Тема 2. Конституция Российской Федерации и ее развитие. Источники конституционного права

Основываясь на теоретическом определении источника права, необходимо показать источники конституционного права в общей группе источников, признаваемых российским правом. Необходимо, учитывая юридическую силу правовых актов, выяснить их соотношение друг с другом, опираясь на свойство верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, а также соотнести источники с принципом вертикального разделения публичной власти на федеральную государственную власть, государственную власть субъектов Российской Федерации и власть органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации является основным источником конституционного права и фундаментом всей российской правовой системы. Конституция РФ – единый, обладающий особыми юридическими свойствами правовой акт, посредством которого народ учреждает основные принципы устройства общества и государства, закрепляет права гражданского общества, человека и гражданина, определяет основы государственной власти и механизм ее осуществления.

Это восьмая конституция в истории страны, сменившая Конституцию (Основной закон) РСФСР 1978 года. Текст разработан Конституционным совещанием, в основу лег так называемый президентский проект. Конституция принята на всенародном референдуме Российской Федерации 12 декабря 1993 года, вступила в силу 25 декабря 1993 года. Давая общую характеристику Конституции России, нужно рассмотреть ее структуру. Действующая Конституция состоит из преамбулы (не содержит норм права, но имеет значение для толкования остального текста), двух разделов – первый не имеет названия и состоит из 9 глав, включающих 137 статей; второй называется «Заключительные и переходные положения» и состоит из 9 пунктов. Федеративный договор от 31 марта 1992 года, включенный 21 апреля 1992 года в качестве приложения в Конституцию 1978 года, в настоящее время частью действующей Конституции не признается и сохраняет значение лишь в том объеме, в каком не противоречит Конституции РФ 1993 года. С момента своего принятия Конституция не пересматривалась и в нее не вносились поправки. Изменялись лишь положения статьи 65 путем принятия указов Президента РФ или федеральных конституционных законов.

Основные характеристики:

по характеру изменения - жесткая

по объему – краткая, неразвернутая

по форме – формальная, кодифицированная

по времени действия – постоянная

по закрепляемой форме правления – республиканская

по закрепляемой форме политико-территориального устройства – федеративная

по времени принятия – конституция новейшего поколения

по оформляемому политическому режиму – демократическая

по модели конституционно-правового регулирования - либеральная

В число вопросов для самостоятельного изучения входят вопросы об истории конституционного развития России, а также разработка и принятие Конституции РФ 1993 года. Здесь следует кратко, не углубляясь в исторический материал, выяснить этапы развития конституционного законодательства и принятия актов конституционного значения, учитывая, что конституционные проекты предлагались как официальными государственными органами, так и создавались общественными силами (например, конституционные проекты декабристов – Н.М.Муравьева и П.И.Пестеля). Кроме того, развитие конституционализма в России не должно связываться только с принятием акта, формально именуемого конституцией – первой конституцией в истории страны была, как известно, советская Конституция 1918 года. Государственно-правовые преобразований начала 20 века носили конституционный характер и сопровождались принятием конституционных по своему характеру актов, прежде всего, это Манифест от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» и Основные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906 года. Последний акт, по мнению некоторых ученых, и по форме, и по содержанию, представляет собой октроированную конституцию, то есть конституционный акт, дарованный народу царским режимом. Рассматривая советский период развития конституционного права, необходимо остановиться на краткой характеристике последующих конституций, которые принимались попарно – вслед за конституцией СССР принималась конституция РСФСР.

Процесс конституционного развития России можно разделить на несколько этапов. Первый этап – период с начала 19 века до 1917 года – можно охарактеризовать как время появления первых конституционных проектов официального и неофициального характера, которые, как правило, остались только проектами, характеризующими скорее развитие государственно-правовой мысли, чем преобразования законодательства. Отдельно в рамках этого этапа можно выделить период с 1905 года, когда акты правящего режима положили начало конституционных реформ, но не привели к принятию конституции. Второй этап – советский, продолжался до начала внесения изменений в Конституцию РСФСР 1978 года в 1988 - 89 годах.

Третий период - переходный период конституционной смены общественно-политического строя 1990-1993г. и время разработки и принятия действующей Конституции России.

Переходя к изучению вопроса о процессе разработки и принятия Конституции 1993 года, необходимо остановиться на причинах и обстоятельствах, вызвавших необходимость смены основного закона. Процесс принятия российской Конституции, начавшийся в июне 1990 года, происходил на фоне постепенно разворачивающегося политического кризиса, краеугольным камнем которого стало противостояние законодательной и исполнительной ветвей власти.

Сама процедура принятия Конституции 1993 года по форме являет наиболее демократичный вариант разработки и принятия основного закона. На первом этапе эта процедура заключалась в работе учредительного органа, основанного на объединении принципов широкого представительства интересов и профессионализма, высокой квалификации разработчиков. Роль такой учредительной ассамблеи сыграла сначала Конституционная комиссия, а затем Конституционное совещание. На втором этапе разработанный текст конституции был вынесен на одобрение всенародного референдума (который, согласно действующей Конституции РФ, является высшим проявлением власти народа). Конституция 1993 года стала первым основным законом, принятым на всенародном референдуме. Поэтому по процедуре принятия легитимность Конституции не подлежит сомнению.

Далее, для освоения этой темы нужно подробно остановиться на определении сущности основного закона, а также рассмотрении черт, функций и свойств Конституции как правового акта, составляющего основу правовой системы России. Сущность Конституции РФ – выражение воли многонационального народа России, направленной на учреждение демократических основ жизни общества и государства.

Черты Конституции характеризуют ее как политический документ, отражают связь с общественным развитием, влияние основного закона на развитие общественных отношений, роль конституции в общественной и политической жизни. К чертам относятся: основополагающий характер, народность – принимается народом и от имени народа (см.преамбулу и статью 3 Конституции), реальность, стабильность, особый предмет регулирования. Реальность является важнейшей политически обусловленной характеристикой конституции и зависит от особенностей и стабильности политического режима, то есть приемов и способов осуществления государственной власти. Стабильность как качество основного закона отражает то, какое место занимает конституция и вопросы ее изменения в политическом процессе.

Функции Конституции отражают ее роль и значение для регулирования основ общественного и государственного строя, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, сохранения конституционного строя, целостности и территориальной неприкосновенности государства. В число функций можно включить: учредительную, политическую, организаторскую, внешнеполитическую, идеологическую, юридическую, функцию признания и защиты прав и свобод и другие. М.В.Баглай называет следующие функции: закрепление преемственности государственного развития, противодействие незаконному захвату власти, препятствование территориальному распаду государства.

Подробно необходимо изучить юридические свойства Конституции, характеризующие ее качество как основного нормативно-правового акта в системе источников права.

Это верховенство (ч.2 ст.4 Конституции РФ - Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России), высшая юридическая сила (ч. 1 ст. 15 – законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции), особый порядок принятия и изменения, особая правовая охрана – система юридических средств, с помощью которых обеспечивается соблюдение конституционных норм (ч.2 ст.15 – органы государственной власти и местного самоуправления, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы), прямое действие.

Рассматривая вопрос об изменении Конституции, следует рассмотреть четыре способа внесения в нее изменений: пересмотр глав 1,2 и 9, внесение поправок в главы с 3 по 8, внесение изменений в статью 65, касающихся изменения наименования субъекта РФ или состава субъектов РФ.

Пересмотр – это фактически принятие новой Конституции страны, так как изменение главы 1 «Основы конституционного строя», имеющей большую юридическую силу по отношению к другим главам, влечет за собой автоматически необходимость пересмотра всех остальных глав Конституции. Важно обратить внимание на роль и статус Конституционного Собрания в этом процессе. Под поправкой к Конституции понимается любое изменение текста глав 3 - 8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации. Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста. Поправка, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 года по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ, принимается в форме закона о поправке. Поправка не может приниматься в форме федерального конституционного закона, так как федеральный конституционный закон принимается во исполнение Конституции, не может изменять ее положений, не может стать ее основной частью. Законодатель вправе на основе и в рамках Конституции Российской Федерации урегулировать порядок направления поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации и проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также другие вопросы, связанные с порядком принятия поправок, которые студентам надлежит выяснить на основе изучения норм Федерального закона от 4 марта 1998 года «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ».

Подробно следует остановиться на характеристике актов международного права (общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров Российской Федерации), объяснить принцип приоритета норм международного права, установленного ч.4 ст.15 Конституции, подумать над способами разрешения коллизий между нормами Конституции и международного договора. Что касается международных договоров, то вопрос о соотношении их юридической силы с Конституцией, обладающей высшей юридической силой, не является бесспорным. Рекомендуем изучить нормы Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в части предусмотренной возможности изменения Конституции России в случае противоречия норм Конституции и международного договора.

Общепризнанные принципы и нормы международного права – это универсальные, признаваемые большинством государств в качестве основных государственно-правовых ценностей идеи, положения, установления. Они не имеют четко закрепленной правовой основы, многие из них представляют собой нормы обычного права. Большинство общепризнанных принципов и норм международного права содержится в Уставе ООН, а также в ряде международных актов (Декларация принципов международного права и др.). Имеются специальные разъяснения Пленума Верховного Суда РФ о понятии и порядке применения общепризнанных принципов и норм международного права. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» говорится: «Судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах)... являются составной частью ее правовой системы». Разъяснение судам о том, что представляют собой общепризнанные принципы и нормы международного права содержатся также в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Верховный Суд выделил отдельно общепризнанные принципы и заявил, что под ними «следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо». Суд также отметил, что «содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений».

Основными региональными актами являются конституции республик и уставы иных субъектов Российской Федерации. Их отличие, помимо названия, состоит в порядке принятия – конституции могут приниматься как законодательным органом субъекта РФ, так и в ином порядке, установленном самой конституцией (например, на референдуме); устав иного субъекта РФ – только законодательным органом.

Основную часть источников конституционного права составляют законы, виды и характеристики которых устанавливаются Конституцией РФ, а также – в отношении закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации – практикой конституционно-судебного толкования. Нужно обратить внимание на различие федеральных и федеральных конституционных законов, установив особенности последних. Конституция РФ иногда вкладывает в понятие «федеральный закон» широкое значение, подразумевая не только федеральные законы, но и федеральные конституционные законы. Например, в части 3 статьи 90 – указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Изучая обширную группу подзаконных актов, важно рассмотреть акты главы государства, их виды и значение, характер нормативности так называемых «законодательных указов» Президента РФ, особенности посланий Президента.

Нормативный договор (договор нормативного содержания) является важным средством регулирования конституционно-правовых отношений в федеративном государстве, поэтому к числу источников конституционного права, установленных Конституцией Российской Федерации (ч.3 ст. 11 и ч.4 ст. 66), относятся внутригосударственные договоры. Это договоры Рекомендуем по этому вопросу изучить нормы Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изм. и доп., а также главу 3 и параграф 5 главы 4 монографии О.Е.Кутафина «Источники конституционного права Российской Федерации» (М., 2002).

Сейчас внутригосударственные договоры предусмотрены, в частности, частью 3 ст.11 Конституции РФ, а также ФЗ об общих принципах 1999, и являются нормативными, если предметом их является разграничение предметов ведения и полномочий между ОГВ, а также передача (делегирование) полномочий этими органами друг другу.

Особую группу источников конституционного права составляют акты судебной практики (акты судейского правотворчества), природа которых, особенно качество их нормативности, являются спорными. Студентам рекомендуется изучить позиции ученых, высказываемые в юридической литературе, относительно данных актов. В настоящее время признано, что акты высших судебных органов представляют собой не просто акты толкования и разъяснения нормативных источников права, но и сами содержат правоположения, обладающие качеством нормативности, то есть нормы права. Однако решения высших судов отличаются друг от друга. Особое место среди них занимают решения Конституционного Суда Российской Федерации, которые являются общеобязательными, вступают в силу немедленно после провозглашения, отменяют действие акта, признанного неконституционным. Целесообразно привести примеры решений Конституционного Суда РФ, фактически создающих новые нормы права, дополняющие нормы Конституции – например, постановление, на основе толкования статьи 136 Конституции РФ установившее необходимость принятия специального акта - закона о поправках, - вносящего поправки в Конституцию, в силу невозможности принятия поправки в форме федерального конституционного закона; постановление, которым проведено разграничение вето Президента РФ и возвращения закона без рассмотрения; постановление о разрешении противоречия между ч. 3 и ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ о распространении четырнадцатидневного срока, установленного частью 4 статьи 105 Конституции для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в статье 106 и другие.

Решения других высших судов (Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ), принимаемые их органами – Пленумом Высшего Арбитражного Суда, Президиумом Высшего Арбитражного Суда, Пленумом Верховного Суда Российской Федерации, Президиумом Верховного Суда, Коллегиями по гражданским и уголовным делам Верховного Суда – могут быть оформлены различными видами правовых актов, таких как Постановления, дающие разъяснения и рекомендации по вопросам судебной практики, Обзоры законодательства и судебной практики, Обобщения практики судов, Информационные письма. Их нормативно-обязательный характер прямо не установлен и не может быть установлен в силу принципа независимости судей и подчинения их только закону, однако в целях обеспечения единообразных подходов при рассмотрении дел и выполняя информационную функцию и функцию по разъяснению вопросов судебной практики, высшие суды фактически дают обязательные рекомендации-предписания, о чем свидетельствуют и применяемые в этих актах формулировки, обращенные к судам: «судам необходимо руководствоваться», «арбитражным судам следует учитывать», «в сложившейся ситуации следует признать правильной практику тех судов, которые», «в приговоре следует указывать», «судам следует иметь в виду» и т.д.