Форми державного правління. 1 Форма державного правління — це спосіб організації державної влади, зумовлений принципами формування і | взаємовідносин вищих органів держави

1 Форма державного правління — це спосіб організації державної влади, зумовлений принципами формування і | взаємовідносин вищих органів держави.

Йдеться про систему формування і взаємовідносин інсти­туту глави держави, вищих органів законодавчої і виконавчої влади. Залежно від правового статусу глави держави й порядку формування цього вищого органу державної влади розрізняються дві основних форми державного правління — монархія і республіка.

Монархія (грец. monarchia — єдиновладдя, від monos — один, єдиний і arche — влада) — це така форма правління, за якої верховна державна влада юридично належить одній особі — монарху (королю, імператору тощо) і передається в 1 порядку престолонаслідування.

Влада монарха не є похідною від будь-якої іншої влади, органу чи виборців. Монарх формально виступає джерелом державної влади, усіх державно-владних повноважень. У республіці глава держави — президент — є виборним і змінюваним, а його влада виступає похідною від представ­ницького органу (парламенту) або виборців.

У сучасному світі зберігаються два історичних типи монархії — абсолютна і конституційна. Абсолютна монархія характеризується зосередженням усієї повноти державної влади в руках монарха, відсутністю будь-яких представниць­ких установ. Уряд призначається монархом, виконує його волю. Нині абсолютна монархія зберігається у Саудівській Аравії, Катарі, Омані, Об'єднаних Арабських Еміратах та ін.

Конституційна монархія називається ще обмеженою, оскільки у ній влада монарха обмежується конституцією. Конституційна монархія існує у двох видах — дуалістичної і парламентарної, які відрізняються ступенем обмеження влади монарха. Дуалістична монархія характеризується на­явністю одночасно двох політичних установ — монархії і парламенту, які поділяють між собою державну владу. Цей поділ проявляється у тому, що монарх юридично і фактично незалежний від парламенту у сфері виконавчої влади. Він призначає уряд, який несе відповідальність лише перед ним. Парламент наділяється законодавчими повноваженнями, але ніякого впливу на формування і діяльність уряду не має. Дуалістична монархія не знає інституту парламентської відповідальності уряду, парламент не може відправити уряд у відставку. Законодавчі повноваження парламенту істотно обмежуються на користь монарха. Він користується правом абсолютного вето, яке парламент подолати не може, а також правом розпуску парламенту та призначення до його верхньої палати. Нині дуалістична монархія зберігається в Йорданії, Кувейті, Марокко та ін.

У парламентарній* монархії влада монарха істотно обме­жена у сфері як законодавчої, так і виконавчої влади. Він, як кажуть, «царює, але не править». Юридично за монархом можуть зберігатися значні повноваження, але фактично далеко не всіма ними він може користуватися. Так, фор мально за ним зберігається право призначення глави уряду й міністрів, але зробити це він може лише відповідно до пропозицій лідерів партії чи коаліції партій парламентської більшості, бо сформований іншим чином уряд не отримає вотуму довіри у парламенті й не утвердиться.

. * Стосовно форми державного правління найчастіше використовується саме цей термін, на відміну від прикметника «парламентський», який є похідним від іменника «парламент» і використовується в інших випадках.

Формально уряд вважається урядом монарха, проте ніякої відповідальності перед монархом він не несе. Уряд формується парламентським шляхом і несе відповідальність за свою діяльність лише перед парламентом. Саме політична відповідальність уряду перед парламентом за свою діяльність є основною відмінною ознакою парламентарної монархії. Звичайно це повноваження парламенту врівноважується правом уряду запропонувати монархові розпустити парла­мент і призначити нові вибори. Глава держави вимушений прийняти й виконати цю пропозицію, тому що в против­ному разі парламентська більшість, на основі якої сформо­вано уряд, заблокує роботу парламенту. У випадку вислов­лення парламентом вотуму недовіри урядові останній або йде у відставку, або через главу держави розпускає парла­мент і призначає позачергові вибори.

Ще одним правовим засобом впливу уряду на монарха є контрасигнування (від лат. contrasignatura — міністерський підпис), тобто скріплення його актів підписом глави уряду та (або) окремого міністра, без якого вони не набувають юридичної сили. Тим самим глава уряду або міністр беруть на себе відповідальність за даний акт монарха, оскільки сам монарх відповідальності за свої дії не несе.

На відміну від дуалістичної монархії у парламентарній монархії центральне місце в системі органів державної влади посідає не монарх, а уряд, який не тільки здійснює повнова­ження та прерогативи монарха, а й контролює і спрямовує (через парламентську більшість) всю діяльність парламенту. Парламентарна монархія нині існує у ряді розвинених країн — Австралії, Бельгії, Великобританії, Данії, Іспанії, Канаді, Нідерландах, Новій Зеландії, Норвегії, Швеції, Японії та ін.

Специфічні риси має монархічна форма правління в тих країнах, які в минулому були домініонами Великобританії, а пізніше увійшли до британської співдружності націй — Австралії, Канаді, Новій Зеландії та ін. Власних монархів вони не мають. Главою держави в кожній з цих країн формально вважається монарх Великобританії, а фактично його функції здійснює генерал-губернатор, котрий призна­чається британським монархом за поданням уряду країни з числа її жителів.

Хоча в сучасних розвинених країнах монархія є здебіль­шого слабкою політичною установою, яка не відіграє істотної ролі у здійсненні державної влади, загалом на сьогодні вона існує в 44 країнах світу, в тому числі 11 євро­пейських. У 1978 р. було поновлено монархію в Іспанії. На референдумі, проведеному 1999 р. в Австралії, виборці висловилися на користь збереження монархічної форми правління.

Одна з основних причин збереження монархії та, що в багатьох країнах інститут монархії, особа монарха є символом єдності і верховним арбітром нації, запорукою непорушності політичної системи, оскільки влада монарха не залежить від гри політичних сил. За відсутності в парламенті чітко визначеної більшості монарх може відіграти вирішальну роль у її утворенні та формуванні уряду. Монархи забезпечують наступництво в політичному розвитку, оберігають традиції й політичну культуру країни.

Республіка (лат. respublica, від res — справа, publicus — суспільний) — це така форма державного правління, за якої всі вищі органи державної влади або обираються, або формуються загальнонаціональною представницькою установою (парламентом).

Республіка — найпоширеніша форма правління. Нині зі 190 держав світу — членів ООН більш як 140 держав є республіками. Існують три основних різновиди республікан­ської форми правління: президентська республіка, парла­ментарна республіка і республіка змішаного типу. Основна відмінність між ними полягає у способі формування та функціонування уряду. У президентській республіці уряд формує і очолює президент, який одночасно виступає главою держави і главою уряду. Сформований позапарла­ментським шляхом, уряд не несе за свою діяльність відповідальності перед парламентом.

У парламентарній республіці уряд формується парла­ментським шляхом, несе перед парламентом політичну відповідальність і зобов'язаний піти у відставку в разі висловлення йому парламентом вотуму недовіри. Сформований із представників партій парламентської більшості, уряд через цю більшість фактично контролює і спрямовує діяльність парламенту.

За змішаної форми державного правління — парламен­тарно-президентській чи президентсько-парламентарній — уряд формується спільно президентом і парламентом, а та чи інша назва змішаної форми правління визначається тим, у кого з них більше повноважень щодо формування та функ­ціонування уряду.

Розглянемо особливості кожного з цих різновидів рес­публіканської форми правління докладніше.

Основними ознаками президентської республіки є:

1) до­тримання формальних вимог жорсткого поділу влади й запровадження збалансованої системи стримувань і проти­ваг;

2) обрання президента на загальних виборах;

3) поєд­нання повноважень глави держави і глави уряду в особі президента й відсутність посади прем'єр-міністра;

4) форму­вання уряду президентом лише за обмеженою участю парламенту;

5) відсутність політичної відповідальності уряду перед парламентом;

6) відсутність права глави держави на розпуск парламенту;

7) відсутність інституту контрасигну­вання, тобто скріплення актів президента підписами міністрів, які б несли за них відповідальність6.

Класичною президентською республікою вважаються США. Президентсько-республіканська форма правління впроваджена також у ряді країн Латинської Америки, Африки та деяких інших. Класичному варіанту президент­ської республіки притаманна наявність двох центрів влади — президента і парламенту, між якими немає тісних функціо­нальних відносин, тому ця форма правління називається ще дуалістичною республікою. У президентській республіці виконавча влада має порівняно невеликі можливості для впливу на законодавчу владу, тоді як остання наділена певними засобами контролю за діяльністю першої. Однак при цьому обидві гілки влади залишаються незалежними одна від одної, що в разі досконалої системи стримувань і противаг забезпечує демократичне здійснення державної влади.

'Див.: Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. С 83-84.

Парламентарна республіка характеризується проголошен­ням принципу верховенства парламенту, перед яким уряд несе політичну відповідальність за свою діяльність. Озна­ками парламентарної республіки є: 1) здійснення повнова­жень глави держави і глави уряду різними особами, наяв­ність посади прем'єр-міністра; 2) обмеженість владних повноважень глави держави і водночас віднесення реальної компетенції у сфері виконавчої влади до уряду та його глави; 3) формування уряду парламентом за участю глави держави, яка зазвичай є майже номінальною; 4) формальна політична відповідальність уряду (колективна та індивідуальна) перед парламентом; 5) право глави держави розпустити парламент, котре, як правило, ефективно контролює уряд; 6) контр­асигнування актів глави держави главою уряду та (або) відповідним міністром7.

Парламентарно-республіканська форма правління досить поширена в розвинених країнах. На європейському конти­ненті парламентарна республіка існує в Албанії, Греції, Естонії, Італії, Латвії, Словаччині, Угорщині, Чехії, ФРН та Югославії. На відміну від президентської республіки за парламентарно-республіканської форми правління прези­дент обирається не на загальних виборах, а парламентом або спеціальною колегією, яка в основному складається з депутатів того ж парламенту.

У парламентарних республіках, як і в парламентарних монархіях, фактичним центром здійснення державної влади виступає не президент і не парламент, а уряд, глава якого фактично стає першою особою в державі. Усі важелі реаль­ної влади тут знаходяться в руках керівників тих політичних партій, яким належить більшість місць у парламенті і які формують уряд. Тому в політологічній літературі парламен­тарні форми правління нерідко визначаються як «правління партій».

7Див.: Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн, С. 85.

Однією з сучасних форм державного правління є так звана змішана — парламентарно-президентська, або прези­дентсько-парламентарна — форма республіканського правління, яку іноді не зовсім вдало називають «напівпрезидентською республікою». Типовою ознакою такої форми правління є поєднання елементів президентської і парламентарної республік, сильної президентської влади та ефективного контролю парламенту за діяльністю уряду. Як і в президент­ській республіці, тут глава держави обирається, як правило, на загальних виборах і юридично та реально наділяється великими повноваженнями, особливо у сфері виконавчої влади, іноді навіть очолює її. Уряд формується, як і в парламентарній республіці, за участю тією чи іншою мірою парламенту й несе політичну відповідальність як перед президентом, так і перед парламентом. Подвійна політична відповідальність уряду — основна ознака змішаної республі­канської форми правління.

Ще однією важливою ознакою цієї форми правління є дуалізм виконавчої влади: президент здійснює загальне керівництво урядом, який очолює прем'єр-міністр. За змі­шаної республіканської форми правління президент має більше повноважень, ніж глава держави у президентській республіці. Він наділяється, зокрема, ще й правом розпуску парламенту за настання певних обставин і правом законо­давчої ініціативи, чого немає у президентській республіці.

Класичним зразком змішаної республіканської форми правління є Франція за конституцією 1958 р. В Європі ця форма впроваджена також в Австрії, Болгарії, Ірландії, Ісландії, Македонії, Польщі, Румунії, Словенії, Фінляндії і Хорватії. Змішану форму правління мають також більшість країн, що утворилися на теренах колишнього Радянського Союзу. Окремі країни, наприклад Австрія, Ірландія, Іслан­дія, Словенія, мало чим відрізняються від парламентарних, інші — Польща, Румунія — від президентських республік.

Кожній із трьох основних форм республіканського правління притаманні певні переваги й недоліки порівняно з іншими формами. Так, президентська республіка є досить гнучкою формою правління, яка легко пристосовується до різних умов. Вона дає можливість сформувати сильну виконавчу владу, забезпечує стабільність функціонування уряду, який перебуває поза сферою безпосереднього впливу парламенту й не залежить від розкладу у ньому політичних сил. Парламент має більш реальні повноваження, ніж у парламентарних країнах, оскільки не залежить ні від глави держави, ні від уряду.

Однак президентській, особливо змішаній (президентсько-парламентарній) формам правління властиві й істотні недо­ліки. Таке правління постійно тяжіє до авторитаризму обраного на загальних виборах і наділеного великими повноваженнями глави держави і, по суті, ставить суспіль­ство в залежність від особистих якостей однієї особи. Притаманний цим формам жорсткий поділ влади може спричинити протистояння законодавчої та виконавчої гілок влади, яке загострюється в періоди розділеного правління. Наділення президента нормотворчими повноваженнями породжує так зване указне право, підвищує ризик одно­осібного прийняття невиважених політичних рішень, які мають силу закону. Невиправдано велику роль у керівництві державою відіграє безпосереднє оточення (апарат, адміні­страція) президента. Не передбачаючи дієвого впливу політичних партій на формування й діяльність уряду, прези­дентська і президентсько-парламентарна форми правління не сприяють формуванню в країні впливових політичних партій, без яких неможливе демократичне здійснення державної влади. Недоліки президентської форми республі­канського правління особливо наочно проявляються у так званих суперпрезидентських республіках Латинської Америки й монократичних республіках Африки, де майже вся державна влада зосереджена в руках президента. Не уникли цих недоліків і більшість колишніх радянських республік, що стали незалежними державами.

Тут постає питання про те, чому ж тоді США вдається уникати більшості іманентно притаманних президентсько-республіканській формі правління недоліків, зокрема авторитаризму глави держави? Відбувається це завдяки дії в країні низки демократичних чинників політичного життя. По-перше, досконала система стримувань і противаг, яка урівноважує різні гілки влади. По-друге, жорсткий правовий нагляд за діяльністю всіх ланок законодавчої і виконавчої влади з боку судової влади. По-третє, розвинена двопартійна система, яка забезпечує потужну опозицію президентові з боку однієї з партій. По-четверте, демократична політична культура американського суспільства. Це суспільство не знало станового поділу і сформувалося з вільних і рівних громадян, які не терплять найменших зазіхань на їхні права і свободи й не сприймають будь-якої диктатури. Опозиція розглядає діяльність президента, осіб з його оточення і навіть їхнє особисте життя, образно кажучи, крізь збільшу­вальне скло. Навіть найменші прорахунки президента,

відхилення від правових чи моральних норм, не кажучи вже про його відверті зловживання владою, негайно стають не лише надбанням громадськості, а й предметом судового розгляду.

Парламентарна форма республіканського правління по­збавлена зазначених недоліків президентської форми, проте вона ефективна лише за наявності у країні розвиненої системи політичних партій і представництва в парламенті небагатьох із них. У разі коли в парламенті представлено багато політичних партій, гостро постають проблеми визна­чення парламентської більшості, формування на її основі уряду й забезпечення стабільності його діяльності. Відсут­ність у парламенті чітко визначеної і сталої більшості, слабкість і нетривалість партійних коаліцій зумовлюють нестабільність уряду, а у зв'язку з цим — і самого парла­менту, який може бути розпущений з ініціативи уряду. Міністерські пости стають об'єктом виснажливого й не завжди чесного міжпартійного торгу, іноді їх обіймають далекі від професіоналізму у відповідній галузі партійні функціонери. Внаслідок особливостей розкладу в парламенті партійно-політичних сил невиправдано велику роль у здій­сненні державної влади можуть відігравати другорядні політичні партії, як, наприклад, у ФРН. Наочним прикладом урядової нестабільності може бути Італія, де за повоєнні роки змінилося більш як півсотні урядів. У сприятливій соціально-економічній обстановці часті зміни урядів не викликають важких негативних наслідків, однак у кризових ситуаціях урядова нестабільність може спричинити дезор­ганізацію державного управління і руйнування владних структур.

Змішана форма республіканського правління може уни­кати деяких із зазначених недоліків президентської і парламентарної республік. А може й поєднувати в собі недоліки обох цих форм, не використовуючи їх переваги, що нерідко буває, особливо в країнах з нерозвиненими демокра­тичними традиціями. Ідеальної форми державного правління немає. Стабільність політичної системи, ефективність дер­жавної влади залежать не стільки від форми правління, скільки від досконалості та узгодженості всіх елементів механізму здійснення державної влади аж до найдрібніших деталей парламентського регламенту й виборчої системи.

обраного на загальних виборах і наділеного великими повноваженнями глави держави і, по суті, ставить суспіль­ство в залежність від особистих якостей однієї особи. Притаманний цим формам жорсткий поділ влади може спричинити протистояння законодавчої та виконавчої гілок влади, яке загострюється в періоди розділеного правління. Наділення президента нормотворчими повноваженнями породжує так зване указне право, підвищує ризик одно­осібного прийняття невиважених політичних рішень, які мають силу закону. Невиправдано велику роль у керівництві державою відіграє безпосереднє оточення (апарат, адміні­страція) президента. Не передбачаючи дієвого впливу політичних партій на формування й діяльність уряду, прези­дентська і президентсько-парламентарна форми правління не сприяють формуванню в країні впливових політичних партій, без яких неможливе демократичне здійснення державної влади. Недоліки президентської форми республі­канського правління особливо наочно проявляються у так званих суперпрезидентських республіках Латинської Америки й монократичних республіках Африки, де майже вся державна влада зосереджена в руках президента. Не уникли цих недоліків і більшість колишніх радянських республік, що стали незалежними державами.

Тут постає питання про те, чому ж тоді США вдається уникати більшості іманентно притаманних президентсько-республіканській формі правління недоліків, зокрема авторитаризму глави держави? Відбувається це завдяки дії в країні низки демократичних чинників політичного життя. По-перше, досконала система стримувань і противаг, яка урівноважує різні гілки влади. По-друге, жорсткий правовий нагляд за діяльністю всіх ланок законодавчої і виконавчої влади з боку судової влади. По-третє, розвинена двопартійна система, яка забезпечує потужну опозицію президентові з боку однієї з партій. По-четверте, демократична політична культура американського суспільства. Це суспільство не знало станового поділу і сформувалося з вільних і рівних громадян, які не терплять найменших зазіхань на їхні права і свободи й не сприймають будь-якої диктатури. Опозиція розглядає діяльність президента, осіб з його оточення і навіть їхнє особисте життя, образно кажучи, крізь збільшу­вальне скло. Навіть найменші прорахунки президента,

відхилення від правових чи моральних норм, не кажучи вже про його відверті зловживання владою, негайно стають не лише надбанням громадськості, а й предметом судового розгляду.

Парламентарна форма республіканського правління по­збавлена зазначених недоліків президентської форми, проте вона ефективна лише за наявності у країні розвиненої системи політичних партій і представництва в парламенті небагатьох із них. У разі коли в парламенті представлено багато політичних партій, гостро постають проблеми визна­чення парламентської більшості, формування на її основі уряду й забезпечення стабільності його діяльності. Відсут­ність у парламенті чітко визначеної і сталої більшості, слабкість і нетривалість партійних коаліцій зумовлюють нестабільність уряду, а у зв'язку з цим — і самого парла­менту, який може бути розпущений з ініціативи уряду. Міністерські пости стають об'єктом виснажливого й не завжди чесного міжпартійного торгу, іноді їх обіймають далекі від професіоналізму у відповідній галузі партійні функціонери. Внаслідок особливостей розкладу в парламенті партійно-політичних сил невиправдано велику роль у здій­сненні державної влади можуть відігравати другорядні політичні партії, як, наприклад, у ФРН. Наочним прикладом урядової нестабільності може бути Італія, де за повоєнні роки змінилося більш як півсотні урядів. У сприятливій соціально-економічній обстановці часті зміни урядів не викликають важких негативних наслідків, однак у кризових ситуаціях урядова нестабільність може спричинити дезор­ганізацію державного управління і руйнування владних структур.

Змішана форма республіканського правління може уни­кати деяких із зазначених недоліків президентської і парламентарної республік. А може й поєднувати в собі недоліки обох цих форм, не використовуючи їх переваги, що нерідко буває, особливо в країнах з нерозвиненими демокра­тичними традиціями. Ідеальної форми державного правління немає. Стабільність політичної системи, ефективність дер­жавної влади залежать не стільки від форми правління, скільки від досконалості та узгодженості всіх елементів механізму здійснення державної влади аж до найдрібніших деталей парламентського регламенту й виборчої системи.

устрою д територіальної організації держави, що визначається принципами взаємо­відносин держави як цілого і її територіальних складових.

Якщо форма державного правління — це відносини між вищими органами держави, то форма державного устрою — це відносини між різними органами влади, що існують у територіальних одиницях держави, з центральними органа­ми державної влади.

Хоча форми державного устрою різноманітні і в кожній країні мають свої особливості, розрізняють дві основних форми — унітарну і федеративну.

і Унітарного (франц. unitaire — єдиний, від лат. unitas — єдність) є така держава, територія якої складається з адміністративних або політико-адміністративних одиниць.

Відмінність між адміністративними й політико-адміні-стративними одиницями полягає в тому, що останні мають ті чи інші ознаки власної державності і виступають як автономні утворення. За своєю юридичною природою авто­номія є самоврядуванням населення на частині території держави, що виявляється у наданні органам автономії законодавчих повноважень з питань місцевого значення. Правовий статус автономних одиниць відмінний від статусу звичайних адміністративно-територіальних одиниць. Най­частіше цей статус надається лише окремим частинам держави, хоча існують і такі країни, вся територія яких складається з автономних утворень (Іспанія, Італія).

У кожній автономії утворюються представницькі органи, які виконують законодавчу функцію в межах своєї компе­тенції. Представницькі органи автономій формують вико­навчі органи, які несуть перед ними політичну відпові­дальність. Діяльність таких органів контролюється централь­ними органами державної влади. Зміст та обсяг повноважень органів автономій у різних країнах неоднакові.

З урахуванням історичних і географічних чинників авто­номії можуть утворюватися за адміністративним та націо­нальним принципами. В Іспанії, наприклад, більшість автономних областей утворено за адміністративним принци­пом, а Басконію й Каталонію — за національним. Національ-

ні автономії існують також у Молдові, узоекистані та деяких інших державах.

За ознакою централізації політичної влади унітарні держави поділяються на децентралізовані, відносно децент­ралізовані і централізовані. У децентралізованих унітарних державах існує конституційний розподіл повноважень між центральною владою й територіальними одиницями вищого рівня. Відносно децентралізованими унітарними державами є такі, в яких вищі територіальні одиниці мають винятково або головним чином адміністративний характер, а самовряд­ний характер мають лише низові одиниці. У централізованих унітарних державах місцевої автономії немає взагалі, а функції влади на місцях здійснюють тільки призначені центральною владою адміністратори.

З особливостями територіального устрою пов'язані інші ознаки унітарної держави. Це, по-перше, єдина конституція, норми якої застосовуються на всій території країни без будь-яких вилучень або обмежень. По-друге, єдина система вищих органів державної влади, юрисдикція яких також поширюється на територію всієї країни. По-третє, єдина система права. Місцеві органи управління зобов'язані засто­совувати у відповідних адміністративних і політико-адміні-стративних одиницях нормативні акти, які приймаються центральними органами державної влади. їхня власна нормовстановлююча діяльність має суто підлеглий характер. По-четверте, єдина судова система, яка здійснює правосуддя на всій території країни, керуючись єдиними нормами права; судові органи, що створюються в територіальних оди­ницях, є ланками єдиної централізованої судової системи. По-п'яте, єдине громадянство. Населення унітарної держави має єдину політичну належність. Ніякі адміністративно-територіальні одиниці власного громадянства мати не можуть8.

Унітарна форма державного устрою є переважаючою у світі. Унітарні, зокрема, більшість держав Європи, Латин­ської Америки та Африки.

| Федерація — це союзна держава, територія якої склада-| ється з державних утворень, наділених юридичною і певною політичною самостійністю.

8 Див.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зару­бежных стран. М., 1996. С. 92.

Головна відмінність між унітарною та федеративною державами полягає в тому, що територія унітарної держави складається з тією чи іншою мірою самоврядних адміністра­тивних чи політико-адміністративних одиниць, які не мають політичної самостійності, тоді як федеративну державу складають державні утворення з певною політичною само­стійністю, а сама федеративна держава виступає як союз цих утворень. Тому унітарні держави називаються ще простими, а федеративні — складними.

Федеративна форма державного устрою існує більш ніж у 20 країнах: Австралії, Австрії, Аргентині, Бразилії, Венесуелі, Індії, Канаді, Малайзії, Мексиці, Нігерії, Росії, США, ФРН, Швейцарії та ін. Державні утворення, які складають федера­цію, є її суб'єктами і мають свої органи влади і власний адміністративно-територіальний поділ. Території суб'єктів федерації мають різні назви: штати (Австралія, Бразилія, Венесуела, Індія, Малайзія, Мексика, Нігерія, США), про­вінції (Аргентина, Канада, Пакистан), землі (Австрія, ФРН), республіки (Росія, Югославія), кантони (Швейцарія).

Федеративна форма державного устрою має такі харак­терні ознаки:

1. Територія федеративної держави в політико-адміні-стративному плані не є єдиним цілим. Вона складається з територій суб'єктів федерації. У деяких федераціях поряд з державними утвореннями наявні такі територіальні одиниці, які не є суб'єктами федерації і не входять до їх складу. Прикладом може бути федеральний округ Колумбія в США з розташованою у ньому столицею держави Вашингтон.

Державні утворення, які складають федерацію, не є державами у повному розумінні слова, оскільки вони не мають такої обов'язкової ознаки держави, як суверенітет, тобто верховенства на своїй території і незалежності у зовнішніх зносинах. Верховенство на території суб'єктів федерації мають центральні (федеральні) органи державної влади. Суб'єкти федерації не можуть мати власної грошової одиниці, армії, виступати суб'єктом міжнародного права. У разі порушення загальнофедеральної конституції або загальнофедерального законодавства центральна влада має право застосування примусових заходів стосовно суб'єктів федерації. За суб'єктами федерації не визнається право одностороннього виходу (сецесії) з союзу (виняток становили лише СРСР і ЧССР, конституції яких таке право передбачали, проте правового механізму виходу не існувало).

2. У більшості федеративних держав поряд із загально-федеральною конституцією і загальнофедеральними закона­ми діють конституції і закони суб'єктів федерації. При цьому забезпечується верховенство федеральної конституції і федеральних законів. Суб'єкти федерації наділяються пра­вом видання законодавчих актів у межах конституційно встановленої для них компетенції. Ці акти діють лише на території суб'єкта федерації й повинні відповідати федераль­ному законодавству.

3. У федеративній державі поряд із федеральною систе­мою органів законодавчої, виконавчої та судової влади існують системи органів законодавчої, виконавчої та судової влади суб'єктів федерації. Порядок їх організації і компе­тенцію визначають, як правило, конституції суб'єктів феде­рації. Загальною закономірністю є те, що організація органів влади суб'єктів федерації майже завжди копіює федеральну форму правління.

4. Відмінною ознакою федеративного державного устрою є двопалатна структура союзного парламенту. В минулому були однопалатні парламенти при федеративному держав­ному устрої. Нині двопалатна структура парламенту прийнята майже в усіх федеративних державах. При цьому верхня палата забезпечує представництво суб'єктів федерації.

5. У більшості федерацій поряд з федеральним громадян­ством існує і громадянство суб'єктів федерації. Тут ідеться не про подвійне громадянство, а про два рівні громадянства однієї держави. Передумовою отримання громадянства суб'єкта федерації є наявність загальнофедерального грома­дянства. Наявність громадянства суб'єкта федерації впливає на зміст правового статусу громадянина всередині країни, але в міжнародно-правовому плані всі громадяни федератив­ної держави мають єдиний статус.

Федеративна держава може утворюватися: 1) в результаті договору між незалежними суб'єктами про створення нового державного об'єднання з перетворенням учасників договору у суб'єктів федерації (так були утворені США); 2) шляхом приєднання до держави нових територій і наділення їх правами суб'єкта федерації (так, до США в результаті завоювання був приєднаний штат Техас, шляхом купівлі —

штати Луїзіана та Аляска) або утворення нових суб'єктів федерації на частині території раніше існуючої держави (наприклад, утворення п'яти нових німецьких земель на території колишньої НДР); 3) в результаті підвищення стату­су регіональних утворень і перетворення їх на суб'єкти федерації (Бельгія); 4) шляхом еволюції конфедерації у федеративну державу з перетворенням колишніх незалежних держав у суб'єктів федерації (так були утворені Швейцарія та Об'єднані Арабські Емірати)9.

Утворення конфедерації є одним з найбільш реальних шляхів переходу до федеративного державного устрою.

І) Конфедерація — це форма союзу держав, за якої держави зберігають свій суверенітет у повному обсязі.

Конфедерація, отже, є не особливою формою державного устрою, а формою об'єднання суверенних держав.

У різний час конфедераціями були: Австро-Угорщина до 1918 p., Швеція і Норвегія до 1905 р., США з 1781 до 1787 p., Швейцарія з 1815 до 1848 p., Германський союз з 1815 до 1867 p., з 1958 до 1961 р. конфедерацію Об'єднана Арабська Республіка складали Єгипет і Сирія, з 1982 по 1989 р. Сенегал і Гамбія утворювали конфедерацію Сене-гамбія. Хоча нині Швейцарія офіційно називається конфеде­рацією, реально за своїм устроєм вона є федерацією. Своєрідною формою конфедерації в умовах монархічного правління є унія — об'єднання двох держав під спільним правлінням одного монарха. У XIX ст. унія існувала між Нідерландами і Люксембургом, з 1814 до 1905 р. — між Шве­цією і Норвегією, з 1918 до 1944 р. — між Данією та Іслан­дією. Нині відоме тільки одне об'єднання держав з ознаками конфедерації — Європейський Союз, до складу якого входять 15 європейських держав. Деякі ознаки конфедерації наявні у Співдружності Незалежних Держав, хоча вона не є конфедеративним утворенням.

Конфедеративна форма об'єднання держав характеризу­ється такими основними ознаками: 1) конфедерація утво­рюється на основі відповідних договорів; 2) суб'єкти конфедерації мають право вільного виходу з неї; 3) суверені­тет у конфедерації належить державам, які входять до її

'Див.: Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 1999. С. 131.

складу; 4) до предмету відання конфедерації входить невели­ке коло питань: війни і миру, зовнішньої політики, формування єдиної армії, системи комунікацій тощо; 5) у конфедерації утворюються тільки ті державні органи, які необхідні для вирішення завдань, особливо виокремлених за договірними актами; 6) постійно діючі державні органи конфедерації позбавлені владних повноважень; 7) суб'єктам конфедерації належить право відмови у визнанні або в застосуванні актів союзної влади та ін.'°

Досвід історій конфедерацій свідчить про те, що ця форма є перехідною або до повного розпаду союзу, або до федеративної форми державного устрою. Іншими словами, розвиток міждержавних відносин може відбуватися у напрямі переходу суверенних держав спочатку до союзу держав (конфедерації), а потім до союзної держави (феде­рації), як це було у США і Швейцарії. Можливий також рух у зворотньому напрямі: спочатку від федерації до конфеде­рації, а потім до цілком незалежних держав. Нарешті, можливий перехід від унітарної держави до федеративної (Бельгія) і навпаки.

Для ряду країн, наприклад Німеччини, США, Швейцарії, федерація була історично необхідною як форма подолання політичної роздрібненості. Становлення федеративного устрою було в них тривалим і поступовим процесом, а політико-територіальний поділ не пов'язувався з національ­ним складом населення. Такі федерації виявилися найбільш стійкими і життєздатними. Менш стійкими виявилися федерації, побудовані за національним принципом (СРСР, СФРЮ, ЧССР); вони розпалися. Протягом останніх десяти­літь від федеративної форми з різних причин відмовилися Індонезія, Камерун, Лівія та деякі інші країни. У країнах, що розвиваються, а також у країнах Латинської Америки федеративна форма державного устрою має значною мірою штучну природу, оскільки федерації там звичайно утворюва­лися за рішенням центральних органів влади. При цьому форму державного устрою змінювали іноді по кілька разів (Аргентина, Мексика). В результаті деякі з таких федерацій мало чим відрізняються від унітарних держав з поділом на автономії (Іспанія, Італія).

10 Див.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В.Д.Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1998. С. 314-315.

Федерації є відносно молодими утвореннями. Історично їм передували імперії.

Імперія (від лат. imperium — влада, панування) — це велика держава, яка містить у своєму складі території інших народів і держав.

Імперії створювалися з головної держави — метрополії і кількох або багатьох приєднаних, у тому числі шляхом завоювання, країн чи народів, які не встигли створити власну державність або втратили її. Імперія має монархічну форму правління, її главою є імператор.

Імперії відомі в усі історичні епохи. Хоча деякі з них існували тривалий час (наприклад, Римська, Візантійська, Російська, стародавні східні імперії), в цілому вони вияви­лися нестійкими утвореннями і припинили своє існування. Причини розпаду імперій багатоманітні: зовнішні завою­вання, внутрішній соціальний розклад, формаційні соціально-економічні перетворення тощо. Паралельно з існуванням імперій і на основі їх розпаду відбувався процес утворення національних держав. Нині імперських утворень у світі не існує. Однак хоча час імперій безповоротно закінчився, проблема адекватності державного, національного й со­ціально-економічного розвитку залишається актуальною для багатонаціональних і навіть однонаціональних держав із компактно розселеними національними меншинами. Заго­стрення цієї проблеми, особливо пов'язане з тим чи іншим видом соціальної нерівності, породжує сепаратизм, який є найбільшою загрозою єдності країни.

Організація За конституційним визначенням «Украї-державної влади на є суверенна і незалежна, демокра-в Україні тична, соціальна, правова держава» (ст. 1). Демократичний характер україн­ської держави конституційно закріплюється через республі­канську форму правління і принципи народного суверені­тету: «Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ» (ст. 5) та поділу влади: «Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову» (ст. 6).

Вищими органами державної влади в Україні є глава держави — Президент, загальнонаціональний представниць­кий орган законодавчої влади — Верховна Рада, колегіаль­ний орган виконавчої влади — Кабінет Міністрів і вищі суди — Конституційний Суд, Верховний Суд і Вищий Господарський Суд.

Форму державного правління в Україні Конституція визначає лише у найбільш загальній формі, проголошуючи її республікою. Та чи інша форма республіканського правлін­ня — президентська, парламентарна чи змішана — в Конституції конкретно не визначається. Висновок про неї можна зробити на основі аналізу повноважень вищих органів державної влади та їх співвідношення, передусім стосовно такої важливої ознаки форми держави, як спосіб формування і функціонування уряду.

Щодо способу формування і функціонування уряду Україна в роки незалежності еволюціонувала спочатку від парламентарно-президентської до президентської, а потім — до президентсько-парламентарної форми правління. Якщо в перші роки незалежності основний склад уряду визначався парламентом, то Конституційний Договір між Верховною Радою та Президентом від 8 червня 1995 р. запровадив президентську форму республіканського правління, прого­лосивши Президента «главою держави і главою державної виконавчої влади України» (це головна ознака президент­ської республіки) й визначивши, що він «як глава державної виконавчої влади здійснює цю владу через очолювані ним Уряд — Кабінет Міністрів України — та систему централь­них і місцевих органів державної виконавчої влади» (ст. 19) і «призначає Прем'єр-міністра України, формує новий склад Уряду України — Кабінет Міністрів України» (ст. 22)11.

Згідно з чинною Конституцією, «Президент України є главою держави...» (ст. 102) і не тільки «призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припи­няє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку» (ст. 106, ч. 9), а й «призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміні­страцій та припиняє їхні повноваження на цих посадах» (ст. 106, ч. 10), «утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади...» (ст. 106, ч. 15). Такі повноваження Президента свідчать про те, що він фактично є главою державної виконавчої влади, хоча формально Кон­ституція цього не визнає. Реально в Україні існує дуалізм виконавчої влади, який виявляється у її поділі між Президен­том і Прем'єр-міністром за домінуючої ролі глави держави.

" Голос України. 1995. 10 черв.

За Конституцією, «єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України» (ст. 75). До повноважень Верховної Ради щодо формування і функціо­нування уряду належать: «розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України», «надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України», «здійснення контролю за діяль­ністю Кабінету Міністрів України» (ст. 85, ч. 11, 12, 13). Верховна Рада також «може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України» (ст. 87), а «прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України» (ст. 115).

Такий розподіл повноважень щодо Кабінету Міністрів між Президентом і Верховною Радою, за якого уряд форму­ється главою держави, а участь парламенту в цьому процесі зводиться до надання згоди на призначення Президентом Прем'єр-міністра, визначає впроваджену в Україні форму державного правління як змішану, причому саме як прези­дентсько-парламентарну, а не навпаки — парламентарно-президентську.

Відповідно до цієї форми правління в Україні впровад­жена подвійна політична відповідальність уряду: Кабінет Міністрів несе політичну відповідальність і перед Президен­том, і перед Верховною Радою, які можуть відправити його у відставку. Проте Президент ніяким чином не відповідає за дії виконавчої влади, оскільки формально не визнається її главою, а Кабінет Міністрів не має ніяких засобів впливу на Верховну Раду, оскільки формується позапарламентським шляхом і не спирається на партійну більшість у парламенті. Це спричинило нестабільність уряду, яка виявилася, зокрема, в тому, що за роки незалежності в Україні діє вже дев'ятий за складом уряд. Впроваджуючи президентсько-парламен­тарну форму правління, в Україні не вдалося реалізувати її основну перевагу — забезпечення стабільності уряду.

Завдяки змішаній формі правління Президент України має досить широкі повноваження. Крім наявних у глави держави в президентській республіці повноважень, Консти­туція надала йому право законодавчої ініціативи у Верховній Раді, причому «законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово» (ст. 93), а також право розпуску парламенту: «Президент України може достроково припини­ти повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися» (ст. 90).

Організація державної влади в Україні нині нагадує си­туацію, описану російським конституціоналістом С. Ю. Каш-кіним: «У більшості країн, які скинули в недавньому минулому тоталітарні режими (Португалія, Польща, Болгарія, Хорватія, Словенія, Македонія, Союзна Республіка Югославія та Сербія і Чорногорія, що входять до її складу), встановилася змішана республіканська форма правління, за якої уряд спирається на парламентську більшість, а все­народно обраний президент, який нерідко є харизматичним лідером нації, тобто маючи загальновизнану популярність і народну довіру, не втручаючись у поточне управління, спрямовує політичний курс. Глава уряду нерідко виступає в ролі «хлопчика для биття»: коли щось не виходить, то причина не в політичному курсі президента, а в поганому проведенні цього курсу урядом. У цьому, напевне, даються взнаки риси певної національної психології, які склалися за багато десятиліть, а іноді навіть віки одноосібної влади»12.

Становище в Україні відрізняється від описаної ситуації хіба що в гірший бік, тому що уряд в ній не спирається на парламентську більшість, а це лише додатково погіршує умови його функціонування. Чітко визначеної і стабільної більшості у Верховній Раді взагалі немає, що пов'язано з умовами її формування та функціонування. Оскільки представлені у Верховній Раді політичні партії не беруть участі у створенні уряду, який формується позапарламент­ським шляхом, то їм немає потреби об'єднуватися в більшість з метою створення урядової коаліції, на яку міг би спиратися Кабінет Міністрів.

Створення стійкої та ефективно діючої більшості у Верховній Раді утруднюється також порядком її формування.

12 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1995. Т. 2. С. 12.

За чинним виборчим законодавством одна половина з 450 народних депутатів обирається в одномандатних виборчих округах за мажоритарною системою відносної більшості, а друга — у єдиному загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за пропорційною системою. Такий порядок трапляється в демократичних державах. Однак на відміну від інших держав в Україні народні депутати, обрані в одномандатних виборчих округах за мажоритарною системою, не зв'язані у Верховній Раді ні партійною, ні фракційною дисципліною, поводяться там на власний розсуд і відстоюють не стільки суспільні, скільки вузькогрупові й персональні інтереси.

Не краще стоїть справа і з тими народними депутатами, які обрані до Верховної Ради за партійними списками. Хоч потрапили вони до парламенту завдяки партіям, проте не несуть ніякої відповідальності ні перед самими партіями, ні перед їхніми парламентськими фракціями і можуть вільно переходити з однієї фракції в іншу, шукаючи вигоди. Така практика неприйнятна для демократичних держав, у деяких із них в разі залишення партійної фракції обраний за партійним списком депутат втрачає мандат. Навіть депутати-мажоритарники там зв'язані партійною дисципліною, бо без партійної підтримки вони мали б незначні шанси перемогти на виборах і нічого б не змогли вирішувати в самому парламенті.

Парламент, депутати якого не зв'язані партійною дисци­пліною, є поєднанням різноспрямованих групових і персо­нальних інтересів і відстоює не стільки загальнонаціональні, скільки групові інтереси. Він є некерованим і фактично неструктурованим. У ньому важко сформувати постійну більшість, тому рішення приймаються ситуативною біль­шістю. Керівництво фракцій стає заручником членів фрак­цій, оскільки ті можуть вільно їх залишати, ставлячи під загрозу саме існування фракції.

Як зазначає російський конституціоналіст В. А. Рижов, «не можна уявляти собі парламент як арену, на якій рівноправно стикаються всі і всілякі наявні в даному суспільстві інтереси, тому що депутати — просто провідники інтересів своїх виборців. Відсутність розвиненої партійної структури, яка опосередковує відносини між виборцями і парламентом, у нашій країні та в ряді інших держав після падіння панування компартій призвело до того, що парла­мент став-таки ареною боротьби найдрібніших інтересів — амбіцій окремих депутатів та їхніх груп, жодним чином не пов'язаних з інтересами виборців. Світовий досвід показує, що парламент тоді виступає справжнім представником нації (народу), коли в його складі наявні великі політичні об'єднання депутатів, які виражають інтереси значних верств виборців»13.

Організація державної влади в Україні, особливо законо­давчої гілки, потребує серйозного вдосконалення. Важливим кроком у цьому напрямі було б формування Кабінету Міністрів на основі парламентської більшості, що надавало б сенсу її створенню.

Необхідність створення більшості й забезпечення ста­більності уряду, у свою чергу, вимагатиме посилення партійно-політичної структурованості парламенту, а у зв'язку з цим — змін у виборчому законодавстві, найімовірнішим варіантом яких є перехід до суто пропорційної виборчої системи. Відбуватиметься, отже, дрейф у бік парламентарної форми правління. Однак самі по собі такі зміни не гарантуватимуть підвищення ефективності державної влади. Важливе значення тут матимуть навіть найдрібніші деталі механізму здійснення державної влади, у тому числі виборчої системи.

За формою державного устрою Україна є унітарною державою. Систему її адміністративно-територіального устрою складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища й села. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України. Автономна Республіка Крим є невід'єм­ною складовою України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, що належать до її відання. АРК має власну Конституцію, яку приймає Верховна Рада АРК та затверджує Верховна Рада України. Нормативно-правові акти Верховної Ради АРК та рішення Ради Міністрів АРК не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

 

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 12.

Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. К., 1996.

Авер'янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. К., 1997.

Барнашов А. М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988.

Білоус А. О. Політико-правові системи: світ і Україна. К., 2000.

Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избр. произведения. М., 1990.

Дарендорф Р. От социального государства к цивилизованному сообществу //Полит, исследования. 1993. № 5.

Енгельс Ф. Походження сім'ї, приватної власності і держави // Маркс К., Енгельс Ф. Твори. Т. 21.

Ильин М И. Политический дискурс: слова и смыслы. Государство // Полит. исследования. 1994. № 1.

Каст С. И. Империи: генезис, структура, функции // Полит, исследования. 1997. №5.

Кувалдш В. Б. Президентская и парламентская республики как формы демокра­тического транзита (российский и украинский опыт в мировом контексте) // Полит, исследования. 1998. № 5.

Ладиченко В. В. Поділ влади: Теорія і практика. К., 1998.

Ленін В. І. Держава і революція. Вчення марксизму про державу і завдання пролетаріату в революції // Повне зібр. творів. Т. 33.

Ленін В. І. Про державу. Лекція в Свердловському університеті 11 липня 1919 р. // Повне зібр. творів. Т. 39.

Макаров О. В. Соотношение права и государства // Государство и право. 1995. № 7.

Моллимен А. Федерализм и. национальное г.осударство (к истории вопроса) //Полит, исследования, 1992. № 4.

Ребкало В. Національна держава. Втеча від самоприниження // Віче. 1995. № 6.

Рябов С. Г. Державна влада: проблеми авторитету й легітимності К., 1996.

Рябов С. Г. Політологічна теорія держави. К., 1996.

Сахаров И. А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.

Тавадов Г. Т. Современные федерации и их субъекты // Социально-полит, журн. 1997. № 1.

Тарасов Е. Н. Государство как институт политической системы // Социально-полит, журн. 1994. № 1—2.

Четверним В. А. Размышления по поводу теоретических представлений о госу­дарстве // Государство и право. 1992. № 5.

Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997.

Что такое демократия? Парламентаризм и правительственная система — определение и разграничение // Полит, исследования. 1992. № 3.

11нул11|кт11С11пин нлпсть: конституционные пределы и порядок in vnipi ііиігііин // Ціннії, исоледонанин. 1993. № З,

ІНШІ органи сумісної держиш Порівняльний аналіз. К., 1995.

ІнруПІжпий парліімгіі'1'іфиім. К., 1993. II/,типи і П. М.

іі|і(міііи-ііі v механізмі здійснення державної влади. К., 1995. himiiu II М РіДОлеїІИв властей: опыт современных государств. М., 1995.