Основні принципи побудови механізму влади у Франції

 

В основу побудови і функціонування системи державних органів Франції покладений принцип поділу влади. Він закріплений у ст. 16 Декларації прав людини і громадянина 1789 р.[194] Однак реалізація цього принципу в умовах різних політичних режимів і форм правління здійснювалася далеко не однаково.

До вступу в дію Конституції 1958 р. Франція була класичною парламентарною республікою і, водночас, – класичним прикладом для аналізу недоліків парламентарної форми правління.

Сучасна Франція належить до числа республік зі змішаною формою правління. Її найчастіше називають напівпрезидентською, напівпарламентарною або країною з раціоналізованим парламентаризмом.

Французький раціоналізований парламентаризм зразка 1958 року став результатом тривалого й багато в чому унікального досвіду державного будівництва у Франції. Історія виникнення й існування французьких республік дала зразки як вкрай централізованої (Перша Французька Республіка 1793-1802 рр., Друга Французька Республіка 1848-1852 рр.) так і надмірно децентралізованої конструкцій влади (Четверта Французька Республіка 1946-1958 рр.). Цей досвід був адекватно врахований розробниками Конституції П’ятої Республіки, яка стала результатом пошуку балансу між началами централізації і децентралізації влади.

Для П’ятої Республіки характерне помітне посилення ролі виконавчої влади й ослаблення ролі Парламенту (основні риси, за задумом укладачів Конституції, раціоналізованого парламентаризму), спричинені неефективністю класичного парламентаризму в період Четвертої Республіки. Інакше кажучи, у рамках державно-правової системи Франції центр ваги змістився від представницького органу до вищого органу виконавчої влади. Важливою ознакою республік зі змішаною формою правління є існування біцефальної виконавчої влади. У Французькій П’ятій Республіці її носіями виступають Президент Республіки й Уряд. Стосовно Президента дуалізм виконавчої влади простежується у тому, що Глава держави наділений так званими власними, одноосібними повноваженнями, які він здійснює самостійно. Це положення якоюсь мірою нагадує ситуацію, що існує у президентській республіці. Водночас, збройні сили й адміністративний апарат країни перебувають у віданні Уряду. Уряд Республіки несе відповідальність за свою діяльність перед Національними Зборами – нижньою палатою Парламенту. Ці риси характерні для парламентарних форм правління. У змішаній П’ятій Республіці Президент може на власний розсуд розпустити Національні Збори (нижню палату Парламенту) – прерогатива, якою не володіє Глава держави ні у Сполучених Штатах Америки, ні у Федеративній Республіці Німеччині.

Загалом державний механізм П’ятої Республіки зазнав істотних змін у порівнянні з тим, що мало місце в Четвертій Республіці. Відповідно, і механізм реалізації принципу поділу влади також змінився. Проте сам принцип зберігає своє значення і державні інститути Франції функціонують на основі відповідного принципу.

Одна з істотних особливостей державного механізму П’ятої Республіки полягає у тому, що його практичне функціонування прямо залежить від того, чи збігаються партійна приналежність Президента і парламентської більшості. У тих випадках, коли політичні сили, що підтримують Президента, водночас контролюють Національні Збори, роль Президента як носія виконавчої влади помітно зростає. Практично в цій ситуації він формує Уряд зі своїх однодумців і керує його діяльністю.

Якщо політичні сили, які контролюють Національні Збори, не належать до пропрезидентського блоку, ситуація складається зовсім інша. У цьому випадку у зв’язку з необхідністю проходження урядом парламентської інвеститури й існуванням інституту парламентської відповідальності уряду Президент змушений призначити Уряд, який представляє опозиційні йому сили. Можливості Президента до здійснення виконавчої влади різко звужуються. Роль Уряду на чолі із Прем’єр-міністром помітно зростає. Таку ситуацію прийнято називати “співіснуванням”.

Три основні галузі влади представлені у Франції Главою держави, Урядом, Парламентом і судами, які очолюються Касаційним Судом, вищим судовим органом загальної юрисдикції, і Державною Радою,вищим органом адміністративної юстиції.

Загалом французька модель організації механізму влади може бути описана наступною формулою: вона функціонує схоже до президентської республіки, якщо Президент і Прем’єр належать до однієї партії, і схоже до парламентарної – якщо вони представляють опозиційні партії[195]. Тому французьку модель коректно визначати збалансовано-змішаною, або “змінною”, “перемінною” формою правління.

Хоча укладачам французької Конституції 1958 р. і вдалось уникнути створення цілком непрацюючої системи, загальноприйнятою є точка зору, що французька модель надлишково складна і її характеризує нестабільність[196]. Це призводить до багатьох негативних наслідків, зокрема, Франція відома як одна з найзабюрократизованіших країн Європи.

Президент Республіки

 

Президентові Республіки належить центральне місце в системі передбачених Конституцією П’ятої Республіки вищих органів державної влади. Такий статус Глави держави підкреслюється самою композицією Конституції: безпосередньо після положень, які стосуються держави, демократії і партій, слідує розділ ІІ, присв’ячений Главі держави. Місце, що відводиться регламентації статусу Глави держави у структурі Конституції 1958 р., символізує його главенство в державному механізмі. Описані в Конституції статус та компетенція Президента підтверджуються практикою.

Згідно зі ст. 5 Конституції Президент Республіки стежить за дотриманням Конституції, забезпечує нормальне функціонування державних інститутів, уживає заходів із забезпечення національної незалежності й територіальної цілісності, забезпечує дотримання міжнародних угод і договорів. Президент Республіки – верховний головнокомандувач збройними силами країни, він здійснює призначення на вищі військові та цивільні посади. Глава держави представляє країну в міжнародних відносинах, веде міжнародні переговори й укладає міжнародні договори. Ст. 64 Конституції наділяє Президента статусом гаранта незалежності судової влади.

До числа власних повноважень Президента, тобто тих, які не скріплюються підписом Прем’єр-міністра, відносяться такі як: призначення Прем’єр-міністра, рішення про достроковий розпуск Національних Зборів, використання надзвичайних повноважень відповідно до ст. 16 Конституції та ін. Французькі дослідники політичного життя країни вважають, що в період правління генерала де Голя мало місце свого роду вертикальне розмежування повноважень Президента й Уряду. Президент головним чином керував здійсненням зовнішньої і військової політики Франції. У постголістський період утвердився свого роду горизонтальний розподіл повноважень і компетенції. Рішення найбільш загального політичного характеру приймаються Президентом, уся поточна робота з управління країною здійснюється Урядом. Однак ні та, ні інша схема практично не працюють в умовах “співіснування”. За такої ситуації Президент повинен і зобов’язаний шукати компромісу з Урядом, як, утім, ту ж задачу повинен вирішувати й Уряд. В основному питання управління державними справами за такої ситуації зосереджуються у руках Уряду. Однак велика частина одноосібних повноважень Президента залишаються недоторканними.

Президент Республіки – вища посадова особа держави, її верховний представник у всіх актах внутрішньополітичного і міжнародного життя. Конституційному праву П’ятої Республіки у Франції не відомий інститут імпічменту: Президент не несе політичної відповідальності у принципі: у випадку, коли політика Глави держави завдає шкоди державі або викликає загальне невдоволення, не існує засобів застосування до нього санкцій або відсторонення від посади[197]. Водночас, ст. 68 Конституції вказує, що Президент несе відповідальність за дії, вчинені ним при виконанні його функцій, лише у випадку державної зрази. Йому може бути пред’явлене звинувачення лише двома Палатами Парламенту, які повинні винести ідентичні рішення абсолютною більшістю членів свого складу. Справу Президента разглядає спеціальний орган, обраний Палатами зі свого складу в рівній кількості членів – Висока палата правосуддя[198].

Специфіка статусу Президента визначається і тим, що за наявності біцефальності виконавчої влади Президент володіє власними прерогативами, тобто має можливість діяти без контролю з боку Уряду. Ця обставина перетворює його в реального главу держави.

Президент Республіки обирається шляхом загального, прямого, рівного і таємного голосування. Термін повноважень Президента до 2000 р. складав 7 років. У вересні 2000 р. шляхом референдуму термін повноважень був обмежений 5 роками. Обмежень для переобрання не встановлено[199]. Кандидат у президенти повинен відповідати всім вимогам, що пред’являються до осіб, які обираються до Парламенту. Інституту віце-президента у Франції немає. У випадку дострокової вакансії посади Президента його обов’язки тимчасово виконує Голова Сенату, а якщо він теж не у змозі виконувати ці обов’язки, вони виконуються Урядом. Виконуючий обов’язки Президента дещо обмежується у своїх правах, він, зокрема, не може проводити референдум і не має права вдаватися до дострокового розпуску Національних Зборів.

Президент Республіки має винятково широкі повноваження у сфері управління державними справами. Він головує у Раді міністрів, причому жодне засідання Уряду у формі Ради міністрів неможливе за відсутності Глави держави. Інше може мати місце, якщо він безпосередньо уповноважив іншу посадову особу, наприклад Прем’єр-міністра, здійснювати головування на конкретному засіданні й у зв’язку зі строго визначеним порядком денним[200]. Президент підписує акти, прийняті Урядом у формі Ради міністрів (ст. 15 Конституції). Він призначає Прем’єр-міністра і за його представленням інших членів Уряду. Він же формально відкликає Прем’єр-міністра й інших членів Уряду. Однак фактично Президент не може в односторонньому порядку відправити Прем’єра у відставку, оскільки Конституцією передбачена формула “підписує заяву Прем’єр-міністра про відставку”[201], тобто, якщо немає відповідної заяви, відставка Уряду неможлива. Таким чином, Конституція Франції не наділяє Президента правом самостійного ухвалення рішення про відставку Прем’єра – для цього необхідна відповідна ініціатива останнього. Дана обставина забезпечує достатню функціональну самостійність Уряду від Глави держави[202], і водночас, вона ускладнює класифікацію форми правління у Франції. Труднощі із класифікацією різновиду змішаної форми правління у Франції можуть бути подолані, якщо вважати її не президентсько-парламентарною чи парламентарно-президентською, а збалансовано-змішаною республікою, у якій відповідальність уряду перед главою держави наявна, однак суттєво обтяжена конституційно визначеними умовами.

Глава держави призначає на всі вищі військові і цивільні посади. Він володіє широкою регламентарною владою. Одна з важливих особливостей П’ятої Республіки полягає в обмеженні сфери застосування закону, що визначено ст. 34 Конституції. Усе, що лежить поза сферою, врегульованою законом, регулюється актами виконавчої влади. У результаті акти, які підписуються Президентом, не можна розглядати як звичайні підзаконні акти, прийняті на основі й у виконання закону. Президентські ордонанси і декрети – це самостійні нормативно-правові акти, які грають у регулюванні окремих сфер суспільних відносин ту ж роль, що й закони. У випадку, якщо Конституційна Рада визнає, що той або інший законодавчий акт, який набув чинності до 1958 р., був прийнятий у порушення ст. 34 Конституції, регламентарна влада одержує право змінювати і заміняти цей закон власними нормативними актами. Найбільш важливі регламентарні акти, що видаються Президентом, йменуються ордонансами. Поточне правове регулювання здійснюється за допомогою декретів. На основі перехідних положень Конституції у перші місяці існування П’ятої Республіки у країні була видана ціла серія ордонансів, за допомогою яких був визначений статус переважної більшості вищих органів держави.

Президентові належить право законодавчої ініціативи в тому, що стосується конституційних переглядів, передачі законопроектів на референдум, а так само право відкладального вето на законопроекти, прийняті Парламентом. Президент Республіки промульгує протягом 15 днів після схвалення Парламентом прийняті ним законопроекти. Однак протягом передбаченого терміну промульгації він може повернути законопроект у Парламент для повторного обговорення або звернутися у Конституційну Раду з метою визначити, чи не суперечить схвалений Парламентом акт Конституції. Таке звернення перериває 15-денний термін, встановлений для промульгації закону. Якщо Парламент підтверджує своє рішення або Конституційна Рада – відповідність закону Конституції, Президент зобов’язаний промульгувати закон.

Президентові належить право дострокового розпуску Національних Зборів. Такий достроковий розпуск не може мати місце тільки у трьох випадках: 1) коли тимчасово виконуються обов’язки Президента; 2) коли використані надзвичайні повноваження відповідно до ст. 16 Конституції; 3) протягом року після дострокових виборів.

Президент Республіки має певні повноваження й у сфері організації правосуддя. Він головує у Вищій раді магістратури, його актами здійснюється призначення і переміщення професійних суддів, Президент Республіки володіє правом помилування.

Важливими повноваженнями наділений Президент у сфері зовнішньої політики й оборони. Він представляє країну в міжнародних відносинах, призначає дипломатичних представників Франції, при ньому акредитуються іноземні дипломатичні представники. Президент веде міжнародні переговори й укладає міжнародні договори та угоди.

У характеристиці конституційно-правового статусу Президента важливими є його повноваження щодо керівництва органами, які забезпечують національну безпеку Франції.

Для вирішення проблем національної безпеки на вищому державному рівні у Французькій Республіці не існує постійно діючого органу, який би мав чітку структуру спеціального органу. У відповідності із французькими історичними та державними традиціями вони ставляться і вирішуються в інших інстанціях: усе залежить від характеру питань, які мають відношення до національної безпеки. Так, якщо йдеться про суто військову сферу, то за рішенням Президента, який відповідно до ст. 15 Конституції є головнокомандувачем збройних сил, дані питання можуть обговорюватися у рамках Вищої ради національної оборони або в Комітеті національної оборони.

Конституція встановлює, що Президент країни керує цими органами. Але не уточнюється їх склад, ні повноваження, ні порядок роботи. Закон, який конкретизує це лаконічне положення, не опублікований. Ця неконкретність надає Президенту можливість діяти в цій сфері на свій розсуд, маючи свободу вибору як за формою, так і зазмістом.

Вища рада національної оборони є дорадчим органом при Президентові. Крім самого Глави держави, у її засіданнях беруть участь Прем’єр-міністр і “силові” міністри, до яких у міру необхідності приєднуються керівники зацікавлених міністерств і відомств, начальник штабу збройних сил і начальники штабів видів збройних сил, начальники основних управлінь міністерства оборони та експерти в різних галузях у залежності від питань, що розглядаються.

Президент головує у Комітеті національної оборони, який є вищим координаційним воєнно-політичним органом при Президентові з питань діяльності міністерств та відомств у військовій сфері. У воєнний час Комітет очолює керівництво державою та її збройними силами. Таким чином, Вища рада національної оборони та Комітет національної оборони є окремими інструментами впливу Глави держави на стан справ в урядовій сфері.

Важливе значення має неврегульоване Конституцією право Президента вводити в дію стратегічні ядерні сили; це право було надано Президентові у січні 1964 р. декретом Уряду.

У розпорядженні Президента Республіки перебуває його апарат – “президентський палац”. Він налічує понад 500 осіб і підрозділяється на цивільний та військовий. Найважливішою структурою “цивільного палацу” є Генеральний секретаріат, який є головним інструментом політичної дії Президента й координує діяльність міністерств та інших відомств. Генеральний секретар, котрий керує усім персоналом президентського палацу, є довіреною особою Президента і підтримує контакти з Урядом та Парламентом. Усі співробітники президентського палацу призначаються і звільняються Президентом за його власним розсудом.

Уряд Франції

 

Раціоналізація парламентаризму на користь виконавчої влади у Французькій П’ятій Республіці простежується на рівні структури Конституції: у конституційному тексті Уряд передує Парламенту. Уряд – колегіальний орган, який здійснює поряд або разом із Президентом Республіки виконавчу владу. Уряд у Франції має досить своєрідну структуру. Він може виступати у формі Ради міністрів, яка об’єднує усіх його членів під головуванням Президента Республіки, або як сукупність членів Уряду (Кабінету міністрів) під головуванням Прем’єр-міністра. Особливістю актів, що приймаються на засіданнях Ради міністрів, є те, що вони потребують скріплення підписом (контрасигнатури) Президента, Прем’єра і, за необхідності, відповідного міністра.

Конституція порівняно чітко вказує, які питання підлягають обов’язковому розгляду в Раді міністрів. Практично всі найбільш важливі проекти регламентарних нормативних актів, проекти законів, рішення про постановку питання про довіру, про проведення референдуму, призначення на вищі державні посади та інші підлягають обговоренню у Раді міністрів.

У тексті французької Конституції використовується переважно узагальнюючий термін – Уряд. Він присутній у заголовках розділів III і V Конституції. Однак Основний Закон не уточнює зміст згаданого терміну. Про його зміст можна судити лише побічно. Так, згідно ст. 21 Конституції, діяльністю Уряду керує Прем’єр-міністр. У відповідності зі ст. 49 Конституції Уряд ставить перед Національними Зборами питання про довіру Урядові. Усе це дозволяє зробити висновок про те, що під Урядом розуміється переважно сукупність його членів, керованих Прем’єр-міністром.

Прем’єр-міністр і за його представленням інші члени Уряду призначаються Президентом Республіки. Однак необхідність схвалення Парламентом Програми діяльності Уряду, передбачена ст. 49 Конституції та відповідальність Уряду перед Національними Зборами змушує Главу держави призначити тільки той Уряд, який спирається на підтримку парламентської більшості. Це, зокрема, означає, що Прем’єром завжди стає особа, що виражає волю й інтереси парламентської більшості. При цьому, на відміну від британського підходу, діє заборона на суміщення мандатів міністра і члена Парламенту, покликана розірвати зв’язки міністрів з їхніми партіями і зміцнити єдність урядової команди[203].

Внутрішня структура Уряду побудована на ієрархічних началах. Крім Прем’єр-міністра він включає державних міністрі в, міністрів, державних секретарів і деякі інші категорії членів. Державні секретарі, що виконують найчастіше функції заступника міністра, далеко не завжди входять до складу Ради міністрів.

Французька Конституція не встановлює чітко визначеної структури Уряду. Це питання вирішується конкретно кожен раз, коли формується Уряд або здійснюється його реорганізація. Персональний склад Уряду залежить, як правило, від співвідношення сил у Національних Зборах. За умови співпадання партійного складу парламентської більшості і партійної приналежності Президента вирішальну роль в урядових призначеннях грає Президент Республіки. В умовах “співіснування” його роль відчутно менша.

Конституція 1958 р. встановлює парламентську інвеституру Уряду − Уряд представляє свою програму діяльності на затвердження Парламенту[204]. Наслідком невдалої спроби пройти інвеституру є колективна відповідальність вищого органу виконавчої влади перед Національними Зборами. Парламентська відповідальність Уряду, згідно Конституції, можлива у формі вотуму недовіри та резолюції осуду. Питання про довіру Урядові ставить тільки сам Уряд – у зв’язку з викладом урядової програми або декларації з питань загальної політики. З ініціативи ж депутатів Національних Зборів може бути поставлена на голосування резолюція осуду Уряду. Така резолюція вноситься групою парламентарів, що нараховує не менше однієї десятої від загального числа членів нижньої палати. Голосування по резолюції осуду проводиться через 48 годин після внесення її у бюро Національних Зборів. У випадку відхилення резолюції осуду депутати, що її підписали, не можуть протягом тієї ж парламентської сесії внести нову резолюцію осуду.

Певною оригінальністю відрізняється і процедура прийняття або відхилення резолюції осуду. На голосування ставиться тільки одне питання: хто за прийняття цієї резолюції; хто з депутатів проти або утримався – не з’ясовується. Резолюція вважається прийнятою, якщо вона зібрала абсолютну більшість голосів депутатів[205]. За всю історію існування П’ятої Республіки відомий тільки один випадок прийняття резолюції осуду[206].

Уряд може зв’язати питання про довіру із законопроектом, внесеним на розгляд Парламенту. У цьому випадку голосування по законопроекту взагалі не проводиться. Воно може мати місце, тільки якщо урядовому законопроекту протиставлений вотум недовіри. Якщо ж вотум не винесений, це означає вираження довіри і затвердження урядового проекту. Для того, щоб прийняти інше рішення, необхідно виразити вотум недовіри. У випадку відмови в довірі або прийняття резолюції осуду Прем’єр-міністр повинен вручити Президентові Республіки заяву про відставку Уряду[207]. Остаточне рішення передається на розсуд Глави держави. Він може прийняти відставку Уряду і призначити нового Прем’єр-міністра або прийняти рішення про достроковий розпуск Національних Зборів і призначення нових виборів[208].

Уряд як колегіальний орган і його керівник – Прем’єр-міністр мають широкі повноваження, які здійснюються або разом із Президентом Республіки, або Кабінетом, або одноосібно Прем’єр-міністром.

У розпорядженні Уряду перебуває адміністративний апарат і збройні сили. Уряд володіє широкою регламентарною владою, і прийняті ним рішення у формі декретів утворюють досить важливе джерело французького права. Акти, прийняті Кабінетом, підписуються Прем’єр-міністром і звичайно контрасигнуються міністрами, відповідальними за їхнє виконання.

Уряд має право законодавчої ініціативи. Законопроекти вносяться на розгляд Парламенту Прем’єр-міністром після обговорення у Раді міністрів і після одержання висновку Державної Ради. В останньому випадку вищий орган адміністративної юстиції виступає у ролі колективного юрисконсульта Уряду. Одержання попереднього висновку носить обов’язковий характер, але сама думка Державної Ради не є юридично обов’язковою для Уряду.

Уряд може просити Парламент про делегування йому законодавчих повноважень у певній сфері і на певний строк із метою виконання урядової програми. У цьому випадку Уряд уживає необхідних заходів шляхом видання ордонансів. Особливість їхнього правового статусу полягає у тому, що такі акти набирають сили з моменту опублікування, але перестають діяти, якщо законопроект про їхнє затвердження не переданий Урядом на розгляд і ратифікацію Парламенту до закінчення терміну делегування повноважень.

Проекти рішень Уряду, як правило, підготовлюються зацікавленими міністерствами й відомствами. У практиці П’ятої Республіки досить широко поширене створення різних міжміністерських рад і комітетів, які діють на постійній або тимчасовій основі, готують необхідну документацію і вносять пропозиції на розгляд Уряду. Особливо важливі ради очолює безпосередньо Прем’єр-міністр, інші – зацікавлені міністри. Прем’єр-міністр може також делегувати членам Уряду здійснення окремих своїх повноважень.

Конституція, підкреслючи провідну роль Прем’єр-міністра в організації урядової діяльності, вказує, що Прем’єр керує діяльністю Уряду, несе відповідальність за забезпечення національної оборони, тобто фактично поряд із Президентом Республіки бере безпосередню участь у вирішенні питань військового будівництва. На Прем’єр-міністра покладене забезпечення виконання законів. Прем’єр-міністрові належить право призначення на військові і цивільні посади. Спеціальні законодавчі акти розмежовують відповідні повноваження Глави держави і Прем’єр-міністра.

Прем’єр-міністрові належить право законодавчої ініціативи. Він користується правом звернення у Конституційну Раду з метою встановлення відповідності схваленого Палатами законопроекту Основному Закону країни. За пропозицією Прем’єр-міністра скликаються надзвичайні сесії Парламенту. Він також може вносити пропозицію про продовження терміну чергової сесії Парламенту. Прем’єр-міністр може також виступити в Сенаті із заявою з питань загальної політики, але це залежить від його власного розсуду і не спричиняє голосування по питанню про урядову політику. За пропозицією Прем’єр-міністра проводяться закриті засідання Палат у формі секретного комітету. Цілу низку важливих повноважень Президент Республіки здійснює за пропозицією або після консультацій із Прем’єр-міністром.

При Прем’єр-міністрові функціонує розгалужений допоміжний апарат. Його роботою керує, як правило, Генеральний секретар Уряду, що виконує досить важливі функції з організації роботи Уряду в цілому і з координації співробітництва з апаратом Президента Республіки. Під керівництвом Прем’єр-міністра функціонує ряд важливих державних служб. Серед них, наприклад, такі, як Генеральний секретаріат із питань планування, служба контррозвідки та ін. Практика П’ятої Республіки знає також випадки, коли Прем’єр-міністр одночасно очолював те або інше міністерство. У цьому випадку, йому, як правило, допомагає відповідний державний секретар або уповноважений міністр.

Роль і значення Уряду та його Керівника особливо помітно зростають в умовах “співіснування”, коли Уряд може розраховувати на підтримку більшості, що перемогла на виборах до Національних Зборів.

Парламент

 

Парламент – вища представницька установа Французької Республіки. Він складається із двох палат: Національних Зборів (нижня палата) і Сенату. Місце й роль кожної з Палат у системі державних органів Франції визначається Конституцією, органічними законами, що стосуються кожної з Палат, а так само їхніми внутрішніми регламентами, які схвалюються кожною з Палат окремо.

Національні Збори Франції складаються з депутатів, які обираються на основі загального і прямого голосування. Застосовується мажоритарна система виборів у два тури. Кандидатом на виборах може бути будь-який француз, який користується у повному обсязі виборчими правами і досяг двадцяти трьох років. Одночасно з депутатом обирається його заступник, що займає місце в Палаті у випадку дострокової вакансії. Якщо використано і цю можливість і якщо до загальних виборів залишається більше шести місяців, проводяться додаткові вибори. Термін повноважень Національних Зборів – п’ять років. Склад Палати оновлюється цілком. Очолює нижню палату Голова Національних Зборів.

Голова Національних Зборів спільно із Прем’єр-міністром утворює четвірку найвищих посадових осіб держави (після Президента Республіки і Президента Сенату). Він очолює бюро Зборів, керує засіданнями і дебатами в Палаті, призначає трьох членів Конституційної Ради, має право звертатися до Конституційної Ради (щодо конституційності проекту закону, міжнародного договору чи поправок до закону), а його консультація, як і Голови Сенату, є обов’язковою при застосуванні ст. 16 Конституції про надзвичайні повноваження Президента у випадку розпуску Національних Зборів. Широкими є повноваження Голови з керівництва засіданнями Палати: він може визначати черговість виступів ораторів, що записалися, може просити оратора закінчити виступ, коли вважає, що Палата вже достатньо інформована, чи, навпаки, продовжити його час. Відповідно до ст. 57 Конституції він може закрити обговорення питання після виступу не менше двох ораторів “за” і “проти” тексту, що обговорюється.

Національні Збори проводять роботу в режимі звичайної сесії, число днів якої не може перевищувати 120 (ст. 28 Конституції). Упродовж сесії Національні Збори законодавствують, розглядають і приймають бюджет, заслуховують звіт Уряду про виконання програми його діяльності. Крім того, Національні Збори збираються за правом у випадку використання надзвичайних повноважень Президентом Республіки, а також у другий четвер після дострокових виборів.

Верхня палата – Сенат. Оскільки верхню палату французького Парламенту було задумано як гарант стабільності і збалансованості політичної системи країни, сенатори обираються строком на дев’ять років без права бути відкликаними. Оновлення Сенату відбувається по третинах кожні три роки. Тоді ж переобирають (або підтверджують повноваження) Президента Сенату – другої посадової особи в політичній ієрархії П’ятої Французької Республіки. Президент Сенату керує засіданнями Палати, має право заміщати Президента Республіки (виконуючи його обов’язки з певними обмеженнями), коли Глава держави у від’їзді чи у відпустці, призначає трьох членів до Конституційної Ради, має право запиту до Конституційної Ради; з ним зобов’язаний консультуватися Глава держави перед розпуском Національних Зборів. Хоча Президент Сенату обирається на три роки, звичайно він переобирається знову[209].

Сенатори обираються шляхом непрямих виборів, особливими колегіями вибірників, у яких переважають представники муніципальних рад комун. Якщо Національні Збори розглядаються як орган загальнонаціонального представництва, то Сенат, відповідно до Конституції, представляє територіальні колективи.

Стабільніший за первинним задумом Сенат менш заангажований, ніж Національні Збори, щодо розв’язання щоденних політичних проблем, тому його члени мають більше часу на спеціалізацію, вони тісніше зв’язані з місцевими владними структурами, які представляють: понад половинусенаторів становлять мери провінційних міст, близько двох третин мають регіональні або департаментські мандати.

Оскільки Сенат не приймає участі у формуванні Уряду, верхня палата позбавлена можливості відправити Уряд у відставку.

Члени Парламенту мають депутатський імунітет. Депутати не можуть переслідуватися за висловлену думку або голосування при виконанні своїх обов’язків. Арешт депутата може мати місце тільки з дозволу бюро його палати, крім випадків затримки на місці злочину. Парламентарі при вступі на посаду і по закінченню терміна мандата повинні представити декларацію про майнове положення та доходи.

Внутрішня організація Палат Парламенту. Національні Збори і Сенат Парламенту Франції розпочинають свою діяльність із внутрішньої структуризації: формування партійних фракцій і на їх основі – власних керівних органів.Парламентарі в залежності від своєї партійної приналежності утворюють партійні фракції. Для утворення фракції необхідно, щоб у неї входило не менше 15 сенаторів у Сенаті і не менше 20 депутатів – у нижній палаті. Кожна партійна фракція має право на пропорційне представництво в бюро і комісіях палати. Фактично фракції вирішують питання про склад комісій, а палата обмежується схваленням запропонованих фракціями кандидатур[210].

Роботою кожної з Палат керує бюро – колегіальний орган, який складається з Голови, віце-голів (6 у Національних Зборах і 4 в Сенаті), секретарів (12 у Національних Зборах і 8 у Сенаті)і квесторів, які відають адміністративно-господарськими та фінансовими питаннями (по 3 в кожній із Палат). У Сенаті всі члени бюро, включно з Головою Палати, обираються строком на 3 роки.

Регламент Національних Зборів встановлює вимогу, щоб склад бюро відтворював “політичне обличчя Зборів”.

Голови Палат обираються на першому засіданні палати після виборів (Національні Збори) чи після часткового оновлення (Сенат).

Важливу роль у керівництві справами Палати при визначенні порядку денного і пріоритетності розгляду тих або інших питань грає Конференція голів,що включає крім членів бюро також голів фракцій, а також, якщо вони цього просять, і голів спеціальних комісій. У роботі Конференції приймає участь представник Уряду, і саме він грає вирішальну роль у визначенні порядку роботи Палати.

Чисельний склад Національних Зборів – 577 депутатів, Сенату – 321 сенатор (разом 898 чоловік).

Кожна Палата створює шість постійних комісій. Крім цього, для вивчення окремих питань або проектів можуть утворюватися тимчасові спеціальні комісії,а також комісії з контролю і розслідування. Найбільшу роль грають постійні комісії, на розгляд яких передаються законопроекти і законопропозиції, прийняті до розгляду Палатами. Такі комісії утворюють свої бюро і призначають генеральних доповідачів, які викладають думку й рішення комісії з розглянутих нею питань. Засідання комісії є, за загальним правилом, закритими. У роботі комісій можуть брати участь представники Уряду, які повинні бути вислухані на їх вимогу. Крім комісій, до однієї з яких зобов’язаний увійти кожен депутат або сенатор, важливим чинником парламентського життя Франції є партійні фракції (утворення фракцій на іншій, непартійній основі, у французькому Парламенті заборонено). Як і в революційному Конвенті періоду Великої французької революції, депутати розміщуються чітко за політичними уподобаннями: ліворуч від Президента Національної Асамблеї сидять комуністи й соціалісти, праворуч – блок правоцентристів.

Компетенція Національних Зборів. Конституція 1958 р. встановлює вичерпний (закритий) перелік питань (ст. 34), з яких приймаються закони Парламенту і вказує, що “питання, які не входять у сферу законодавства, носять регламентарний характер”[211].

Національні Збори ухвалюють закон про державний бюджет. Нижня палата здійснює контроль за діяльністю Уряду. Національні Збори вправі відмовити Уряду в довірі або прийняти резолюцію осуду, що тягне за собою відставку Уряду. У такому випадку Прем’єр-міністр на підставі ст. 50 Конституції зобов’язаний подати Президенту заяву про відставку. Глава держави, проте, може відставки Прем’єра не прийняти (не підписати заяви) і розпустити Національні Збори.

Сфера законотворчості Парламенту може бути розширена шляхом прийняття спеціального органічного закону. Практика П’ятої республіки не знає такого роду розширення сфери повноважень представницького органу.

Законодавчий процес. Правом законодавчої ініціативи володіють Уряд, депутати, сенатори. Президент формально не володіє правом законодавчої ініціативи. Водночас, усі урядові законопроекти, відповідно до ст. 39 Конституції підлягають обговоренню у Раді міністрів під головуванням Президента[212]. Дана обставина перетворює Главу держави на активного учасника законодавчого процесу[213]. Законопроект проходить у кожній палаті кілька читань. Перше читання полягає у внесенні законопроекту або пропозиції закону у бюро однієї із Палат Парламенту і в рішенні про прийняття його до розгляду. (Крім проектів фінансових актів, вони завжди вносяться спочатку в бюро Національних Зборів). Право законодавчої ініціативи практично майже цілком монополізоване Урядом. Понад 90 % законів, схвалених Парламентом, приймаються на основі урядових текстів.

Конституція Франції 1958 р. вказує, що “порядок денний засідань Палат включає у пріоритетному порядку і в послідовності, яку встановив Уряд, обговорення законопроектів, внесених Урядом, і законодавчих пропозицій, схвалених ним”[214]. Таким чином, виконавча влада активно бере участь у законодавчому процесі практично на всіх його етапах, здійснюючи досить істотний вплив на порядок проходження і схвалення законодавчих актів. Більше того, будь-яке питання по урядовому законопроекту на засіданні Палат Парламенту обговорюється у тій мірі і так, як це потрібно Уряду[215]. Домінування Уряду в розробці законопроектів та його визначальний вплив на законодавчий процес у стінах Парламенту через партійні фракції, що складають парламентську більшість, на основі якої було сформовано Уряд, стали одним із ключових елементів раціоналізованого парламентаризму у П’ятій Французькій Республіці[216]. Визначальний вплив Уряду на хід законодавчого процесу в Парламенті знайшов відображення і в тому, що донині на засіданнях Палат ще жодного разу не розглядалися законопропозиції щодо зміни Конституції, які б мали неурядове походження.

Бюро роздає проект по компетентних комісіях, де текст вивчають, додають пропозиції і поправки. Навіть тут Уряд контролює хід справи: спеціально призначений від комісії доповідач – представник парламентської більшості проводить консультації з відповідним міністром, а далі презентує вироблений у новій редакції текст на загальну дискусію у Національні Збори.

Друге читання полягає у розгляді законопроекту у відповідній комісії і його представленні для обговорення пленумом Палати. На цьому етапі Уряд може зажадати голосування по проекту в тому вигляді, як він був представлений Урядом, і з урахуванням лише тих поправок, які не викликали заперечень з його боку. Третє читання полягає у голосуванні по проекту в цілому.

Після того як текст законопроекту схвалений, він передається на розгляд іншої Палати, де відбувається приблизно та ж процедура.

Конституція П’ятої Французької Республіки вимагає, аби тексти обох Палат по законопроекту були ідентичними (абз. 1 ст. 45)[217], тому “мандрівки” з Національних Зборів (нижньої палати Парламенту) до Сенату й назад (так звана процедура “човника”) можуть тривати так довго, як того бажає Уряд. Якщо сенатори і депутати після двох читань проекту так і не дійшли згоди, Уряд має право сформувати із представників обох Палат змішану паритетну узгоджувальну комісію (абз. 2 ст. 45)[218]. Сам Парламент виявляти ініціативи щодо створення згаданої комісії не може. Текст, підготовлений узгоджувальною комісією, може бути переданий Урядом для схвалення в Палати. При цьому жодна поправка не може бути прийнятою без згоди Уряду.

Якщо комісія виробила взаємоприйнятий текст і він схвалений Палатами, законопроект передається на підпис Президентові Республіки. Таким чином, законодавчий акт вважається прийнятим Парламентом, якщо він схвалений в ідентичній редакції обома Палатами. Однак у здійсненні законотворчої діяльності Палати все ж не рівноправні. Якщо обидві Палати не дійдуть згоди щодо обговорюваного законопроекту у процесі його обговорення на своїх засіданнях або засобом створення узгоджувальної комісії, Уряд може просити Національні Збори винести остаточне рішення (абз. 4 ст. 45)[219]. Звичайно, у даному випадку вирішальна роль належить самому Уряду, а не Парламенту. Проте при розбіжностях між Палатами саме Національним Зборам надається можливість сказати останнє слово.

При прийнятті органічного закону, видання якого прямо передбачено Конституцією, для схвалення запропонованого проекту Національними Зборами необхідно, щоб він одержав підтримку абсолютної більшості членів Палати. Органічні закони до їх вступу в силу в обов’язковому порядку передаються на розгляд Конституційної Ради, яка покликана підтвердити їхню відповідність Конституції. Інші закони можуть бути перед промульгацією розглянутими Конституційною Радою за ініціативою заінтересованих суб’єктів. Якщо органічний закон стосується статусу Сенату, згода останнього щодо редакції закону є необхідною принципово (Національні Збори в цьому випадку не можуть сказати останнє слово).

Президент Республіки повинен промульгувати схвалений Палатами закон протягом 15 днів по його одержанні. Однак у рамках цього терміну він може просити Парламент про повторний розгляд, у чому йому не може бути відмовлено[220], а також направити цей текст на розгляд Конституційної Ради, що перериває передбачений термін.

Важливу прерогативу Парламенту, як і у всіх інших країнах, складає схвалення державного бюджету і заслуховування звіту Уряду про його виконання. Проект державного бюджету на наступний рік завжди готує міністр фінансів під керівництвом Прем’єр-міністра. Проект вноситься Урядом і представляється у бюро Національних Зборів. До розгляду в Національних Зборах проект розглядають у Раді міністрів. Під час затвердження бюджету перше й останнє слово належить Національним Зборам, хоча працюють над проектом спільно депутати й сенатори, що має на меті контроль дій Уряду за стягуванням податків та бюджетними витратами.

Після закінчення визначеного терміну цей проект незалежно від винесеного Національними Зборами рішення передається на розгляд Сенату. У цілому застосовується та ж процедура, що і в Національних Зборах, з тією лише різницею, що в Сенаті неможлива постановка Урядом питання про довіру. При розгляді законопроекту про бюджет Парламент може вдаватися до допомоги Рахункової палати.

Важливо відмітити, що і в питанні схвалення закону про державний бюджет останнє слово, фактично, залишається за Урядом. Якщо Палати не схвалять бюджет у передбачений законом термін, Уряд за допомогою декрету може ввести в дію тимчасове положення, що визначає порядок стягування податків і витрату державних засобів на базі закону про державний бюджет попереднього року.

Нарешті, резюме в дискусії по бюджетному законопроекту Уряд може підвести, поставивши питання про довіру йому (Уряду) в Національних Зборах, прив’язавши це питання до схвалення закону про державний бюджет.

Коли бюджет утверджено і підписано, забороняється вносити на розгляд законопроекти, “якщо наслідком їх прийняття стане або скорочення державних ресурсів, або збільшення державних витрат”[221].

Контроль за Урядом. Парламент (насамперед Національні Збори) покликаний здійснювати контроль за діяльністю виконавчої влади, адже парламентська відповідальність уряду, що може наступати за наслідком застосування парламентського контролю, є ключовим атрибутом парламентаризму як форми правління. Традиційними способами контролю за діяльністю Уряду є усне й письмове запитання, створення при необхідності контрольних і слідчих комісій і, нарешті, опосередкована форма контролю – постановка на голосування резолюції осуду Уряду, якщо його політика зустрічає несхвалення з боку представницького органу. Інтерпеляція – питання Урядові з наступним обговоренням і голосуванням, у П’ятій Республіці формально заборонена. Одне засідання у тиждень (за присутності преси і громадськості), як правило по середах, приділяється для усних запитань до Уряду. Питання представляються заздалегідь у письмовій формі, а відповідь дається на них в усній. Ця відповідь може супроводжуватися короткими коментарями автора запитання. Відповіді Уряду на письмові запитання парламентарів публікуються в офіційному виданні. Найефективніший засіб впливу на Уряд – відмова в довірі, у випадку якщо питання про довіру поставлене Урядом, або прийняття резолюції осуду. Їх Уряд отримує від Національних Зборів (Сенат позбавлено цього права).

Досить важливими повноваженнями володіє Парламент у сфері зовнішньої політики й оборони. Тільки на основі парламентського закону здійснюється ратифікація найбільш важливих міжнародних договорів і угод. Парламент продовжує при необхідності на термін понад 12 днів стан облоги, декретований у Раді міністрів. Тільки на основі уповноваження Парламенту може бути оголошений стан війни.

У державному механізмі П’ятої Республіки виконавча влада є його найважливішою ланкою, а режим парламентаризму носить досить обмежений характер. Проте жодне скільки-небудь важливе політичне рішення, а тим більше таке, що потребує законодавчого оформлення, не може бути прийняте без участі і всупереч волі Парламенту. Це визначає його місце і роль у загальній системі вищих державних органів країни.

Судова влада

 

У Французькій Республіці судова влада представлена п’ятьма гілками здійснення правосуддя. Її складають:

1. громадські суди, які розглядають дрібні справи. Розгляд спорів здійснюється непрофесійними суддями – медіаторами (посередниками); здебільшого це судді у відставці, чиновники, що знайомі з юриспруденцією. Медіатори призначаються місцевими радами – муніципалітетами (у країні їх біля тисячі чоловік);

2. суди загальної юрисдикції, які складають ієрархічну систему. Ці суди розглядають кримінальні і цивільні справи. Справи розглядаються суддею одноосібно або кількома професійними суддями, але без участі присяжних;

3. різні спеціальні суди (для неповнолітніх, військовослужбовців та ін.);

4. ієрархічна система адміністративних судів;

5. особлива ланка судів присяжних.

Також у Франції діють деякі квазісудові органи (наприклад, при Рахунковій палаті – суд бюджетної і фінансової дисципліни).

Основну роль у судовій системі відіграють суди загальної юрисдикції. Нижча ланка у їхній системі – трибунали малої інстанції (при розгляді кримінальних справ вони називаються поліцейськими судами або поліцейськими трибуналами). Вони створюються у головному місті департаменту (якщо департамент відносно невеликий), у центральному місті судового округу чи кантоні. У склад трибуналу входить декілька суддів. Але справу розглядає один суддя. У цьому трибуналі розглядаються порівняно невеликі цивільні справи – із сумою позову до 20 тис. франків і дрібні кримінальні справи, які передбачають санкцію у вигляді позбавлення волі терміном до двох місяців, штраф до 2 тис. франків.

У кожному департаменті чи судовому окрузі, який об’єднує декілька дрібних департаментів, створюється трибунал великої інстанції (у крупному департаменті їх декілька). У складі трибуналу – палати із кримінальних і цивільних справ. Ці палати засідають звичайно у складі трьох суддів, деякі справи розглядаються суддею одноосібно. Якщо здійснюється кримінальне судочинство, судова інстанція отримує назву виправного суду. При трибуналі великої інстанції діють декілька слідчих суддів. З дрібних злочинів слідство проводить поліція.

Вища ланка судів загальної юрисдикції – апеляційні суди (їх 34). Судовий округ апеляційного суду охоплює у середньому 3-4 департаменти. У складі апеляційного суду значне число палат – із цивільних, кримінальних, соціальних справ, палата у справах військовослужбовців, у справах неповнолітніх та ін. Суд розглядає справи завжди в колегіальному порядку, у складі декількох суддів.

Спеціальні суди створюються з різних підстав: крім судів у справах неповнолітніх і військовослужбовців існують і спеціальні суди, які формуються особливим чином. Це суди з торгових справ (обираються комерсантами), ради із трудових угод (обираються роботодавцями й найманими працівниками на паритетних началах), суди з орендних справ (обираються сторонами на паритетній основі).

Суди присяжних, у тому числі особливі суди присяжних у справах неповнолітніх і суди присяжних для військовослужбовців, є особливою ланкою в системі загальних судів. Вони створюються в кожному департаменті і розглядають тільки кримінальні справи. Суд присяжних складається із трьох професійних суддів і дев’яти присяжних (народних) засідателів, які відбираються шляхом жеребкування із списку виборців (відмова від виконання цього обов’язку карається штрафом).

Очолює судову систему (крім адміністративних судів) Касаційний Суд (його також називають Верховний суд). Касаційний Суд складається з декількох палат, які розглядають касаційні скарги – скарги на порушення закону в судовому процесі. Рішення палат можуть бути оскаржені у пленарне засідання Суду.

Систему судів адміністративної юстиції очолює Державна Рада. Для розмежування компетенції загальних й адміністративних судів у конфліктних ситуаціях створюються трибунали з конфліктів. У системі адміністративної юстиції працюють не судді, а державні службовці – чиновники. Є адміністративні суди першої інстанції (їх 25) й апеляційні суди. Скарги на рішення останніх подаються у Державну Раду. Адміністративні суди можуть перевіряти законність усіх адміністративних актів – від муніципальних постанов до ордонансів Президента із самих різних питань: політичних, економічних, соціальних, з питань освіти, моральності та ін.

Прокурори діють при всіх судах, починаючи із трибуналу великої інстанції. При Касаційному Суді є посада генерального прокурора. Усі прокурори підпорядковані міністру юстиції. Вони представляють у судах державу (підтримують звинувачення, представляють інтереси держави в цивільних справах).