Другие проблемы, вызываемые попытками ограничить прибыль регулируемой фирмы

Использование прошлых, а не текущих издержек весьма проблематично. Если издержки возросли после тестового года, расценки будут слишком низкими, чтобы покрыть текущие издержки фирмы, и фирма может не успеть добиться разрешения на повышение расценок. Если издержки убывали, текущие расценки будут слишком высокими. Если увеличился спрос, расценки снова могут оказаться завышенными, так как они подсчитаны путем деления требуемой выручки на объем выпуска тестового года, и средние издержки при большем объеме выпуска будут ниже, если фирма работает на промежутке с убывающими средними издержками. Заметим также, что лаг, вводимый при использовании тестового года, создает для фирмы возможность обмана: снижая качество своего продукта, фирма может сделать свои текущие издержки ниже издержек в тестовом году и тем самым увеличить прибыль.

Популярность концепций первоначальной стоимости и тестового года свидетельствует о вечной борьбе в регулировании расценок между экономической теорией и практической осуществимостью. Оба метода позволяют использовать собственные отчетные документы компании в качестве основного источника информации в процессе разработки расценок, но оба метода приводят к серьезным отклонениям от эффективного ценообразования.

инвестировали, был достаточно высоким, чтобы сделать инвестиции оправданными, несмотря на применение регулирующим органом стандарта первоначальной стоимости.

474 Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

В периоды, когда инфляция незначительна и реальные цены исходных ресурсов стабильны или снижаются, регулирование деятельности коммунальных служб, по всей видимости, не оказывает большого влияния на уровень цен или прибыль, а это говорит о неудовлетворительности подобной системы контроля монополии.¹² В периоды сильной инфляции, когда лаг регулирования активно работает против фирмы, прибыль может опуститься значительно ниже конкурентного уровня, что подразумевает чрезмерное ограничение прибыли. Кроме того, ошибки, возникающие при попытках в целях регулирования снизить цены и прибыль, не уравновешиваются. Если расценки слишком высоки, потребители будут иметь стимул к покупке продуктов-заменителей, производство которых фактически обходится обществу дороже. Если расценки слишком низки, потребители будут отвлечены от продуктов-заменителей, производство которых обходится обществу дешевле; и в этом случае ресурсы будут расходоваться неэффективно.

Регулирование деятельности коммунальных служб производит интересные побочные эффекты. В той степени, в которой оно добивается своей формальной цели обеспечения ценообразования на основе издержек, оно уменьшает стимулы фирмы к минимизации издержек (см. об этом в п. 14.14). Расплатой для монополиста, не минимизирующего издержки, служит тот факт, что его прибыль ниже, чем могла бы быть. Тенденция регулирования деятельности коммунальных служб заключается в том, что оно уменьшает эту расплату. Однако лаг регулирования может сдерживать эту тенденцию, а это показывает, что бюрократическая задержка может быть счастливым случаем!

Успех регулирующего органа в мониторинге издержек регулируемой фирмы неизбежно будет неполным. Поскольку ему легче следить за жалованьями, чем за дополнительными привилегиями, менеджмент регулируемой фирмы может заменить первые последними. Замещение уменьшает ценность, если доллар, затраченный на дополнительные привилегии, стоит меньше для получателей, чем тот же доллар, полученный ими в наличном виде. (Как повлияет на анализ невозможность налогообложения многих дополнительных привилегий?)

Аналогично, если издержки акционерного капитала не ограничены так же эффективно, как и расходы на оплату труда, регулируемая фирма будет иметь стимул к использованию слишком большого ко-

¹² George J. Stigler & Claire Friedland. What Can Regulators Regulate? The Case of Electricity, 5 J. Law & Econ, 1 (1962); Thomas Gale Moore. The Effectiveness of Regulation of Electric Utility Prices, 36 So. Econ. J. 365 (1970). Однако см. Robert A. Meyer & Hayne E. Leland. The Effectiveness of Price Regulation, 62 Rev. Econ. & Stat. 555 (1980).

Другие проблемы, вызываемые попытками ограничить прибыль...

личества капитала по отношению к труду.¹³ Например, она может практиковать с намного меньшими издержками, чем нерегулируемая фирма, тот вид хищнического ценообразования, который состоит в создании большего количества производственных мощностей, чем необходимо фирме. За этим стоит идея о том, что, как только завод построен, его капитальные издержки будут постоянными издержками, которые суд может исключить при принятии решения о том, находится ли цена производимых на заводе продуктов ниже издержек. Даже если фирме так и не удается сдержать или вытеснить конкурирующую фирму, она будет в выигрыше, если регулирующий орган дозволяет ей возместить издержки полностью — включая капитальные издержки при монопольной прибыли. Поэтому издержки применения таких видов хищнического ценообразования для регулируемой фирмы низки.

Стимул регулируемой фирмы к замещению труда капиталом может объяснить знаменитую железнодорожную мудрость: нежелание железнодорожных компаний укорачивать маршрут транспортировки по своим линиям.¹⁴ Предположим, железнодорожная компания X имеет линию от пункта А до пункта С длиной в 800 миль и линию от А до В длиной 400 миль; железнодорожная компания У имеет линию от В до С длиной всего 200 миль, так что быстрее и дешевле добираться от А до С через В при объединении услуг X и У, чем по более длинной линии компании X. Железнодорожная компания X является единственной, обслуживающей А, и контролирует выбор маршрута. В отсутствие регулирования X выберет более эффективный маршрут А — В —С, хотя это будет означать укорачивание маршрута транспортировки по ее линиям. X может присвоить весь монопольный доход от транспортировки, по какому бы маршруту она ни происходила, и этот доход будет наибольшим, когда она предлагает совместные услуги с У, поскольку более короткая дистанция сокращает общие издержки предоставления услуг и увеличивает скорость (а значит, ценность) оказания услуги для грузоотправителей.¹⁵ Но при регулировании расценок ситуация может быть иной. Укорачивая маршрут транспортировки по своим линиям, компания X сокращает свои капитальные издержки и не может оправдать высокие расценки на транспортировку. Таким

¹³ Harvey Averch & Leland L. Johnson. Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint, 52 Am. Econ. Rev. 1052 (1962). Но см. Paul Joskow & Roger G. Noll. Regulation in Theory and Practice: An Overview, in Studies in Public Regulation 1, 10-14 (Gary Fromm ed. 1981).

¹⁴ См., например, Missouri—Kansas—Texas R. R. v. United States, 632 F.2d 392, 404-406 (5th Cir. 1980).

¹⁵ Можете ли вы найти оговорку, которая может быть необходимой в этом предложении? Подсказка: см. п. 3.7.

476 Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

образом, если регулирование капитальных издержек несовершенно, X может предпочесть менее эффективный маршрут, при использовании которого задействовано большее количество ее собственного капитала.

Парадоксально, но стимул к чрезмерному инвестированию может быть также создан, если регулирующий орган снижает расценки и прибыль регулируемой фирмы, настаивая на том, чтобы фирма использовала амортизированную первоначальную стоимость, а не издержки замены для определения базовой цены услуг, на которую будет помножен уровень доходности для получения величины допустимой прибыли фирмы. Фирма будет иметь стимул к росту своих производственных мощностей для обслуживания новых потребителей и включит издержки, связанные с новыми инвестициями, в свои базовые расценки. Старые потребители будут платить больше, поскольку капитальные затраты фирмы стали выше, но повышение расценок будет относительно безболезненным, поскольку-эти потребители платили по более низким ценам в результате политики регулирующего органа в определении базовых расценок. Новые потребители, возможно, будут платить сумму, меньшую добавочных издержек расширения фирмы, поскольку эти издержки распределяются среди всех потребителей фирмы, но фирма не будет тревожиться об этом, поскольку она возместит все издержки своего расширения за счет потребителей в целом. Таким образом, могут иметь место неэффективные расширения производственных мощностей.¹⁶

Регулирующий орган будет иметь меньше возможностей контролировать прибыль фирмы, если у этой фирмы есть не подверженные регулированию филиалы, в которые фирма может переместить некоторую часть прибыли, получаемой от предоставления регулируемой услуги; таким образом, регулирование создает стимулы к расширению на другие рынки, даже если это расширение неэффективно. Это можно предотвратить, если запретить регулируемой фирме деятельность на нерегулируемых рынках, но подобный запрет может воспрепятствовать эффективной интеграции.

Регулирование прибыли побуждает регулируемую фирму к изменению структуры капитала в сторону долгов, а это увеличивает риск банкротства (почему?). Если регулирующий орган может столкнуться с трудностями в случае банкротства фирмы (почему это может случиться?), это может снизить вероятность принуждения со стороны регулирующего органа к снижению расценок фирмы.¹⁷

¹⁶ См. Daniel F. Spulber. Pricing and the Incentive to Invest in Pipelines After Great Lakes, 15 Energy L. J. 377 (1994).

¹⁷ Практические примеры см. в работе Yossef Spiegel & Daniel F. Spulber. The Capital Structure of a Regulated Firm, 25 RAND J. Econ. 424 (1994).

Регулирование стимулов

г?» Что происходит, если проект по вложению капитала предприятием коммунальных услуг неожиданно отменяется? Например, регулирующие органы могут принудить к закрытию уже начатого строительства атомной электростанции по соображениям безопасности.¹⁸Следует ли позволить компании включать эти инвестиции (допустим, они были благоразумными, когда предпринимались) при расчете базовой расценки, тем самым перекладывая издержки закрытия проекта на плечи покупателей своих услуг? Или следует запретить подобный расчет, так что издержки лягут на плечи акционеров? Ответ должен зависеть от степени, в которой регулирование таких предприятий является успешным в достижении своей формальной цели — ценообразования на основе издержек. Если успех полный, покупатели услуг компании получают выгоду от любых неожиданных снижений издержек и поэтому (почему «поэтому»?) должны нести бремя любых неожиданных увеличений издержек при условии, что компания действует благоразумно. Ведь при таком допущении реальным предпринимателем — принимающим риск — является покупатель, а не производитель. Но если в силу действия лага регулирования или других факторов коммунальная служба сможет сохранить непредвиденные выгоды, оно должно нести также и бремя непредвиденных убытков. Вопрос: что если регулирование не является ни полностью эффективным в «выжимании» прибыли из расценок компании, ни полностью неэффективным, но лишь частично эффективным? Как тогда быть с непредвиденными убытками?

Теперь должно быть ясно, что основной проблемой регулирования является проблема раздельной собственности. Права собственности на активы регулируемой фирмы по сути разделены между регулируемой фирмой и регулирующим органом. Поскольку проблема раздельной собственности часто встречается в областях поведения, регулируемых общим правом, возможно, существует альтернатива регулированию деятельности предприятий общественного пользования в рамках общего права. Мы рассмотрим эту возможность в следующей главе (см. п. 13.7).

Регулирование стимулов

Лаг регулирования является несовершенным методом вознаграждения эффективного монополиста и наказания неэффективного. Издержки регулируемой фирмы могут расти по причинам, не связанным с ее эффективностью, таким как инфляция или увеличение цены на важ-

¹⁸ См. Martin В. Zimmerman. Regulatory Treatment of Abandoned Property: Incentive Effects and Policy Issues, 31 J. Law & Econ. 127 (1988).

47g

Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

ный ресурс, либо снижаться по причинам, не связанным с эффективностью, таким как увеличение спроса, позволяющее в еще большей степени распределить постоянные издержки. Лаг регулирования приводит к непредвиденным убыткам в первом случае и к непредвиденной прибыли во втором.

Один из способов более тесного привязывания разрешенного уровня прибыли к качеству деятельности фирмы — допущение изменений расценок, основанных на изменениях в отраслевом индексе издержек. Предположим, 20 электрических компаний обслуживают различные области, но сравнимы по размерам и параметрам деятельности. В некоторый период средние издержки производства киловатта электроэнергии этими компаниями возрастают на 1 цент. При индексном подходе каждой из этих компаний будет позволено увеличить свои расценки на 1 цент (но не более) в последующем периоде. Таким образом, коммунальные службы, чьи показатели деятельности были выше средних в предыдущем периоде, получают дополнительную прибыль; те же, чьи показатели были ниже средних, несут убытки.

Данный процесс имитирует конкуренцию, при которой фирмы, издержки которых ниже, получают прибыль выше конкурентной в краткосрочном периоде. В долгосрочном периоде, по мере того как более эффективные фирмы расширяют производство для сокращения разрыва между предельными издержками и рыночной ценой, эта цена снижается, и для продолжения получения прибыли выше конкурентной фирмы должны искать новые способы снижения издержек. Аналогично при индексном подходе (или «регулировании верхнего предела цены») попытки коммунальных служб подняться над средним уровнем посредством более эффективного контроля над издержками приводят к снижению среднего уровня (как прямо, так и вследствие побуждения тех, кто уже ниже среднего уровня, изменять свое управление), тем самым создавая жесткое давление в сторону продолжения снижения издержек.¹⁹

Этот подход следует отличать от автоматического «перекладывания» топливных издержек, которое стало популярным при взлете топливных цен в 1970-х гг. «Перекладывание» позволяет регулируемой фирме увеличивать свои расценки на 1 долл. (без прохождения формального утверждения расценок) всякий раз, когда рост цен на топливо увеличивает ее издержки предоставления услуг на

¹⁹ Регулирование верхнего предела цен ныне используется для определения того, какая часть издержек больниц будет возмещена федеральным правительством по программам Medicare и Medicaid. Регулирование верхнего предела цен и другие методы регулирования мотивации описываются в сборнике Incentive Regulation for Public Utilities (Michael A. Crew ed. 1994).

Регулирование структуры расценок и входа на рынок

1 долл. Стимул к экономии топлива, ведению переговоров о снижении цены, переходу на более дешевое топливо и т. д. становится неадекватным.²⁰