Тема 11. Референдум как форма прямого народовластия

Задача 1

Согласно п. 1 ст. 14 Устава Ярославской области по решению законодательного органа власти области вопрос, отнесенный к ведению области, может быть вынесен на консультативный референдум, результаты которого имеют рекомендательный характер. Порядок назначения и проведения консультативного референдума, а также порядок применения рекомендательного решения, принятого на консультативном референдуме, устанавливается Законом Ярославской области.

В п. 2 этой же статьи Устава указано, что на консультативный референдум могут быть вынесены вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Результаты такого референдума доводятся до сведения федеральных органов государственной власти.

Закрепляет ли новая редакция Устава дополнительный вид референдума — консультативный (опрос населения), и расширяет ли она тем самым права граждан, позволяя выяснить их мнение по более широкому кругу вопросов? Мотивируйте ответ.

 

Решение.

Проблема: какова природа консультативного референдума субъекта РФ и какие вопросы могут на него выноситься?

Позиция граждан, выраженная на консультативном референдуме, так же как и на властном, обязательна, но не для применения, а для учета органами государственной власти.

Федеральное законодательство о референдумах предусматривает проведение только властных референдумов. Однако право населения на консультативный референдум вытекает в качестве подразумеваемого полномочия из их права на волеизъявление в ходе властных референдумов: право на большее подразумевает право на меньшее.

Консультативный референдум предусмотрен законами некоторых субъектов РФ. Он проводится для выяснения мнений избирателей по каким-либо вопросам. Его результаты не имеют обязательного характера и только учитываются органами власти субъекта при принятии соответствующих НПА.

По ст. 12 ФЗ «Об основных гарантиях» на референдум субъекта могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта или в совместном ведении РФ и субъектов РФ, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией, ФЗ. Ст. 76 п.2 КРФ ФЗ, принятые по вопросам совместного ведения, обладают большей юридической силой, чем НПА субъектов по тем же вопросам.

Консультативный референдум не позволяет выяснить мнение граждан по более широкому кругу вопросов.

Мнение граждан, выясненное на референдуме по вопросам ведения субъекта РФ, подлежит учету органами власти субъекта РФ, но подлежит ли оно учету федеральными органами, если вынесенный на референдум вопрос относится к сфере совместного ведения субъекта РФ и РФ?

Постановление КС РФ от 23 апреля 2004 г. №8-П: процедуры предоставления возможности субъектам РФ изложить свою позицию относительно законопроекта по предметам совместного ведения не должны препятствовать реализации полномочий ФС по принятию и изменению ФЗ. Не предполагается, что при принятии ФЗ по предметам совместного ведения требуется обязательное направление соответствующих законопроектов субъектам РФ и специальное рассмотрение их предложений ФС.

В Российской Федерации как государстве, имеющем федеративное устройство, предоставление ее субъектам возможности изложить Государственной Думе для обсуждения свою позицию относительно законопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности в данной сфере, но это не должно препятствовать реализации вытекающего из статей 71 (пункт "а"), 94 и 105 Конституции полномочия Федерального Собрания самостоятельно принимать федеральные законы, в том числе по предметам совместного ведения.

 

Задача 2

Группа граждан Чеченской Республики обратилась в республиканский суд с требованием признать недействительными итоги голосования на референдуме Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики 23 марта 2003 г. в связи с тем, что в голосовании приняло участие солдаты Вооруженных сил России. Это, по мнению заявителей, нарушает принцип народного суверенитета, принцип государственного статуса республики и ограничивает права граждан Чечни.

Какое решение должен вынести суд? Мотивируйте ответ.

Решение.

В этой задаче есть подвох. Если ответ на ту проблему, которую мы обнаружили, очевиден, значит, не та проблема.

Сама по себе постановка проблемы, так, как заявлены требования, они предполагают постановку проблемы конфликта между участием в региональных выборах, региональном референдуме военнослужащих, и то, что в условиях задачи обозначено как народный суверенитет. Белов сразу должен сказать, что речь не идет о формальном наличии суверенитета, речь идет о том, о чем мы говорили в теме гражданства, например. Есть некий субъект, осуществляющий государственную власть в субъекте Федерации, некий носитель власти – это не народ, потому что народ может быть только многонациональный народ РФ. Но это все равно граждане, обладающие политическими правами, и у них не столь устойчивая связь с субъектом федерации, как гражданство в отношении всей РФ, но, тем не менее, у них определенная связь с этим субъектом имеется. Они все равно выделены из общей массы граждан РФ принадлежностью к этому субъекту федерации. Эта принадлежность осуществляется, определяется исходя из факта постоянного или преимущественно проживании на территории субъекта РФ. В данном случае предполагается, что именно эти граждане обладают правом участвовать в решении вопросов на референдуме, вопросов регионального значения. Именно они, поскольку они постоянно проживают в этом субъекте, они заинтересованы наиболее непосредственно в решении тех вопросов, которые, в принципе, могут выноситься на референдум субъекта. Если все это спроецировать на уровень местного самоуправления, на уровень муниципального образования, мы увидим, что законодатель это право уважает, защищает. Почему? Потому что те же самые военнослужащие на муниципальных выборах голосовать не могут, если только они до призыва на военную службу не проживали в этом муниципальном образовании. Значит, законодатель считает, что все-таки решать должны те граждане, которые постоянно проживают в этом регионе, а не перемещаемые по решению органов военного управления войсковым командованием контингент военнослужащих. Вопрос о том, насколько на уровне субъекта федерации должны соблюдаться те же требования, что и на уровне муниципальных выборов и муниципального референдума, насколько правомерен различный подход законодателя к субъектам федерации и к муниципальным образованиям, это и есть та проблема, которая поставлена в задаче.

Ладно, Чеченская республика, представим себе автономный округ, у нас их мало осталось, там численность несколько десятков тысяч человек. Представим себе, что в такой автономный округ, где всего проживают 20 тыс. человек, привозят контингент военнослужащих размером 10 тыс. человек. Как голосуют военнослужащие, ни для кого не секрет. Они в силу своего служебного положения априори не могут быть столь же самостоятельны и независимы в принятии своего решения как обычные избиратели, как минимум,по двум причинам: 1) они находятся в подчиненном положении в силу именно служебных взаимоотношений: 2) поскольку они живут в особом бытовом режиме, к ним доступ информации из вне весьма ограничен. Если в отношении прочих граждан можно вести агитацию достаточно свободно, то в отношении военнослужащих только в тех пределах, в которых это разрешит военное командование, по факту. Поэтому, повлиять на военнослужащих гораздо проще. И в реальности говорить об их независимости сложнее. Конечно, законодатель принимает определенные меры к тому, чтобы обеспечить их независимость. Например, не допускает создания отдельных избирательных участков на территории воинских частей для того чтобы невозможно было обеспечить тотальный контроль за тем, как голосую военнослужащие. Если бы был отдельный участок на территории воинской части, то командование могло бы сказать: если хоть один проголосует не за ту партию, накажем всех. Сами понимаем, чем это грозит.

Юридический аргумент в поддержку другой позиции: военнослужащие такие же граждане РФ, как и все прочие, они точно также как и все остальные по Конституции имеют право принимать участие в выборах.

Если бы на уровень регионов был бы распространен тот же самый принцип, который установлен для муниципальных выборов и референдумов, то эта проблема, в частности, была бы решена. Да, если он раньше проживал на территории Чечни, пусть принимает участие в выборах и референдуме. На федеральных выборах, этой проблемы не встает в принципе, на муниципальных она решена. Она осталась только в отношении региональных выборов. В отношении региональных выборов она почему то законодателем решена иначе, нежели на выборах муниципальных, или муниципальном референдуме. Получается, что законодатель в этом случае баланс видит иначе, может быть исходя из того, что численность населения муниципального образования все-таки, как правило, не слишком велика, а численность населения субъекта федерации существенно больше, соответственно, повлиять с помощью перемещения какого-то контингента военнослужащих на результаты муниципальных выборов и муниципального референдума можно, а на результаты выборов или референдума субъекта нельзя, да еще к тому же военнослужащие тоже граждане РФ, которым тоже должны быть предоставлены избирательные права, должны быть обеспечены, гарантированы и т.д. Законодатель, видимо, руководствуется этой позицией, а насколько это оправдано, дело вкуса. Естественно, это требует определенной оценки, требует взвешивания «за» и «против». Белову представляется, что тот вариант, который выбран законодателем, он не слишком оправдан. Белову кажется, что здесь правильнее было бы использовать тот же подход, который законодателем избран для муниципального референдума, но это задача, также как и многие другие, однозначного решения не имеет, по крайней мере, есть и «за», и «против».

Задача 3

Голосованием на референдуме Курганской области был утвержден проект областного закона о выборах губернатора области. Инициативная группа референдума потребовала опубликовать закон и включить его в реестр нормативных актов, считая днем его принятия день голосования, поскольку дополнительного утверждения решения в силу прямого указания федерального закона не требуется.

Администрация области, однако, отказалась совершить требуемые действия, ссылаясь на следующие обстоятельства.

Во-первых, закон о выборах губернатора связан с персональным вопросом о полномочиях должностного лица, а значит, в соответствии с требованиями федерального закона этот вопрос вообще не мог быть вынесен на референдум, а действия избирательной комиссии, допустившей голосование по этому проекту, следует признать неправомерными.

Во-вторых, федеральным и областным законодательством предусмотрен только один порядок принятия областных законов — путем утверждения Законодательным Собранием области. Поскольку решение референдума обязательно, Законодательное Собрание обязано принять закон в утвержденной на референдуме редакции, но губернатор вправе наложить на него вето. Запрет на дополнительное утверждение касается только голосования по наиболее важным вопросам государственной жизни и не затрагивает утверждения законов на референдуме.

В-третьих, день вступления в силу решения о референдуме ясно не определен (это может быть день голосования, день принятия решения об итогах голосования, день опубликования этого решения), поэтому дату также должен определить губернатор области, подписывая закон.

Оцените доводы сторон.

Решение.

Проблема заключается в толковании положений закона.

Первый аргумент связан с тем, что в законе установлен запрет выносить на референдум вопросы, касающиеся персонального состава государственных органов. Мы должны истолковать этот запрет, исходя из его целей, смысла. Зачем он включен в закон? По какой причине? Потому что это нам позволит решить, на данную ситуацию распространяется он или нет.

Вопрос об утверждении закона «О выборах», тоже в каком-то смысле связан с полномочиями конкретного лица, с избранием конкретного лица. Сова похожи, если мы не определим, какой смысл, что стоит за нормой, устанавливающий этот запрет, нам сложно будет сказать: распространяется ли он на эту ситуацию, или нет. Мы должны осуществить телеологическое толкование. Постановление КС 11 июня 2003 года №10-П, там речь идет о двух формах, о возможном конфликте двух форм непосредственного народовластия: выборов и референдумов. И этот конфликт проявляется в том числе в том, что законодатель препятствует возникновению этого конфликта, т.е. он предотвращает этот конфликт: если бы на выборах приняла решение об избрании одного должностного лица, а потом на референдуме приняли бы другое решение, то это была бы тупиковая ситуация, потому что решить, какое волеизъявление граждан сильнее, было бы невозможно. Поэтому, установлен такой запрет, следовательно, его пределы этого запрета, они определены природой и смыслом запрета. А значит, на ту ситуацию, которая в задаче описана, не распространяется. Это первый довод.

В Постановлении КС 21 марта 2007 года №3-П сказано, что если решение какого-то вопроса закреплено в компетенции определенного государственного органа, то выносить этот вопрос на референдум нельзя. Это очень опасная позиция, потому что тем самым можно заблокировать вынесения на референдум всего, потому что тот или иной вопрос, так или иначе в чью-нибудь компетенцию входит. Применительно к принятию законов, закон вообще можно принять на референдуме? Или закон должен принимать законодательный орган, это его компетенция, закрепленная в Уставе субъекта федерации, в 184 ФЗ, поэтому не допускающая вынесения вопроса на референдум? Закон «Об основных гарантиях…» предусматривает возможность принятия законов на референдуме? Есть статья в законе «Юридическая сила решения, принятого на референдуме», там говорится, что нормативный акт, принятый на референдуме, занимает место в системе нормативных актов то, которое определено его видом. На референдум можно выносить нормативные акты разных видов, а видов у нас может быть: Конституция, законы. Все остальные нормативные акты выступают формой реализации полномочий конкретных органов и не могут быть вынесены на референдум. На референдум может быть вынесен акт, издаваемый от имени всего народа. Постановление Правительства нельзя принять на референдуме РФ, Правительство должно выносить Постановления.

В той же статье есть ответ на последний довод. Решение, принятое на референдуме вступает в силу с момента опубликования решения избирательной комиссии об определении результатов референдума. На референдуме, также как и на выборах, определяются итоги голосования и результаты референдума. Результаты референдума определяются: либо он признан состоявшимся, действительным, либо несостоявшимся. Несостоявшимся референдум признается в том случае, если решение на нем не принято. Для того чтобы решение на референдуме было принято за решение, вынесенное на референдум должно проголосовать более 50% от общего числа участников референдума.