Тема 7. Конституционные основы федеративного устройства России

Начать рассмотрение темы целесообразно с изучения исторических основ российского федерализма, кратко охарактеризовав этапы развития федерации в России. М.В.Баглай выделяет три этапа: создание основ федерализма в 1918 – 1936 годах, утверждение фактического унитаризма в 1937 – 1985 годах, реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года, современный этап федеративных отношений, основанных на правовом регулировании главы 3 Конституции РФ. В течение современного этапа можно выделять еще несколько периодов, так как новейшее развитие федерализма до и после принятия Конституции было неоднородным. Так, период 1990-1993 годов отмечен распадом СССР и обретением Россией статуса суверенного государства, подписанием Федеративного договора, который представлял собой совокупность трех договоров – о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, второй - о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации с органами власти областей, краев, городов федерального значения, в третьем субъектом выступали автономии. Федеративный договор закрепил новую модель федерации в России. Главные его идеи состоят в признании всех частей страны субъектами федерации; закреплении принципа разграничения предметов ведения и полномочий; существенном расширении компетенции субъектов РФ, в том числе наделение их законодательными полномочиями.

Этап 1993 – 2000 года – это период внутригосударственных договоров и соглашений, составлявших основу правового регулирования отношений между федерацией и субъектами. Активно осуществлялся процесс разработки и подписания двусторонних договоров между органами власти России и органами власти отдельных субъектов. Такие договоры были подписаны более чем с сорока субъектами федерации. Период после 2000 года характеризуется смещением политического веса во взаимоотношениях федеральный центр – субъекты федерации в сторону центра, что проявляется в реформировании многих сторон федеративных отношений, стабилизации и упорядочении федеративной модели, основанной на том, что Конституция 1993г. не закрепила суверенитета республик (тем более иных субъектов) в составе РФ, а также право выхода субъектов из состава федерации. Конституция закрепила принцип равноправия субъектов РФ, чего не было во всех трех федеративных договорах. Этот этап характеризуется рядом реформ: изменение порядка формирования Совета Федерации; образование семи федеральных округов, назначение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; образование и действие комиссии по приведению законодательства субъектов в соответствие с федеральной Конституцией; введение института конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов федерации; разграничение предметов ведения и полномочий в сфере совместной компетенции; установление нового порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта федерации (отмена прямых выборов); возникновение институтов федерального вмешательства в дела субъектов.

Принципы современной модели федеративного устройства можно обозначить следующим образом: государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях между собой и с федеральным центром, равноправие и самоопределение народов.

Важно рассмотреть вопрос об изменении конституционно-правового статуса субъектов и изменении состава самой федерации. Если в отношении первого правовое регулирование отсутствует (должен быть принят федеральный конституционный закон в силу прямого указания Конституции), то преобразование субъектного состава федерации возможно путем принятия в состав России нового субъекта или образования на ее территории нового субъекта путем слияния двух и более граничащих между собой субъектов федерации.

Особо следует остановиться на институте федерального вмешательства, его правовом регулировании, мерах (способах) и порядке их осуществления.

Вопрос о конституционном статусе Российской Федерации посвящен раскрытию признаков Российской Федерации как суверенного государства, к числу которых относятся территориальная целостность и территориальное верховенство, государственные символы, единство правовой системы, единство системы государственной власти, подразумевающее ее разделение на два уровня – государственную власть федерации и государственную власть субъектов федерации, а также наличие третьего уровня публичной (но не государственной) власти – власти местного самоуправления; единое федеральное гражданство; наличие государственной собственности Российской Федерации; единое экономическое пространство и единая финансовая система.

Россия является суверенным государством, независимым во взаимоотношениях с другими государствами (внешний суверенитет), а также исключающим наличие любых других источников власти внутри страны (внутренний суверенитет). Суверенитет государства производен от суверенитета народа, распространяется на всю территорию страны, что проявляется в действии Конституции и федеральных законов на всей территории федерации. Суверенитет России един и неделим и распространяется на всю территорию. Суверенитет принадлежит только государству в целом, субъекты Российской Федерации не наделяются суверенитетом, не имеют суверенных прав, которые хотя бы частично ограничивали суверенитет Российской Федерации.

Все признаки, в которых проявляется суверенитет, надо изучить подробно. Особую трудность составляет вопрос о единстве системы государственной власти в России. Здесь надо иметь в виду следующее. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, федеральный закон устанавливает общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации. Единство системы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов основывается на ч.2 ст. 77 – федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения представляют единую систему. Конституцией РФ учреждена также единая федеральная система судов общей юрисдикции (к судам субъектов относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи), единая федеральная система арбитражных, военных судов, прокуратуры.

Согласно указу Президента от 13 мая 2000 года учреждены семь федеральных округов, в которых действуют полномочные представители Президента РФ. Создание округов не затрагивает конституционных основ федерализма и не ущемляет конституционно-правовой статус субъектов федерации. Полномочный представитель не наделен властными полномочиями, он обеспечивает реализацию конституционных полномочий Президента на всей территории России (М.В.Баглай). Рекомендуется изучить данный указ, обратив внимание на формулировки, с помощью которых обозначены функции и права полномочного представителя Президента в федеральном округе.

Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации следует рассматривать, разделив их на группы и выделив особенности правового регулирования положения субъектов, входящих в эти группы – республик; краев, областей, городов федерального значения; автономных округов и автономной области.

Отдельное внимание стоит уделить вопросу международной правосубъектности субъектов федерации, которая является частичной. Право заключения международных договоров принадлежит Российской Федерации как суверенному государству и относится к сфере исключительного ведения Российской Федерации (п. «к» ст. 71 Конституции). Однако международные договоры, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъектов Российской Федерации, могут заключаться по согласованию с органами государственной власти субъектов. Если договор затрагивает вопросы совместного ведения, то его проект направляется субъекту федерации, а поступившие от него предложения учитываются. Подробный порядок регулируется федеральным законом от 15 июля 1995 года «О международных договорах Российской Федерации». Субъекты федерации вправе самостоятельно осуществлять внешнеэкономические и другие международные связи, например, заключать торгово-экономические и финансовые соглашения с зарубежными государствами, не являющиеся международными договорами, осуществлять культурное сотрудничество и т.д. Это право основано на норме п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Такие соглашения согласовываются с федеральными органами государственной власти, которые не несут ответственности по данным соглашениям, кроме случаев выдачи официальных гарантий Правительством РФ. Данное регулирование основано на нормах федерального закона от 4 января 1999 года «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».

Особенности сложноустроенных субъектов состоят, во-первых, в том, что правовое регулирование их статуса осуществляется Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов, входящих в сложносоставное образование, договорами и соглашениями, предусмотренными ч.3 ст. 11 и ч.4 ст.66 Конституции РФ, а также федеральными законами, которые могут быть приняты по специальной инициативе таких субъектов. Кроме того, в толковании многих конституционных норм о федеративном устройстве и прояснении сложных проблем регулирования федеративных отношений большую роль сыграли решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ. Во-вторых, некоторые автономии входят в федерацию непосредственно – Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ. В-третьих, в Постановлениях от 11 мая 1993 года и 14 июля 1997 года Конституционный Суд указал, что нахождение автономного округа в составе края или области не означает поглощения его территории, равноправие субъектов Российской Федерации не исключает вхождения одного субъекта в состав другого, население округа вправе участвовать в выборах органов государственной власти края или области. В четвертых, согласно нормам федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия по вопросам совместного ведения осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края, области, а полномочия по вопросам собственного ведения – автономными округами самостоятельно.