Вопрос Становление соц. Политики в постсоветский период

Распад СССР, подготовленный наряду с другими и социальными причинами, повлекший кардинальные изменения политических, экономических и социальных основ, стал исходной точкой нового этапа строительства социального государства в Российской Федерации.

Одним из основных социальных конфликтов второй половины 80‑х гг. в Советском Союзе было несоответствие социальной политики и экономических возможностей требованию кардинального повышения уровня жизни. Обострению данного конфликта способствовали как реальное снижение уровня жизни в СССР в конце 80‑х гг., так и ориентация все большего числа людей на западные стандарты жизни. Цели государства всеобщего благоденствия, так и не достигнутые в Советском Союзе, от которых в условиях экономического кризиса 80‑х гг. вынуждены были отказаться развитые западные страны, стали важным идеологическим ориентиром демократических движений перестройки и начала строительства новой России. Желание жить как на Западе наряду со стремлением к гражданским свободам стало определяющим мотивом вовлечения широких масс в перестройку.

В связи с этим изначально возникло противоречие, ставшее камнем преткновения всей социальной политики России до сегодняшнего дня. На фоне катастрофического сокращения внутреннего валового продукта (ВВП), экономической разрухи, массовой безработицы и значительного сокращения доходной части государственного бюджета социальные гарантии, закрепленные законодательно, не только не снизились, но и постоянно увеличивались.

Идеологическая направленность реформируемой России на государственный патернализм и расширение социальной защиты проявилась и в том, что уже весной 1992 г. были приняты законы: «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», «Об улучшении пенсионного обеспечения семей граждан, умерших вследствие заболевания сибирской язвой в г. Свердловске в 1979 г.», «О повышении минимального размера оплаты труда», «О повышении размеров социальных пособий и компенсационных выплат» и др. Всего в 1991 и 1992 гг. было принято 25 законов, направленных на социальную защиту граждан.

Важной особенностью многих этих законов являлось то, что они основывались на принципе компенсации ущерба. Одновременная реализация двух разных принципов – компенсация ущерба и солидарность – усугубила противоречивость социальной политики. Тогда же было принято решение Верховного Совета Российской Федерации об отмене персональных пенсий; весь этот период предпринимались в большинстве своем неудачные попытки Правительства РФ провести через Государственную Думу отдельные ограничения для различных категорий получателей социальной помощи; при принятии бюджетов на очередной год закладывалось с молчаливого согласия Думы и Правительства недофинансирование социальных расходов, но до 2004 г. публично не ставился вопрос о принципиальном пересмотре социальных гарантий времен СССР.

Несоответствие реальных экономических возможностей современной России в 90‑х гг. и объемов государственных социальных обязательств усугубляется сложным экономическим положением и ростом социально‑незащищенных категорий населения, с одной стороны, и ростом социальных обязательств государства в виде различных льгот и пособий для увеличивающегося количества категорий, принятых дополнительно за все годы перестройки, – с другой.

В сложных экономических условиях начального этапа реформ принимались меры, направленные на смягчение отрицательных последствий инфляции и на частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения. В частности, были созданы механизмы защиты доходов пенсионеров и работников бюджетной сферы, социальной поддержки семей с детьми, инвалидов, граждан, потерявших работу.

Для переходного периода были характерны активная работа по созданию законодательной базы для социальной защиты наиболее уязвимых групп населения и переход на программно‑целевые формы социальной поддержки населения.

Были приняты законы о социальной защите инвалидов, о ветеранах, о детских пособиях, о государственной социальной помощи, о прожиточном минимуме. В России появились новые законы о занятости населения, о коллективных договорах и соглашениях, об основах охраны труда, об основах обязательного социального страхования, Трудовой кодекс и пакет законов по пенсионному обеспечению. Новая законодательная база социальной сферы в течение 90‑х гг. в основном была сформирована.

В стране стали действовать федеральные целевые программы: «Дети России», «Социальная поддержка инвалидов», «Старшее поколение», «Социальная защита инвалидов военной службы», «Содействие занятости населения Российской Федерации», «Улучшение условий и охраны труда».

В процессе экономических преобразований механизм предоставления традиционных для Советского государства социальных услуг, таких как обеспечение жильем, местный общественный транспорт, детские дошкольные учреждения, медицинское обслуживание, профессиональная подготовка и обучение, спортивно‑оздоровительные структуры, реализуемый советскими государственными предприятиями, был разрушен. Требования конкурентоспособности заставили приватизированные предприятия освободиться от этих высокозатратных социальных функций. Перед работниками встала проблема поиска иных способов обеспечения своих социальных потребностей.

В то же время система социальной помощи, унаследованная от СССР, изначально не была направлена на смягчение бедности, а была рассчитана на предоставление льгот за определенные заслуги номенклатурным категориям населения.

Распределение социальной помощи являлось целиком «плоским», не различающим бедных и тех, кого нельзя отнести к этой категории. Размер социальных пособий был весьма мал, вся система социальной поддержки в среднем по годам составляла только около 4 % средств, необходимых для преодоления нищеты. Около 87 % малоимущих вообще не получали социальной помощи. Социальная помощь не являлась адресной. По результатам ряда исследований почти две трети людей, которым оказывалась социальная поддержка, не отвечали критериям ее предоставления.

О низкой эффективности системы социальной поддержки свидетельствует то, что до нижнего дециля доходит лишь 8 % (для сравнения: 20–27 % – в Польше, Венгрии, Болгарии и 35 % – в Эстонии).

Рассматривая динамику социальной политики с 1991 г., можно выделить несколько узловых моментов, важных для понимания ситуации со строительством социального государства в Российской Федерации.

Как уже отмечалось, системы социальной защиты, социальной поддержки, социального страхования, пенсионного обеспечения и реабилитации инвалидов практически не претерпели изменений с советских времен. В то же время революционный переход к рынку сразу же потребовал принятия на себя государством новых функций и создания ряда новых механизмов социальной политики. Такими нововведениями стали функция защиты безработных через службу и фонды занятости; медицинское страхование через Фонд обязательного медицинского страхования; передача социального страхования от профсоюзов государству и создание Фонда социального страхования. Важной особенностью всех этих фондов, включая и созданный Пенсионный фонд, стало их относительное отделение от государственного бюджета и формирование их доходной части целевыми взносами от фонда оплаты труда. Существенным было и то, что годовые бюджеты фондов и их исполнение принимались и утверждались Федеральным Собранием. Парламентом (Федеральным Собранием) стали утверждаться и отдельные социальные статьи государственного бюджета – расходы социальных отраслей, финансирование социальных программ и помощь отдельным категориям социально незащищенных.

Важным поворотным моментом в становлении социального государства стало принятие в 1993 г. новой Конституции, провозгласившей в ст. 7, что Российская Федерация является правовым социальным государством.

В соответствии с Конституцией произошло разграничение полномочий в проведении социальной политики между федеральными и региональными органами власти, а с 2006 г. и между муниципальными образованиями.

За федеральным уровнем были закреплены: принятие парламентских актов, регулирующих общие принципы социальной политики; определение единых федеральных минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальных пособий, медицинского обслуживания, образования, культуры; разработка и финансирование целевых социальных программ; формирование и управление внебюджетных государственных социальных фондов; определение условий и порядка компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией; финансирование объектов социальной инфраструктуры, находящихся в федеральном ведении.

К компетенции региональных органов власти были отнесены: обеспечение функционирования учреждений социальной инфраструктуры, находящихся в их ведении; принятие нормативных актов, регламентирующих порядок организации и предоставления социальной помощи населению регионов; определение и реализация обеспечения слабо защищенных слоев населения товарами, продуктами и услугами; разработка и реализация региональных социальных программ. С 2005 г. в их компетенцию было отнесено финансирование льгот ряда категорий (ветераны труда, труженики тыла и др.).

К совместному ведению были отнесены: формирование единого рынка труда; обеспечение занятости; регулирование внутренней и межрегиональной миграции.

После принятия Конституции социальная политика государства начинает развиваться в нескольких направлениях.

Во‑первых, это законотворческая работа по реализации положений Конституции. Начиная с 1994 г. вводится система индексации пенсий в соответствии с инфляцией; принимаются поправки в Закон РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и ряд законов, совершенствующих пенсионную систему, как, например Закон РФ «О персонифицированном учете граждан», предполагающий введение условно накопительных счетов пенсионеров. Вводится понятие страховых периодов, влияющих на начисление пенсий; развивается законодательство о занятости; принимаются законы о прожиточном минимуме в Российской Федерации и адресности социальной помощи; новый Закон РФ «О страховании от несчастных случаев на производстве и о возмещении ущерба». Все эти годы вносятся многочисленные поправки в Трудовой кодекс и в 2001 г. принимается его новая редакция.

Во‑вторых, это практическая деятельность государства по реализации своих социальных функций – индексация пенсий, создание системы социальной поддержки населения, введение адресной социальной помощи, обеспечение своевременности выплат заработной платы и пенсий, создание рабочих мест и организация общественных работ, реабилитация инвалидов и развитие системы социальных услуг и многое др.

Важной составляющей этой работы в 1994–2004 гг. было сдерживание правительством попыток Государственной Думы провести чисто популистские законы.

В‑третьих, это разработка широкомасштабных программ социальной политики, призванных реализовать целостную систему взаимосвязанных мер, обеспечивающих повышение эффективности деятельности государства по обеспечению социальных целей.

Так, в 1993 г. принимается концепция развития социального обслуживания населения в Российской Федерации, в соответствии с которой произошли отход от принципов социального обеспечения и переход к европейской системе социальной защиты. В основе принципа социальной защиты лежит ответственность государства как за устранение причин, препятствующих человеку, семье, группам людей достичь оптимального уровня благосостояния, так и за организацию индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию.

Реализацией этой концепции стало принятие в 1995 г. законов «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации».

Первая широкомасштабная программа была принята в виде Основных направлений социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 г. Главная задача, поставленная в 1994 г., – стабилизация уровня жизни населения.

В этом документе также впервые был сформулирован принцип перехода от государственного патернализма к созданию условий, позволяющих каждому трудоспособному человеку реализовать свой потенциал и защитить себя самостоятельно. Это был серьезный шаг к либеральному социальному государству. Однако Правительству РФ не удалось достичь поставленных целей и приостановить дальнейшее обнищание населения. В этой связи надо особо подчеркнуть, что значительная часть населения страны (до 55 % в отдельные годы в Российской Федерации) живет за чертой прожиточного минимума (табл. 3.1). В частности, наиболее драматические события произошли осенью 1998 г. Последствия финансового кризиса для социально‑трудовой сферы были катастрофическими. Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума увеличилась с 33 млн до 55 млн человек (в начале 1999 г. почти 38 % населения России имели крайне низкие доходы). Более чем на 2 млн человек возросла общая безработица. Очевидно, что в этих условиях значительная часть социальных функций государства деформируется, поскольку социальная политика становится деятельностью по выходу из кризиса, «тушением пожара», а не строительством здания и обеспечением комфортной жизни жильцов. В этих условиях основные принципы социального государства могут проявляться только в редуцированном виде или в декларативной форме.

Очевидно, что и проведение социальных реформ в этой ситуации имеет свои особенности, поскольку старые механизмы в определенной степени были уже разрушены, а новые еще не были созданы. В условиях массовой нищеты главной задачей государства становится недопущение наличия категории людей, находящихся за гранью выживания, и создание условий для повышения уровня жизни всего населения. Именно уровень жизни становится интегральным стандартом в условиях социально‑экономического кризиса.

Таблица 3.1

 

Наличие за чертой бедности значительной части населения свидетельствует не только об экономическом упадке, но и о том, что механизмы перераспределения общественного богатства в стране неэффективны. Так, принципы глобального распределения богатства страны находятся в компетенции ее политического устройства, а не социальной политики, поэтому необоснованной являлась в тех условиях попытка достичь приемлемого уровня жизни всего населения, не меняя принципов доступа различных социальных групп к источникам благ.

Интегральным показателем уровня социального развития государства является уровень жизни населения. Его динамика отражает не только вектор социального развития государства и эффективность социально‑экономической политики, но и качественные характеристики социально‑экономического положения в настоящий момент.

При всей относительности параметров уровня жизни есть несколько объективных показателей, которые позволяют определить перспективу проводимой политики, иерархию целей и условия их реализации.

К таким наиболее информативным и объективным показателям, в частности, относятся: численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума (ПМ), соотношение реальных доходов населения с прожиточным минимумом или «покупательная способность» (ПС), характеризующая соотношение номинальных среднедушевых доходов с величиной прожиточного минимума, выраженная в условном количестве наборов ПМ, приходящихся на данный среднедушевой денежный доход. Применение этих показателей дает возможность определить реальный уровень жизни населения и реальный уровень денежных доходов.

Наиболее полное представление о распределении денежных доходов населения дает распределение этих доходов по первой (с наименьшими доходами) и последней (с наибольшими доходами) 20 %‑ным квинтильным группам населения. В течение 90‑х гг. у 80 % населения страны доля в общем объеме денежных доходов снижается, а в группе населения с наибольшими доходами наблюдается рост. Иначе говоря, бедные с каждым годом становятся беднее, а богатые – богаче. Такая негативная картина наблюдается в течение всего периода реформ. Причинами этого являются не только последствия финансового кризиса, но и недостаточная эффективность социальной политики, неотработанность экономических механизмов регулирования многих важнейших процессов труда, занятости и социальной защиты населения.

Также важное значение имеет дифференциация внутри квинтильных групп. В настоящее время Росстат осуществляет построение распределения населения по уровню среднедушевого дохода на основе логнормальной модели, позволяющей определить дифференциацию внутри квинтильной группы. Например, в 1999 г. уровень дифференциации доходов внутри группы населения с наименьшими доходами составил 3,96 раза против 1,97 в 1998 г. (рис. 3.1).

Таким образом, за год дифференциация внутри группы с наименьшими доходами возросла в 2 раза, что в свою очередь отражает крайне негативный характер процессов, происходящих в области распределения денежных доходов. Фактически речь идет о формировании значительного слоя населения с крайне низким уровнем среднедушевого денежного дохода.

Уровень жизни населения определяется фактическим потреблением в сравнении с потреблением материальных благ и услуг, принятым за норму (средним потреблением в обществе; потреблением в прошлые периоды и т. п.). За годы современных реформ по различным оценкам уровень жизни упал у 60 % населения, у 25–30 % – изменился незначительно и лишь у 15–20 % вырос, в том числе у 3–5% россиян этот рост оказался очень значительным.

Существующая высокая дифференциация населения по доходам при значительной доле бедствующих делает невозможной реализацию принципов социального государства, которое по своей сути обеспечивает интересы всех и тем более большинства.

В этих условиях стремление государства обеспечить достижение минимальных стандартов уровня жизни через систему социальной поддержки заведомо было обречено на провал, поскольку требовало институциональных политических и экономических преобразований. Это объясняется тем, что в ходе коренных экономических преобразований в Российской Федерации изменились условия функционирования национальной экономики. Источником доходов граждан стали не только вознаграждение за труд, но и средства, получаемые от предпринимательской деятельности, участие в прибылях организаций. Однако заработная плата и ее уровень по‑прежнему являются главным стимулом к труду и основным источником удовлетворения жизненных потребностей большинства населения. Например, из данных табл. 3.1 следует, что, несмотря на снижение доли оплаты труда в совокупном доходе, ее роль является определяющей, а для большинства населения она остается единственным источником.

С 1992 г. в России нарастают масштабы бедности. Рост бедности является результатом снижения реальных доходов, но одновременно обусловлен усиливающимся неравенством в распределении.

Вместе с тем процесс коренного изменения трудовых отношений в России проходит очень сложно. Затянувшийся кризис вызывает появление устойчивых негативных тенденций в системе трудовых отношений и организации заработной платы.