративно-територіальний поділ провінцій, автономних районів, міст центрального підпорядкування, а також територіальний поділ автономних округів, повітів, міст затверджується Державною Радою КНР.

Система місцевих державних органів. У відповідності зі структурою адміністративно-територіального поділу будується система місцевих державних органів – зборів народних представників (ЗНП), які визначаються в Конституції як органи державної влади на місцях (ст. 96) і місцевих народних урядів як виконавчих органів ЗНП місцевого рівня. Місцеві збори народних представників є органами державної влади на місцях і розглядаються як складова частина єдиної системи представницьких установ, очолюваних ВЗНП. Депутати ЗНП повітів, міст (без районного поділу), міських районів, волостей, національних волостей і селищ обираються безпосередньо населенням, вищестоящі місцеві ЗНП (провінцій, автономних районів і округів, міст центрального підпорядкування та міст із районним поділом) обираються нижчестоящими ЗНП. Строк повноважень ЗНП провінцій, автономних районів, міст центрального підпорядкування, автономних округів, міст із районним поділом, а також (з 1995 р.) ЗНП повітів, автономних повітів, міст без районного поділу – 5 років, а ЗНП волостей, національних волостей і селищ – 3 роки.

До компетенції місцевих ЗНП відноситься: забезпечення у відповідній адміністративній одиниці виконання Конституції, законів, політичних установок, указів, постанов і рішень вищих органів влади; розгляд і затвердження народногосподарських планів і бюджету для відповідної території, а також звітів про їхнє виконання; вирішення найбільш важливих питань у політичній, економічній і культурній сферах, у діяльності цивільної адміністрації й міжнаціональних відносин; формування деяких інших місцевих органів; охорона соціалістичної власності, підтримка суспільного порядку, захист прав громадян, прав національних меншин, забезпечення рівності чоловіка й жінки тощо. Місцеві ЗНП також мають право скасувати або змінити неналежні постанови місцевих урядів відповідного адміністративного рівня.

Місцеві ЗНП працюють у сесійному порядку: чергові сесії, як правило, проводяться не рідше одного разу в рік, а позачергові – за пропозицією 1/5 числа депутатів. Для керівництва сесією депутати обирають президію, а також начальника секретаріату. Сесії повітового й вищестоящих ЗНП також обирають із числа депутатів голову, заступників голови і членів постійних комітетів ЗНП – постійно діючих органів відповідних ЗНП (вони проводять свої засідання два рази на місяць). Постійні комітети ЗНП підзвітні зборам народних представників відповідного рівня. Члени постійних комітетів ЗНП не можуть займати посади в державних адміністративних органах, а також органах суду і прокуратури.

У компетенцію постійних комітетів ЗНП входить керівництво виборами депутатів у ЗНП відповідного рівня, вони скликають сесії місцевих ЗНП відповідного рівня, вирішують найбільш важливі питання політичної, економічної, культурної й інших сфер діяльності, питання у сфері міжнаціональних відносин, діяльності цивільної адміністрації, контролюють роботу народних урядів, народних судів і народних прокуратур, здійснюють зв’язок із депутатами відповідних зборів народних представників, приймають на розгляд скарги і пропозиції населення, присвоюють місцеві почесні звання. До їхнього відання відноситься прийняття рішень із найбільш важливих кадрових питань місцевого значення, у тому числі (у період між сесіями ЗНП) вони призначають і зміщують заступників губернаторів провінцій, голів автономних районів, мерів міст і т. д., а у випадку неможливості виконання функцій губернаторами провінцій, головами автономних районів і т. д., визначають кандидатури тимчасово виконуючих обов’язки. Постійні комітети ЗНП можуть змінювати або скасовувати неналежні рішення нижчестоящих місцевих ЗНП. У свою чергу, у період між сесіями місцевих ЗНП постійні комітети ЗНП провінцій, автономних районів і міст центрального підпорядкування мають право приймати місцеві постанови з наступним повідомленням Постійного комітету ВЗНП і Державної Ради.

Місцеві ЗНП створюють свої виконавчі органи, державними адміністративними органами на місцях є місцеві народні уряди. Законодавство встановлює систему “подвійного підпорядкування” місцевих урядів: з одного боку, вони відповідальні перед зборами народних представників, які їх обрали, а з іншого боку – перед вищестоящими народними урядами. Усі місцеві народні уряди як державні адміністративні органи перебувають під єдиним керівництвом Державної Ради і їй підпорядковуються. Строки повноважень народних урядів збігаються зі строками повноважень місцевих ЗНП (повітові й вищестоящі уряди – 5 років, волосні, національних волостей і селищні – 3 роки). До складу місцевих народних урядів входять їхні голови (губернатори у провінціях, мери в містах центрального підпорядкування, голови в автономних районах і т. д.), їхні заступники, відповідальні секретарі (начальники секретаріатів), начальники департаментів, управлінь, комісій і інших робочих органів місцевих народних урядів. Глава уряду, його заступники й відповідальний секретар утворюють постійне бюро уряду.

Обсяг повноважень місцевих народних урядів у залежності від їхнього рівня різний. Зокрема, уряди повітової й вищестоящої ланки керують роботою не тільки своїх функціональних підрозділів, але й нижчестоящих народних урядів і можуть змінювати або скасовувати неналежні постанови й розпорядження органів нижчого підпорядкування державної адміністрації. Народні уряди низової ланки подібними повноваженнями не володіють. Народні уряди провінційного рівня можуть приймати адміністративні постанови, які повинні відповідати законам і адміністративним постановам Державної Ради.

На низовій (волосній) ланці склад уряду невеликий і містить у собі голову адміністрації (волосний старшина або селищний староста), його заступників і відповідального секретаря, у необхідних випадках може створюватися невеликий апарат співробітників.

Райони національної автономії. Створення автономії для національних меншин, що компактно проживають є найважливішою формою вирішення національного питання у КНР. У Китаї численні неханьські народи розселені на території, яка займає не менше 60 % усієї площі КНР. Національна районна автономія офіційно трактується у КНР як “основна політична форма марксистсько-ленінського вирішення Комуністичною партією Китаю національного питання у КНР, один із найважливіших інститутів політичної системи країни”. Фактично при вирішенні національних проблем КНР спирається значною мірою на власний багатовіковий історичний досвід регулювання національних відносин, що передбачає традиційні методи їхнього вирішення й заперечує право націй на самовизначення (воно не закріплено в жодному законодавчому акті або іншому офіційному документі КНР). Головною особливістю національної автономії у КНР є те, що вона не має рис національної державності й виступає лише як адміністративна автономія,як невід’ємна частина унітарної держави.

Райони національної автономії створюються на територіях із компактним проживанням неханьських національностей і містять у собі три види автономних утворень: автономний район, автономний округ і автономний повіт. У КНР існує п’ять автономних районів (Внутрішня Монголія, Синьцзян-Уйгурський, Нинся-Хуейський, Тибетський, Гансі-Чжуанський), 30 автономних округів і більше 120 автономних повітів. Усі інші національні меншини можуть створювати всередині району свої автономні одиниці відповідного рівня або національні волості.

Органи районів національної автономії (збори народних представників, їхні постійні комітети, місцеві народні уряди) наділені не тільки функціями звичайних органів влади й управління відповідного рівня, але й є також органами самоврядування, яке здійснюється в межах, встановлених Конституцією і законами, а також проводять у життя закони держави та політичні установки з урахуванням конкретних місцевих умов.

Органи автономних утворень мають право самостійно розпоряджатися фінансами на місцях, при цьому Державна Рада КНР встановлює статті фінансових надходжень і витрат у цих регіонах за принципом надання переваг районам національної автономії.

Здійснюючи свою діяльність, органи національної автономії можуть приймати нормативно-правові акти – положення про автономії і так звані окремо діючі положення, які набирають сили після їхнього затвердження Постійним комітетом ВЗНП (для автономних районів), постійними комітетами ЗНП провінцій і автономних районів (для автономних округів і автономних повітів) з наступним доведенням до відома про це Постійного комітету ВЗНП. Якщо рішення, постанови, накази й інструкції вищестоящих державних органів не відповідають реаліям районів національної автономії, то органи самоврядування з дозволу вищестоящих державних органів можуть їх змінити або призупинити їхнє виконання.

У районах національної автономії держава проводить політику, спрямовану на активне залучення національних меншин до державного управління, надаючи значні переваги особам корінної неханьської національності при занятті найважливіших державних посад у автономних одиницях. У зборах народних представників автономій крім депутатів, які належать до національності, що здійснює автономію, мають бути відповідним чином представлені й інші національності, що проживають у цій автономній одиниці. Їхнє число і співвідношення визначається постійними комітетами ЗНП провінцій і автономних районів і доводяться до відома Постійного комітету ВЗНП. Голови постійних комітетів ЗНП районів національної автономії або їхніх заступників мають належати до національностей, які здійснюють автономію, так само як і голови автономних районів, начальники автономних округів і автономних повітів.

В окремих районах, населених порівняно нечисленними народностями, створюються національні волості, однак вони не користуються якими-небудь додатковими автономними правами і не розглядаються у КНР в якості однієї з форм національної автономії.