Соотношение средней зарплаты работников бюджетной сферы и средней зарплаты в промышленности с прожиточным минимумом

В это время также существенно выросли региональные различия в уровнях заработной платы, что в значительной мере объясняется сложившейся структурой экономики регионов. Более высокая зарплата характерна для регионов с преобладанием добывающих отраслей промышленности, прежде всего топливных ресурсов, ориентирующихся в значительной мере на экспорт, а низкая – для регионов с преимущественным развитием аграрного сектора экономики и преобладанием предприятий обрабатывающей промышленности.

Сложное состояние российской экономики, сопровождающееся спадом промышленного производства, ухудшением финансового состояния предприятий и организаций, неудовлетворительное поступление налогов и других платежей в федеральный и территориальные бюджеты негативным образом отразилось на выплате заработной платы работникам как бюджетных, так и небюджетных организаций.

Причинами неплатежей и задержек заработной платы продолжают оставаться, так же как и на начальном этапе реформ, низкие темпы структурной перестройки производства, медленная переориентация предприятий на выпуск пользующейся спросом конкурентоспособной продукции.

Серьезный ущерб экономике наносят получившие широкое распространение скрытые формы оплаты труда, т. е. выплаты заработной платы, не отраженной в отчетности.

По оценке Российского статистического агентства, размеры не фиксируемых статистикой скрытых форм оплаты труда достигают 11,9 % ВВП или 25–30 % всей начисленной заработной платы.

Основной причиной скрытых форм выплаты зарплаты является стремление работодателей, особенно на малых предприятиях, в финансовых и коммерческих организациях, не перечислять налоги в бюджеты и не платить единый социальный налог.

Есть проблемы в организации и самой заработной платы. Так, на многих предприятиях надтарифная часть значительно превышает базовую, тарифную долю заработка работника. Оплата по тарифным ставкам, окладам и сдельным расценкам составляет в целом по экономике 46 %, в том числе в промышленности – 42 %, а в отдельных отраслях промышленности – 25–35 %.

Причинами низкой доли тарифной части в заработной плате являются:

• неустойчивое финансовое положение предприятий, которое не позволяет гарантировать работникам в любых обстоятельствах высокую, стабильную оплату по тарифу (тарифную ставку, должностной оклад);

• привязка к основному тарифу гарантированных выплат, обеспечивающих социальную защиту работников, таких как доплата за работу в ночное время, оплата за время вынужденного простоя по вине администрации, доплаты за работу в неблагоприятных условиях труда и др.;

• недостаточная проработка вопросов тарифного регулирования в тарифных соглашениях и коллективных договорах.

Это говорит об отсутствии четкой государственной политики в организации заработной платы, о необходимости коренного пересмотра тарифных систем на предприятиях с тем, чтобы тариф более адекватно выполнял функцию базовой оценки результатов труда.

Таким образом, сложилась весьма неблагоприятная ситуация в области заработной платы и трудовых отношений. Низкий уровень оплаты труда и недостатки развития трудовых отношений привели к потере стимулирующей роли заработной платы в повышении производительности труда и росте производства, снижению реальных доходов населения, сдерживанию покупательского спроса на товары и услуги, формированию застойной бедности среди занятого населения и чрезмерного расслоения общества.

Развитие отмеченных выше негативных явлений в экономике России во многом было обусловлено характером формирования рынка труда. Так, поскольку развитие социального государства самым непосредственным образом зависит от политики занятости, проблеме занятости принадлежит особое место в системе рыночных социальных отношений. Рынок труда – важная и многоплановая сфера экономической и социально‑политической жизни. Здесь получает оценку стоимость рабочей силы, определяются условия ее найма, в том числе величина заработной платы, условия труда, возможности получения образования, профессионального роста, гарантия занятости и т. д. Рынок труда отражает основные тенденции в движении главных количественных и структурных показателей занятости, мобильности рабочей силы, масштабность и динамику безработицы. Таким образом, с одной стороны, рынок труда выступает регулятором использования дальнейшего экономического ресурса – рабочей силы, а с другой, является средоточием множества сложнейших социальных проблем и отношений. В условиях рыночных реформ в экономике России важность данной сферы многократно возрастает, поскольку от того, насколько эффективен рынок труда, как решаются проблемы в сфере занятости и трудовых отношений, во многом зависят и ход экономических реформ, и социально‑политическая стабильность в стране.

Представления, что рынок труда сам отрегулирует проблемы занятости, не имеют под собой ни теоретических, ни практических оснований.

Нарастание напряженности на рынке труда в условиях устойчивого спада производства неизбежно. И то обстоятельство, что темпы снижения занятости ниже темпов экономического спада, свидетельствует лишь о специфике ситуации в России. В этих условиях особое значение приобретает государственное регулирование рынка труда, которое является одним из условий формирования рыночной среды в переходных экономиках.

В первые пореформенные годы одной из наиболее сложных была задача перераспределения рабочей силы, занятой на несостоятельных предприятиях. В интересах ее решения государство отказалось от регулирования уровня заработной платы, отменило гарантии занятости, сняло формальные барьеры, ограничивающие мобильность рабочей силы. Чтобы смягчить негативные последствия ожидавшегося резкого всплеска безработицы, а также снизить неопределенность в сфере занятости, государство начало осуществлять программу защиты от безработицы работающего населения.

В то же время прогнозы крупномасштабного сокращения рабочей силы или резкого роста безработицы не оправдались. Уровень снижения занятости оказался намного ниже уровня падения производства. В соответствии с этим темпы закрытия рабочих мест изначально были низкими и лишь со временем постепенно увеличивались.

Начиная с 1992 г. в стране отмечается устойчивый рост незанятого трудовой деятельностью населения. При этом резко сокращается спрос на рабочую силу.

Существовал также целый ряд и других особенностей российского рынка труда, непосредственно влияющих на формирование социального государства. Эти особенности условно можно разделить на две группы.

К первой относятся ситуативные характеристики рынка труда, являющиеся следствием специфики российской модернизации, а ко второй группе – устойчивые социокультурные особенности рабочей силы.

Примером особенностей первой группы может служить то, что в России до сих пор не решена важнейшая проблема перераспределения рабочей силы, доставшаяся в наследство от социалистической системы. Реструктуризация предприятий проводилась в ограниченных масштабах, а избыток кадров по‑прежнему является серьезной проблемой, особенно в некоторых регионах и на градообразующих предприятиях. Ограниченная по своим масштабам реструктуризация занятости и высокие темпы инфляции способствуют снижению реального уровня заработной платы. Несмотря на факты, свидетельствующие о довольно большой мобильности рабочей силы, работники не переходят на эффективные рабочие места, а число вновь создаваемых рабочих мест ограничено.

К данной группе особенностей относится и существование значительной «теневой» занятости, не учитываемой официальной статистикой. Сюда были включены, в частности, так называемые челноки, осуществляющие экспортно‑импортные операции (по оценкам, до нескольких миллионов человек), а также люди, занятые внутренней неорганизованной мелкорозничной торговлей, сотрудники незарегистрированных охранных структур, лица, вовлеченные в нелегальный бизнес (проституция, порнография и т. д.) и криминальные структуры. Кроме того, существует немало видов деятельности (консультативные услуги, репетиторство, ремонт жилья и автомобилей, строительство дач и садовых домиков и т. п.), которая нередко осуществляется без какой‑либо регистрации и уплаты налогов и масштабы которой весьма велики. Все это вместе взятое может обеспечить регулярную и нерегулярную занятость для нескольких миллионов человек и таким образом скорректировать существующие оценки безработицы. В то же время спрос на многие дефицитные рабочие профессии во многих отраслях не удовлетворен и сегодня, несмотря на глубокий экономический спад.

Особую остроту приобрел к середине 90‑х гг. территориальный аспект безработицы: в стране существовал целый ряд регионов (Республика Марий Эл, Дагестан, Чувашия, Адыгея, Мордовия, Псковская, Ярославская, Ивановская области), где при высоком уже реальном уровне безработицы возможности трудоустройства весьма ограничены. В этих регионах на одно вакантное место претендуют несколько десятков человек. Такое положение обусловлено различными причинами, но в первую очередь – односторонней экономической ориентацией регионов, зависимостью от нескольких крупных предприятий, испытывающих производственные трудности в условиях кризиса.

Среди основных факторов безработицы, характерных для того времени, следует назвать:

• сокращение производства, коснувшееся практически всех звеньев экономики;

• потенциальное банкротство многих предприятий в силу их неконкурентоспособности;

• недостаточно организованный процесс конверсии военного производства, составляющего неопределенно высокую долю в экономике;

• недостаточно развитая система подготовки и переподготовки незанятой рабочей силы и организации общественных работ. Ко второй группе особенностей российского рынка труда следует отнести ряд социокультурных и психологических характеристик рабочей силы. Наиболее значимыми из них являлись ориентация работника на социальный статус работы – рабочее место как и в советские времена остается основным маркером положения человека в обществе; отсутствие навыков активного самостоятельного поиска работы и ориентация на внешнюю организацию трудовой деятельности; завышенные требования к оплате труда при заниженных стандартах качества работы.

Все это создает особые условия рынка труда и регулирования занятости. Главное, что отличает наш рынок от реального рынка труда, – это наличие административных, правовых и экономических ограничений, все еще препятствующих свободной продаже рабочей силы по наиболее выгодным условиям для большинства работников. Это и наличие прописки (хотя официально она отменена), и отсутствие реального рынка жилья при его дефиците, и все еще значительные масштабы государственной и полугосударственной собственности, и неразвитость механизмов государственного регулирования и социальной поддержки в сфере занятости.

С учетом отмеченных выше положений можно утверждать, что рынок труда в России в значительной степени разбалансирован. Это относится ко всем его срезам – региональному, профессиональному, квалификационному, отраслевому, демографическому.

К главным диспропорциям рынка необходимо отнести следующие.

Региональные диспропорции. Существуют как трудоизбыточные регионы (юг России, некоторые крупнейшие города), так и регионы, испытывающие нехватку ряда категорий трудовых ресурсов (север России, Дальний Восток и др.).

Отраслевые диспропорции. Вся макроэкономическая структура нашей экономики, ориентированная на тяжелую промышленность и военное производство, усугубляет несбалансированность рынка труда в силу чрезмерной концентрации рабочей силы, в первую очередь высококвалифицированной, в этих секторах экономики.

Профессионально‑квалификационные диспропорции. Как уже отмечалось, гораздо более отсталой, чем во многих развитых странах, является в России и качественная структура рабочей силы. При этом ощущается нехватка рабочих и специалистов во многих отраслях экономики при одновременно растущей безработице. Картина будет неполной, если не сказать о низком качестве подготовки многих выпускников наших вузов и других профессиональных учебных заведений, непрофильном использовании многих специалистов и пр.

Очень специфической становится сегментация российского рынка. На нем образовался довольно узкий сегмент высококонкурентных рабочих мест, в основном финансового, бухгалтерского и юридического профиля, повышенный спрос на которые обеспечивают быстро расширяющиеся банковский и страховой сектора, а также торговля. Существует также спрос на некоторые рабочие профессии. Большинство же прочих профессий, особенно требующие высшего образования, не пользуются серьезным спросом на рынке.

Многие данные свидетельствуют также о региональной сегментации рынка труда. Факт ограничения мобильности становится очевидным при сравнении распределения населения между городами в России.

Региональные потоки рабочей силы существуют. Это становится очевидным при анализе данных о миграции из бывших республик Советского Союза и потоке рабочей силы из северных регионов, а также данных о миграции между городскими и сельскими районами. Регионы с более высоким уровнем приватизации (в частности, жилья) и торгового оборота на душу населения (как показателя экономической активности) притягательнее для населения. Более того, поток населения из сельских районов в города также связан с наличием экономических стимулов.

По большому счету, применение к России термина «гибкий рынок труда» неправомерно. Отечественный рынок труда качественно не соответствует параметрам рынков труда развитых стран, отличающихся высокой эффективностью распределения ресурсов с целью их оптимального использования. Эластичность заработной платы в России является отражением падения доходов от заработной платы и снижением возможностей для производительной занятости в формальном секторе, а также расширения системы неформальной самостоятельной занятости.

Современное положение на рынке труда повышает уровень бедности в стране и может оказаться серьезным препятствием для долгосрочного экономического роста, что обусловлено некоторыми особенностями отечественного рынка труда.

Во‑первых, неблагоприятной демографической ситуацией. Предыдущее десятилетие отмечено повышением предложения рабочей силы: численность трудоспособного населения увеличилась с 83,7 млн человек в 1993 г. до 90,1 млн человек в 2004 г. Выход на пенсию относительно малочисленного контингента «детей войны» и вхождение в трудоспособный возраст среднего по численности населения, родившегося в 80‑е гг., иммиграция из ближнего зарубежья обусловили количественное увеличение трудоспособного населения. 2005 г. стал последним годом роста численности населения трудоспособного возраста. В 2003 г. прирост (максимальный) трудоспособного населения достиг 674 тыс. человек, в 2004 г. – 542 тыс., в 2005 г. – лишь 258 тыс. человек. С 2005 г. началось абсолютное сокращение численности населения трудоспособного возраста (согласно прогнозам, 89,9 млн человек в 2007 г. и 89,1 млн – в 2008 г.).

В предыдущие годы существенным фактором увеличения численности населения являлась миграция. Однако в настоящее время она существенно сократилась и составляет только 0,1 %.

Снижение иммиграции и вступление в трудоспособный возраст поколения 90‑х, которое характеризуется низкой рождаемостью, предопределяют количественное сокращение трудоспособного населения и его качественное ухудшение, связанное с началом старения экономически активной части населения.

Во‑вторых, низким качеством национальной рабочей силы. Качественная структура российской рабочей силы в целом уступает западной. Так, в начале 90‑х гг. соотношение долей занятых преимущественно умственным трудом и преимущественно физическим трудом у нас составляло приблизительно 40:60, тогда как в США, к примеру, 58:42.

Включение России в мирохозяйственные процессы сделало очевидными низкую культуру отечественного труда, недостаточную профессиональную подготовку (которая адекватна преобладающему в стране технологически устаревшему производству), разрыв между профессиональным образованием, прежде всего высшим, и требованиями рынка труда.

Крайне негативно на качестве рабочей силы сказалось разрушение системы начального профессионального образования (школа, ПТУ) и внутрифирменной переподготовки.

Ярко выраженная тенденция увеличения количества лиц с высшим образованием (доля граждан, имеющих высшее профессиональное образование, в экономически активном населении за 1992–2003 гг. повысилась с 17,6 до 25,8 %) не связана с экономическим ростом на основе технологической модернизации. То, что более половины выпускников вузов работают не по специальности, свидетельствует о несоответствии предложения спросу на квалифицированные кадры.

Профессиональный уровень значительной части российских работников не отвечает международным стандартам, что делает их неконкурентоспособными на глобальном рынке труда.

Отсутствие прогнозов потребностей рынка труда в специалистах определенных профессий («квалификации») и программ подготовки необходимых экономике специалистов уже сегодня порождает дефицит кадров на локальных рынках труда (судя по всему, он будет расти).

В‑третьих, слабой мобильностью рабочей силы. Учитывая масштабы территории, она порождает существенные различия – избыток рабочей силы в одних регионах и нехватку в других.

Такое положение обусловлено различными причинами, но в первую очередь моноспециализацией регионов.

Ограниченность внутренней мобильности рабочей силы связана с отсутствием доступного рынка жилья и большим количеством поселений с градообразующими предприятиями, военных городков, закрытых административно‑территориальных образований (в таких населенных пунктах в настоящее время проживает свыше 24 млн человек), приводит к неравномерному распределению трудовых ресурсов, высокому уровню неэффективной занятости, усилению напряженности на региональных рынках труда, росту общей регистрируемой безработицы, увеличению нелегальной миграции (по официальным данным – 1,5 млн человек, по экспертным оценкам – более 4 млн).

В‑четвертых, неэффективной занятостью населения. При сокращении ВВП в 1991–1999 гг. на 41,5 % численность занятых уменьшилась всего на 15,3 %. Показателем неэффективности занятости является неполная занятость (работающие в течение года неполное рабочее время по инициативе администрации или находящиеся в вынужденных отпусках). Превышавшая в 1995–1999 гг. 12 млн человек, в настоящее время она снизилась до 3 млн.

Одним из факторов сохранения уровня занятости при серьезном спаде производства явилась «эластичность заработной платы», что характерно для российского рынка труда.

Прямыми следствиями неэффективности занятости являются низкая производительность труда (которая в настоящее время в России в 3 раза ниже, чем в экономически развитых странах), скрытая безработица и фактическое снижение численности работающего населения.

Неэффективная занятость самым непосредственным образом влияет на снижение оплаты труда.

В‑пятых, существованием значительного неформального сектора экономики. По различным оценкам в России неформальная занятость является единственной для более чем 7,5 млн человек, а ее общие масштабы оцениваются в 10–12 млн человек.

В‑шестых, незначительной долей занятых в малом бизнесе. Мировой опыт свидетельствует, что именно малый бизнес является главным резервом создания новых рабочих мест и важным источником повышения жизненного уровня населения. В нашей стране только 11 % ВВП производится предприятиями малого бизнеса (на Западе этот показатель – не менее 60 %).

В‑седьмых, ситуацией в сельской местности. Сравнительно более высокие темпы роста численности трудоспособного населения, недостаточное количество создаваемых новых рабочих мест, специфика труда и условий жизни формируют ряд особенностей сельской занятости. Например, в 2000–2002 гг. количество сельских безработных, зарегистрированных в органах службы занятости, возросло с 325,3 до 455,9 тыс. человек.

Вместе с тем, если в 1992–1999 гг. численность занятого сельского населения уменьшилась на 3,1 млн человек, то в 1999–2004 гг. она увеличилась более чем на 2 млн. Отток рабочей силы из села снижается: в 2003 г. – более чем в 2 раза по сравнению с 1992 г.

Наряду с относительно более высокой смертностью и ростом заболеваемости на селе миграция молодежи из деревень (около 5 % выбывшего сельского населения) обостряет проблему восполнения трудовых ресурсов.

В то же время для сравнения рассмотрим пример стран Центральной и Восточной Европы, в которых была проведена относительно серьезная реструктуризация занятости в связи с падением объемов производства. Первоначальная реструктуризация, отражающая сокращение рабочей силы, была гораздо масштабнее, что выразилось в большем числе закрытых рабочих мест и более высоком проценте явной безработицы. В целях содействия процессу реструктуризации и сокращения рабочей силы использовались мощные системы социальной защиты. В странах, которые можно отнести к числу лидеров реформ, возобновился рост объема производства и повысился уровень реальной заработной платы. В Словении, Польше и Эстонии увеличились темпы создания и снизились темпы закрытия рабочих мест. Как и в странах – членах ОЭСР, эти два процесса сейчас идут примерно с одинаковой скоростью. Поэтому с точки зрения развития рынка труда особое значение имеют три области этой политики:

• формирование динамичного рынка труда за счет реструктуризации предприятий и создания рабочих мест на новых предприятиях;

• регулирование рынка труда (правила найма и увольнения работников и характер трудовых договоров; учет фактического исполнения законов; баланс законодательного, коллективного и рыночного регулирования);

• система социальной защиты работников (страхование по безработице и другие меры поддержки уровня доходов; разработка активных программ развития рынка труда; разделение ответственности между регионами и федеральным правительством).

Социальная защита работников имеет много аспектов, но главными являются риски безработицы или бедности вследствие недостаточного дохода. Существуют разнообразные способы регулирования этого риска, включая индивидуальные (накопление человеческого капитала, личные сбережения) и меры государственной политики, которые снижают и смягчают этот риск, а также помогают работникам противостоять ему.

Еще одна проблема, с которой столкнулась российская экономика в период реформ, это – проблема социальной защиты временно не занятых (безработных). После принятия в 1992 г. Закона «О занятости населения» в России начался процесс формирования системы защиты по безработице. Однако ее роль в социальной защите весьма незначительна. Программа страхования по безработице так же, как и активные программы на рынке труда, осуществляется Государственной службой занятости и финансируется с 2001 г. из федерального бюджета. Во всех сферах политики на рынке труда задачи государственного масштаба определяются на федеральном уровне с возложением ответственности за разработку и осуществление этих политических решений на подразделения в субъектах Федерации (через местные центры занятости).

Право на пособие предоставляется лицам, зарегистрированным в качестве безработных и удовлетворяющим требованиям, предъявляемым для трудоустройства. (Работникам, которые не удовлетворяют указанным требованиям, выплаты по пособиям могут сокращаться или приостанавливаться.) Наличие предыдущего места работы, на котором выплачивались страховые взносы, не является обязательным условием для получения права на пособие, хотя лица, впервые ищущие работу, получают минимальное пособие. Размер пособия для тех, кто имеет опыт работы, рассчитывается исходя из количества рабочих недель, по которым выплачивались страховые взносы, и средней зарплаты за предыдущие 12 месяцев (с небольшой доплатой, исходя из числа иждивенцев и других безработных в семье). Для работников, которые в течение года до обращения отработали минимум 26 рабочих недель, величина возмещения составляет 75 % за первые 3 месяца, 60 % – за следующие 4 месяца и 45 % – за последующие. В годовом исчислении величина возмещения составляет 58,5 %. Максимальный срок, на который предоставляется пособие, – 12 месяцев при сроке регистрации 18 месяцев. Для работников, уволенных по сокращению штатов, также существует программа выходных пособий, по которой они получают заработную плату максимум за 3 месяца, после чего они могут обращаться за пособием по безработице (ПБ).

Работники, которые исчерпали право на ПБ и попадают в категорию лиц с доходами на семью ниже черты бедности, а также удовлетворяют требованиям, предъявляемым для трудоустройства, имеют право на получение материальной помощи по безработице (МПБ). Форма и размер этой помощи варьируются. Для лиц, исчерпавших право на ПБ, максимальный срок выплаты материальной помощи составляет 6 месяцев.

Хотя основные параметры этой системы ПБ/МПБ являются достаточно типовыми с точки зрения международной практики, в действительности она в очень малой степени защищает безработных. Она охватывает очень узкий круг – в 1997 г. только 23 % общего числа безработных получили пособие или материальную помощь.

В качестве причин низкого процента регистрации выделяют:

• очень низкий размер пособий. Это обусловлено преимущественно методикой расчета пособий и отсутствием инфляционной индексации. Половина зарегистрированных безработных имеет право на получение только минимального пособия, составляющего менее 10 % средней заработной платы. Согласно ряду данных размер пособия по безработице составляет в среднем от 30 до 50 % прожиточного минимума в зависимости от региона;

• процедура регистрации является обременительной;

• службы занятости мало помогают в поиске новой работы, что является одной из причин, отталкивающих безработных от регистрации в этих службах;

• пособие второго уровня – материальная помощь – в действительности практически не выплачивается и составляет 2 % суммы всех пособий по безработице. Это обусловлено строгостью критериев при предоставлении права на получение помощи и ограничением срока до 6 месяцев.

При любой реформе системы страхования по безработице должен рассматриваться полный диапазон возможных инструментов. Они включают: 1) страховое пособие по безработице; 2) материальную помощь по безработице; 3) программы выходных пособий; 4) индивидуальные сберегательные счета. Каждый из этих механизмов имеет свои конструктивные особенности и внутренние достоинства и недостатки. Оценка альтернативных вариантов должна проводиться по следующим критериям.

• Дистрибутивная эффективность. Как система влияет на снижение уровня бедности? Насколько она эффективна в выравнивании потребления?

• Экономическая реальность. Какая система имеет наибольшую экономическую эффективность? Каким должен быть способ финансирования? Как должна быть разделена ответственность между федеральным правительством и регионами в вопросах финансирования программ?

• Эффективность распределения ресурсов. Какие стимулы или препятствия создает система для поиска работы? Насколько она облегчает перераспределение рабочей силы?

• Практическая экономия. Какие требуются административные ресурсы? В какой степени система подвержена политически мотивированным изменениям и порядкам? Каким должно быть разделение ответственности между регионами и федеральным правительством в осуществлении программы?

Активные программы на рынке труда (АПРТ) включают целый ряд мероприятий, предназначенных для повышения качества предложения труда, увеличения спроса на труд или совершенствования работы рынка труда. К ним относятся программы профессиональной переподготовки, общественные работы, поддержка самозанятости, дотации, стимулирующие занятость, содействие в перемещении рабочей силы и услуги, связанные с занятостью (в том числе помощь в трудоустройстве). Они привлекательны в политическом отношении и теоретически обоснованы, принимая во внимание широко известные аспекты несовершенства рынка труда, такие как недостаточность информации, неспособность рынка обеспечить финансирование инвестиций в человеческий капитал и т. п.

В России активные программы развития рынка труда осуществляются через те же административные структуры, что и программы выплаты пособий по безработице. При этом политические направления формируются на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации эти направления разрабатываются и осуществляются, а местные службы занятости реализуют конкретные программы. Как уже отмечалось, финансирование АПРТ (как и ПБ/МПБ) осуществлялось до 2001 г. через Государственный фонд занятости, затем из федерального бюджета, а с 2006 г. за счет средств субъектов Федерации. В АПРТ участвуют преимущественно безработные. В государственном масштабе расходы на активные программы составляют относительно небольшую часть расходов.

С учетом приведенных выше оценок социальных последствий проводимых в России экономических реформ в феврале 1997 г. была принята Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 гг.

В этой Программе предусматривалась выработка новых механизмов социальной политики, стимулирование высокоэффективного и производительного труда, повышение личной ответственности граждан за свое материальное благополучие. Впервые ставилась цель обеспечить адресность социальной поддержки нуждающихся граждан на основе учета материального положения семей и заявительного принципа назначения пособий.

Программа предполагала поэтапное достижение поставленных целей. На первом этапе (1996–1997 гг.) планировалось осуществить стабилизацию уровня жизни населения, сокращение масштабов бедности, уменьшение разрыва в уровне жизни между различными категориями населения, недопущение массовой безработицы, упорядочение действующей системы льгот и компенсаций, формирование системы государственных минимальных социальных стандартов, законодательное закрепление порядка определения и использования показателя величины прожиточного минимума.

На втором этапе (1998–2000 гг.) намечалось повысить минимальные гарантии заработной платы и трудовых пенсий до уровня прожиточного минимума соответствующих групп населения, ввести при оплате труда часовую тарифную ставку, приблизить размер оплаты труда работников бюджетной сферы к уровню заработной платы в производственных отраслях.

В целом программа представляла собой комплексный реалистичный документ, обеспечивающий социальную защиту всех категорий и создающий эффективные механизмы развитого социального государства.

Данная программа начала успешно реализовываться. Именно она предопределила всю законотворческую деятельность в социальной сфере до 2001 г. Однако практическая реализация была приостановлена дефолтом 1998 г., после которого вся социальная политика была переориентирована на сохранение минимальных социальных гарантий, обеспечение выплат зарплаты, пенсий, пособий и развитие занятости.

Кроме того, важно подчеркнуть, что именно в 2000 г. произошло изменение социальной концепции. Была выдвинута идея субсидиарного государства, как антитеза социальному государству, и начала складываться либеральная концепция социальных реформ, направленная на децентрализацию социальных функций государства, замену страховых принципов социальным налогом и снижение отчислений в социальные фонды. В рамках этой программы осуществляется переход к новой концепции политики занятости и новой пенсионной реформе. Новый этап социальных реформ начался в 2003–2005 гг. Так, например, основой государственного управления рынком труда должны были стать принятая правительством Концепция действий на рынке труда на 2003–2005 гг. и план мероприятий по ее реализации. Однако к заметным положительным результатам это не привело, что было обусловлено отсутствием в Концепции четко обозначенной ответственности государства применительно к регулированию рынка труда, которая должна охватывать:

• обеспечение занятости населения, направленной на повышение гибкости рынка труда, развитие эффективной занятости, создание условий для снижения уровня безработицы и социальную поддержку безработных граждан;

• устранение межрегиональных диспропорций на рынке труда;

• повышение конкурентоспособности рабочей силы;

• поддержку малого предпринимательства;

• регулирование трудовой миграции;

• создание условий для профессиональной подготовки впервые вступающих в трудовую деятельность и развитие профориентации;

• введение трудовых стандартов (разработка общероссийского классификатора профессий, профессиональных стандартов).

В 2003 г. так же были приняты законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательный (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». За названиями данных законов была скрыта реформа распределения полномочий и ответственности между уровнями власти, изменение структуры и существующих механизмов социальной политики. В частности, основная социальная ответственность перекладывалась на местный уровень управления и субъекты Федерации; менялось распределение налоговых поступлений (по факту увеличивалась доля отчислений в федеральную часть бюджета); отменялись единые социальные гарантии на всей территории страны и социальные льготы в натуральной форме, которые заменялись на фиксированные ежемесячные выплаты; упорядочивался перечень категорий льготников и список льгот. Окончательное оформление происшедших изменений произошло при принятии в августе 2004 г. соответствующего законодательства (Федеральный закон № 122‑ФЗ).

Примечательно, что в процессе принятия данного Закона в Государственной Думе было принято решение о предоставлении получателям льгот права выбирать, получать ли им ежемесячную денежную выплату или «социальный пакет», представляющий собой сохраненные в натуральной форме социальные льготы.

Таким образом, результатом принятия Закона № 122‑ФЗ стало сохранение системы льгот в натуральной форме; дополнительное весьма значительное финансирование социальной помощи из бюджетов всех уровней; создание новой системы администрирования социальных выплат; существенное изменение системы управления социальной сферой, связанное с заменой сложившихся механизмов новыми, как правило, значительно усложненными; широкое недовольство общества данной реформой и повышение зависимости регионов от трансфертов и субвенций из федерального бюджета.

Социальная политика, реализуемая с 2005 г., с полным основанием может быть названа финансовой социальной политикой, поскольку затрагивает прежде всего систему финансирования социальной сферы, предусматривает значительное увеличение социального бюджета и не касается структурной модернизации.

Необходимо отметить, что увеличение социального бюджета в 2005–2006 гг. и бюджетных проектировок на 2007–2008 гг. является номинальным и не связано с увеличением доли социальных расходов в федеральных бюджетах.

Главный эффект нового направления социальной политики заключается в изменении системы межбюджетных отношений. В соответствии с принятыми законами предусматривается передача с федерального уровня в адрес субъектов большого количества полномочий по оказанию социальной поддержки. Основой финансового обеспечения социальных полномочий субъектов Федерации, большинство из которых являются дотационными, стала финансовая помощь. Основной формой финансовой поддержки являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов из Федерального фонда финансовой поддержки, которые не носят целевого характера и могут быть направлены регионами на реализацию мер по социальной поддержке населения. На принципах софинансирования представляются субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам, на осуществление мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла, выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей, и поддержку ряда других категорий.

Развитием нового направления в государственной социальной политике России стало провозглашение в сентябре 2005 г. начала реализации четырех национальных проектов: в сфере здравоохранения, образования, строительства жилья и сельского хозяйства. Выбор данных приоритетов объективно обусловлен требованиями экономического развития страны и сам по себе является важным этапом строительства социального государства в Российской Федерации.

Рамки национальных проектов задали систему координат, в которых должна произойти модернизация социальной политики. И не имеет принципиального значения, что данные направления выбраны достаточно произвольно, что в перечень национальных проектов не вошли повышение уровня жизни всего населения прежде всего за счет роста заработной платы, борьба с нищетой или улучшение экологии. Важно то, что социальная политика приобрела конкретную направленность.

В то же время реальное значение национальных проектов зависит от того, как определены конкретные цели их реализации, какие механизмы достижения результатов будут предложены и как они будут осуществляться.

К сожалению, можно констатировать, что провозглашенные национальные проекты не направлены на институциональную реформу соответствующих сфер, не имеют четких показателей результатов и сводятся к дополнительному финансированию хронически недофинансированных в прошлом отдельных сегментов. При отсутствии конкретных целей не предложены и механизмы содержательной модернизации и повышения эффективности.

Таким образом, нет оснований полагать, что социальные инновации последних лет приведут к существенному изменению социальной ситуации в России. Необходимо осознать, что усиленное финансирование неэффективных механизмов без институциональной модернизации принципиально изменить ситуацию не может.

Глубокий социально‑экономический кризис, в котором оказалась Россия после 1991 г., значительно трансформировал как отдельные структурные элементы социального государства, сложившиеся в СССР, так и его типологические характеристики. Советское социальное государство, представлявшее собой развитое государство социальных услуг, стремящееся к достижению параметров государства всеобщего благоденствия, было разрушено, основной набор социальных функций перестал реализовываться. Деструкция коснулась прежде всего механизмов обеспечения функций, частично институтов социальной политики и практически не затронула декларируемые цели и, соответственно, формально принимаемые на себя государством обязательства и функции.

Сохранив за собой такие атрибуты социального государства, как общедоступность социальной поддержки и ее правовой природы, наличие, пусть и ограниченного, социального бюджета, Россия резко количественно снизила уровень предоставления социальных услуг. Социальные услуги перестали быть определяющими в государственной социальной политике как по объему, так и по видам. И даже введение новых важных услуг, например, обеспечение занятости, обустройство беженцев, создание учреждений социальной защиты нового типа и ряда других, не привело к повышению роли государства в удовлетворении потребности людей в социальных услугах.

Формально Российская Федерация сохранила все признаки социального государства социальных услуг, но значительно снизила, а по многим параметрам утратила реальный эффект от реализации соответствующих функций, социальные функции стали имитацией. То есть Россия в отличие от Советского Союза стала формальным социальным государством.