Сущность и задачи прокурорского надзора за законностью в деятельности государственных органов, организаций и общественных объединений

Надзор за законностью в деятельности государственных органов, организаций и общественных объединений является одним из основных направлений работы органов прокуратуры, обеспечивающей верховенство Конституции Республики Казахстан, действующих законов и иных нормативных правовых актов, точное и единообразное их применение независимо от ведомственных и местных условий.

Названная отрасль прокурорского надзора ранее традиционно именовалась «общим надзором». Однако этот термин не применяется в действующем Законе «О Прокуратуре», в других нормативных правовых актах и иных официальных документах прокуратуры.

Жесткая критика оппонентов, заинтересованных в сужении функции прокурорского надзора, ссылки на то, что тотальный надзор и неопределенность данной отрасли, с их точки зрения, не вписывающиеся в модель демократических преобразований страны, вынудили практических работников по существу отказаться от употребления этого словосочетания. Но это не означает, что данный термин не имеет права на существование в профессиональной речи, научных и образовательных изданиях, тем более название «общий надзор» является традиционно понятным и привычным для специалистов, отражает многогранный, всеобщий характер данной отрасли и, в определенной мере, отграничивает его от иных отраслей прокурорского надзора.

Сущность и назначение прокурорского надзора за законностью в деятельности государственных органов, организаций и общественных объединений заключается в том, что органы прокуратуры, осуществляя надзор в этой сфере, и, прежде всего, в области государственного управления, способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством в плане реального обеспечения провозглашенных Конституцией страны прав и свобод человека и гражданина.

Предметом данного направления прокурорской деятельности является надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента страны и иных нормативных правовых актов на территории республики, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере. Иными словами, это надзор за соблюдением Конституции и применением законов центральными и местными органами государственного управления, их должностными лицами, а также иными организациями и общественными объединениями.

В сферу надзора рассматриваемой направленности входит, в первую очередь, законность принимаемых названными органами правовых актов, особенно имеющих нормативный правовой характер затрагивающих конституционные права граждан.

В отличие от других видов надзора данная отрасль является наиболее трудоемкой и многогранной, поскольку обусловливается обилием нормативно-правовых актов, большим числом и разнообразием поднадзорных объектов. В круг объектов прокурорского надзора входят представительные и исполнительные органы, министерства и ведомства, комитеты, иные органы государственного и хозяйственного управления и контроля, предприятия, учреждения и организации независимо от формы собственности Прокуратура обязана также осуществлять надзор за законностью нормативных правовых актов Правительства Республики Казахстан. Надзор за законностью в этой сфере оказывает существенное влияние не только на социально-экономическую ситуацию в обществе, но и влияет на общее состояние законности в стране. Поэтому нам представляется, что прокуратура осуществляет только надзор за законностью в социально-экономической сфере, как полагают некоторые сотрудники, несколько сужает пределы так называемого «общего надзора».

В Законе «О Прокуратуре» (глава 4) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства выделен как ключевое, приоритетное направление всей деятельности прокуратуры. Акцент на важность обеспечения прав и свобод человека свидетельствует о признании правозащитного потенциала органов прокуратуры в механизме государственной охраны. Прокурорский надзор служит дополнительной гарантией справедливою распределения социальных возможностей, защиты политических, экономических, культурных и иных прав гражданина и человека.

Прокурорский надзор охватывает весь комплекс прав и свобод, установленных Конституцией Республики. Общепринято различать три группы прав и свобод человека и гражданина.

К первой группе относятся личные права и свободы: право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и достоинства, право на тайну вкладов и сбережений, переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, право на неприкосновенность жилища и др.

Вторую группу образуют политические права и свободы граждан. В данную группу входят: право на свободу мысли и слова, свобода совести, право на объединение, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования и др.

Третью группу составляют социально-экономические права и свободы человека и гражданина.

В то же время, на наш взгляд, не совсем правильно подчеркивать, что защита прав и свобод личности, а также юридических лиц и государства является предметом только рассматриваемого направления прокурорского надзора.

Как известно, вопросы законодательного обеспечения системы прав человека и общества, их реальных гарантий справедливо рассматривается и в других отраслях прокурорского надзора. Так, оперативно-розыскная деятельность осуществляется специально уполномоченными государственными органами также в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод и законных интересов граждан, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Соблюдение прав и свобод личности и общества входит в сферу надзора за законностью следствия и дознания, надзора за применением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, надзора за законностью административного производства.

В связи с этим следует учесть, что в данной главе охватывается соблюдение только тех прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства, которые не относятся к предмету других отраслей прокурорского надзора.

Как правильно заметили в отдельных российских изданиях, пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются по тем же правилам, что и пределы надзора за исполнением законов (общего надзора). Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуроры исходят из их органической связи с деятельностью прокуратуры по защите интересов государства и общества. Общий надзор обоснованно принято считать эффективным средством раннего предупреждения преступлений[14].

Для общего представления объема работы в этом направлении не будет лишним привести следующие статистические данные. Только за 2009 год по мерам прокурорского реагирования отменено и изменено около 38 тыс. незаконных правовых актов, из них 298 нормативных правовых, из которых 58 прошли государственную регистрацию в органах юстиции. За незаконное издание и применение нормативных правовых актов к различным видам ответственности привлечено более 150 должностных лиц.

В некоторых регионах важнейшие законодательные акты трактовались с местнических позиций (особенно по вопросам земельного законодательства, собственности), устанавливались незаконные запреты и ограничения прав организаций и граждан.

Законом и правовыми актами прокуратуры предусмотрено активное использование правозащитной функции прокуратуры, в т. ч- путем предъявления исков в суде для устранения нарушений законности, носящих массовый характер, затрагивающих права и свободы значительного числа граждан или лиц, не способных самостоятельно отстаивать свои права и законные интересы по состоянию здоровья или возрасту, а также для защиты интересов государства. Так, только в 2009 году благодаря прокурорскому вмешательству 190 тыс. работникам было выплачено более 8,8 млрд. тенге зарплаты. Для защиты прав предпринимателей, обращавшихся с заявлениями в органы прокуратуры и по телефонам доверия, организованы специальные мобильные группы. В результате сотрудники надзорного органа пресекли около ста правонарушений в отношении бизнесменов.

Особая миссия была возложена на прокуратуру по контролю над целевым использованием бюджетных средств, выделенных на стабилизацию ситуации в сфере строительства, восстановление прав дольщиков.

Организованы группы по их правовой защите. Потерпевшими признаны более 9 тысяч граждан, которым причинен ущерб в размере свыше 50 млрд. тенге. Исчерпывающие меры прокуроры приняли для установления и ареста имущества застройщиков. Возбуждены 50 уголовных дел, по направленным в суд делам осуждены 38 лиц[15].

Вместе с тем, как было отмечено в докладе Генерального Прокурора, по итогам 2009 года, имеющиеся серьезные упущения и недоработки не позволяют считать в полной мере деятельность в этой сфере удовлетворительной. К примеру, ежегодно прокурорами констатируются многочисленные факты необоснованного привлечения иностранной силы и невыполнения работодателями обязательств по созданию рабочих мест для казахстанских рабочих, выплаты своевременной и соразмерной заработной платы.

Аналогично обстоит дело и в сфере здравоохранения. В своё время большой общественный резонанс вызвал факт заражения детей СПИДом в медучреждениях Шымкента. С причинами и условиями разбирались на всех уровнях, в том числе проводились прокурорские проверки. Вместе с тем, факт заражения в городе Алматы больных детей гепатитом «С», опять же по халатности врачей Центра крови, указывает на то, что не были приняты исчерпывающие меры к недопущению повторения подобной трагедии.

Много вопросов о контроле за целевым использованием средств Национального фонда, выделенных на преодоление последствий экономического кризиса, борьбы с корпоративной коррупцией, лжебанкротством и незаконным вывозом капитала за рубеж. Банкротство является распространенным способом хищения бюджетных средств и вывода государственных активов в частную собственность.

С учетом повышения цен на коммунальные услуги, участившихся случаев судебного обжалования решений и действий исполнительных органов возникает необходимость тщательного изучения работы уполномоченных государственных ведомств отслеживать возникающую в связи с этим ситуацию и принимать своевременные меры по ее разрешению.

Многочисленные нарушения законности продолжают иметь место на объектах Вооруженных Сил. Главному военному прокурору необходимо на постоянной основе осуществлять надзор за соблюдением законодательства в сфере хранения, ликвидации и переработки высвобождаемых боеприпасов и спецсредств.

Из этих небольших критических замечаний видно, что в поле зрения прокуроров находятся десятки тысяч законодательных и подзаконных актов.

В соответствии со ст. 28 Закона РК «О Прокуратуре» установлены следующие задачи прокурорского надзора:

1. обеспечение прав и свобод человека и гражданина, соответствия законодательству правовых актов и действий органов, организаций, должностных лиц и граждан;

2. принятие мер к выявлению и устранению любых нарушений законности, причин и условий, способствовавших таким нарушениям, восстановлению нарушенных прав.

Осуществляя прокурорский надзор за законностью в деятельности государственных органов, прокуроры тем самым способствуют развитию рыночных отношений, повышению уровня стабильности в обществе, становлению правового государства. Своевременное выявление и пресечение разного рода нарушений законов способно позитивно влиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, криминогенной ситуации в стране.

Одной из задач, стоящих перед прокуратурой, является обеспечение соответствия законодательству не только правовых актов, но и действий органов, организаций, должностных лиц и граждан. То есть, этот вид надзора охватывает широкую область правовой действительности, связанную с практикой применения законов. Он оказывает наиболее заметное воздействие на общее состояние законности в стране. В нем заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры, стремление не допустить перерастания правонарушений в более общественно опасные формы.

Согласно Инструкции «Об организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере» приоритетами в сфере надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина считаются обеспечение надзора:

1. за неукоснительным соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина;

2. за точным и единообразным применением законодательства, направленного на обеспечение национальной безопасности, борьбу с коррупцией;

3. за соответствием правовых актов государственных органов Конституции, законам и указам Президента республики;

4. за применением законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании ее ресурсов;

5. за применением законодательства, направленного на защиту и поддержку предпринимательства;

6. за применением законодательства о несовершеннолетних.

Рекомендовано использовать правозащитные функции прокуратуры, в том числе путем предъявления исков в суде, для устранения нарушений законности, носящих массовый характер, затрагивающих права и свободы значительного числа граждан или лиц, не способных самостоятельно отстаивать свои права и законные интересы по состоянию здоровья или возрасту, а также интересов государства. В остальных случаях разъяснять право каждого на самостоятельную защиту своих прав и свобод в судебном порядке.

Также справедливо отказ от вовлечения органов прокуратуры в гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов, за исключением поручений Генерального Прокурора либо курирующих заместителей, а также необоснованного предъявления исков в интересах граждан.

В целях содействия построению правового государства и реализации стоящих перед прокуратурой задач прокуроры должны организовывать и осуществлять свою деятельность в соответствии с принципами, изложенными в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года.

Согласно Концепции в процессе совершенствования законодательства и ходе правоприменительной деятельности необходимо неуклонно следовать принципам верховенства Конституции и соответствия норм актов нижестоящего уровня актам вышестоящего уровня Нужны системные меры, обеспечивающие как режим законности в стране и стабильность правовой системы, так и поступательное развитие национального права в рамках действующей Конституции.

Основное требование, предъявляемое к прокурорскому надзору за применением законов — это повышение его эффективности, выражающейся во влиянии на конечный результат — состояние законности и правопорядка.