Правовые основы координации правоохранительных органов: сущность и цели координационной деятельности

Координация (от лат. со — совместно, ordinatio — упорядоче­ние) означает «согласование, упорядочение, приведение в поря­док, в соответствие». Применительно к деятельности правоохра­нительных органов под координацией обычно понимается взаимосогласованная деятельность различных государственных органов и выработка совместных действий по наиболее важным вопросам борьбы с преступностью и укреплению правопорядка, а также по достижению общей цели.

Перед правоохранительными органами стоят весьма сложные и ответственные задачи по борьбе с преступностью и устранению причин, их порождающих. Для того чтобы обеспечить быстрое и полное раскрытие каждого преступления, произвести по каждому уголовному делу полное, объективное, всестороннее расследова­ние, с обеспечением неотвратимости наказания за совершенное преступление и чтобы при этом были соблюдены требования зако­на и норм уголовно-процессуального права, нужна согласованная, скоординированная работа всех правоохранительных органов.

Следует иметь в виду, что понятия «координация» и «взаимо­действие» тесно связаны между собой. Разница их только в том, что задачи координации по своему содержанию более конкретны, носят целенаправленный характер и рассчитаны на продолжитель­ный период времени. При взаимодействии же у ее участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и при­менению единых мер, по распределению сил и средств, по уста­новлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий.

«Характерным недостатком имеющихся определений понятия координации— как отмечает М. С. Шалумов,— является то, что они трактуют ее как «согласование деятельности», «форму совместного принятия и реализации решений», «разработку и осуществление согласованных действий», не учитывая, что коорди­нация есть не сама совместная деятельность правоохранительных органов, а государственная функция, которой наделены исключи­тельно органы прокуратуры. Осуществляя функцию координации, прокурор воздействует на деятельность правоохранительных ор­ганов по борьбе с преступностью путем ее объединения и согла­сования. Согласование можно рассматривать в данном случае как способ объединения действий, а согласованную деятельность — как положительный результат такого объединения»[11].

Координационная деятельность правоохранительных органов в настоящее время прочно вошла в повседневную практику борь­бы с преступностью и иными правонарушениями. В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года обращено особое внимание на важность дальнейшего повышения эффективности координирующей функции органов прокуратуры по отношению к правоохранительной деятельности, в том числе посредством соответствующей правовой регламента­ции этой функции.

Целесообразность наделения органов прокуратуры приори­тетной ролью в координационной деятельности убедительно обо­сновал А. Я. Сухарев, который отметил: «Принятое на высшем государственном уровне решение о координационных правомо­чиях прокуроров не случайно Оно родилось после длительного и всестороннего изучения прошлого опыта, взглядов и позиций научных и политических кругов. Это изучение показало не толь­ко предпочтительность, но и безальтернативность прокуратуры в качестве координирующего центра борьбы с преступностью. И это понятно, прежде всего, в сипу универсальности ее надзорных функций, распространяющихся и на координируемые органы, дея­тельного участия во всех сферах судопроизводства, широты диапазона выхода на властно-управленческие и общественные струк­туры, от которых зависит эффективность правоприменительной и профилактической работы»[12].

И. Ж. Бахтыбаев справедливо заметил, что «данное обоснова­ние, безусловно, приемлемо и к казахстанской действительности. В дополнение к сказанному необходимо отметить, что прокура­тура, выполняя координирующую роль, является, прежде всего, надзорно-пропессуальным органом, что позволяет ей соблюдать процессуальную самостоятельность каждого правоохранитель­ного органа, оставаясь при этом, как это предназначено законом, органом надзора за соблюдением законности в деятельности всех правоохранительных органов»[13].

Общеизвестно, что органы прокуратуры занимают особое ме­сто в системе правоохранительных органов и, как было подчеркну­то в новой Концепции правовой политики Республики Казахстан, является ядром правоохранительной системы страны. Именно у прокуроров сконцентрированы данные об уровне законности и правопорядка, структуре и динамике преступности в республике, крае, области, городе и районе.

Если органы внутренних дел не всегда осведомлены о конечном результате судебного разбирательства расследованного ими уго­ловного дела, о деятельности суда по осуществлению правосудия, в целом по району, области, республике, о практике назначения меры наказания, о состоянии исполнения судебных приговоров и постановлений, а другие правоохранительные органы относитель­но проблем органов внутренних дел, то прокуроры знают о конеч­ном результате деятельности всех правоохранительных органов.

Содержание, предмет и правовое урегулирование координаци­онной деятельности прокуратуры в процессе ее развития по раз­личным причинам неоднократно менялись и имеют свою историю развития. В нормативных актах 20-х прошлого века руководящая роль прокуратуры в этом деле была отражена с достаточной чётко­стью и полнотой. Так во временной инструкции Наркомюста 1922 г. губернским прокурорам предписывалось: периодически созывать губернские совещания по борьбе с преступностью в соста­ве прокурора (председатель) и членов совещания — председателя суда, председателя революционного трибунала, заведующего РКИ и начальника губернского ОГПУ. Целью таких совещаний было: объединение усилий всех органов по борьбе с преступностью, вы­работка необходимых мероприятий в этой области и обсуждение вопросов о правильной деятельности исправительно-трудовых учреждений, уголовного розыска и милиции.

Однако уже в начале 30-х гг. координации стало уделяться все меньше внимания. Нормы о координации отсутствовали и в Поло­жениях о прокурорском надзоре 1933 и 1955 годов.

Координации деятельности правоохранительных органов стали уделять должное внимание только после совещания, созванного ЦК КПСС в 1962 году. Руководящая роль органов прокуратуры в коор­динации была определена постановлением ЦК КПСС от 25 января 1972 года. В качестве одного из основных моментов была названа необходимость реального обеспечения координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Координация как функция прокуратуры получила более кон­кретное правовое закрепление в Законе «О Прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 года. В ст. 3 Закона, определяющей основные на­правления деятельности прокуратуры, указывалось, что прокурату­ра осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Координацию, как в центре, так и на местах, обеспечивали коор­динационные советы — постоянно действующие совещательные органы. Советы состояли из руководителей органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и суда; возглавляли их Генеральный прокурор и соответствующие прокуроры.

Позже неоднократно предпринимались попытки изъять функ­цию координации у прокуратуры и возложить ее на специально создаваемые государственные структуры, в частности, на Времен­ный комитет по борьбе с преступностью (1989 г.). Комитет по ко­ординации деятельности правоохранительных органов (1991 г.), а также различные временные и постоянные комиссии в органах ис­полнительной власти.

В Законе «О прокуратуре Республики Казахстан», принятом по­сле провозглашения независимости от 17 января 1992 г., не было нормы, позволяющей органам прокуратуры осуществлять коорди­нацию деятельности правоохранительных органов. Только Зако­ном РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законо­дательные акты Республики Казахстан по вопросам материально­го и пенсионного обеспечения сотрудников органов прокуратуры Республики Казахстан» от 14 июля 1994 г. на прокуратуру были возложены задачи по координации деятельности правоохрани­тельных органов по борьбе с преступлениями и иными правона­рушениями.

Однако Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу Закона, от 21 декабря 1995 г. за № 2709 «О прокуратуре Ре­спублики Казахстан», органы прокуратуры вновь были лишены этой функции.

Такое отношение к данной функции органов прокуратуры свя­зано с неоднозначной позицией законодателя в плане осущест­вления координации деятельности правоохранительных органов. Одни считали, что с преступностью должны бороться правоохра­нительные органы, занимающиеся раскрытием и расследованием преступлений, а прокурор обязан только осуществлять надзор за деятельностью этих органов. Другие утверждали, что прокурату­ра как надзорный орган, обладающий широкими полномочиями и осуществляющий высший надзор за применением законов и иных нормативных правовых актов, должна обеспечить высокую орга­низационную согласованность и эффективность в борьбе с пре­ступностью.

Впоследствии возобладало мнение, что для обеспечения задач уголовного процесса по раскрытию преступлений, изобличению и привлечению к уголовной ответственности лиц, их совершивших, действительно нужна согласованная, скоординированная работа всех правоохранительных органов.

В связи с этим функция прокуратуры по координации деятель­ности правоохранительных органов была восстановлена Законом Республики Казахстан от 2 июля 1998 г. № 266-1, которым были внесены соответствующие изменения в ныне действующий Закон РК «О Прокуратуре». В частности, п.п. 5 п. 5 ст. 12 названного За­кона изложен в следующей редакции: Генеральная Прокуратура РК «взаимодействует с другими республиканскими правоохранительными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие, в обеспечении законности и правопорядка и координирует их деятельность».

Таким образом, координация деятельности правоохранитель­ных органов по борьбе с преступностью и иными правонаруше­ниями на сегодняшний день возложена на органы прокуратуры и является одним из важных направлений в их деятельности.

Координация деятельности правоохранительных органов озна­чает разработку и практическую реализацию совместных меропри­ятий по наиболее актуальным проблемам борьбы с преступностью и иными правонарушениями, укреплению законности и правопо­рядка. В основе координации деятельности правоохранительных органов лежит единство целей и задач по укреплению законности и правопорядка, усилению борьбы с преступностью и устранению причин и условий, способствовавших совершенному преступлению.

Сущность координации — во взаимосогласовании, концент­рации кадров и средств и упорядочении деятельности раз­личных органов по достижению общей цели. Цели и задачи правоохранительных органов едины. Они состоят в том, чтобы принимать необходимые меры по усилению борьбы с преступностью, обратив особое внимание на организацию глубокой аналитической работы, позволяющей своевременно выявлять наиболее неблагополучные участки, разработать предложения по предупреждению преступности и концентрировать усилия правоохранительных органов на преодоление негативных тенденций в состоянии преступности и правопорядка.

При осуществлении координации деятельности правоохрани­тельных органов очевидна руководящая роль органов прокурату­ры. Она обусловлена тем. что в соответствии со ст. 83 Консти­туции Республики Казахстан осуществление высшего надзора за точным и единообразным применением законов, указов Президен­та и иных нормативных правовых актов на территории республики за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства возложено на органы прокуратуры.

Кроме того, в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 22 апреля 1997 г. «О мерах по дальнейшему рефор­мированию системы правоохранительных органов Республики Казахстан» в целях совершенствования системы правоохрани­тельных органов, повышения эффективности борьбы с преступ­ностью и коррупцией, на базе Центра криминальной информации Государственного следственного комитета, статистических служб Министерства внутренних дел и Министерства юстиции был обра­зован Центр правовой статистики и информации при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, впоследствии преобразован­ный в Комитет по правовой статистике и специальным учетам, по­зволяющий органам прокуратуры обеспечивать достоверное отра­жение криминальной ситуации и результатов правоохранительной деятельности.

На практике осуществление высшего надзора за законностью в стране позволяет opганам прокуратуры располагать более полны­ми сведениями о состоянии борьбы с преступностью, о роли в этом деле каждого из правоохранительных органов, а также наличии у них обширной и объективной информации о совершенных престу­плениях, их раскрываемости, качественности расследования, при­чинах и условиях, способствующих их совершению, о результатах рассмотрения уголовных дел в судах. Вот почему обязанность по руководству координацией деятельности правоохранительных ор­ганов возложена именно на органы прокуратуры, а не на какой-либо иной государственный правоохранительный орган.

Немаловажным является и тот факт, что органы прокуратуры осуществляют свою деятельность независимо от государственных органов и должностных лиц.

Важное значение в усилении координирующей роли прокуроров имеет «Положение о Координационном Совете правоохраните­льных органов Республики Казахстан», утвержденное решением от 5 декабря 2007 года.

Данное решение было утверждено совместным приказом Ге­нерального Прокурора, Председателя Комитета национальной безопасности. Министра внутренних дел, Министра юстиции, Председателя Агентства Республики Казахстан по борьбе с эко­номической и коррупционной преступностью (финансовой полиции), Министра финансов, Министра по чрезвычайным ситуа­циям Республики Казахстан. Координационный Совет является консультативно-совещательным органом, решения которого носят рекомендательный характер.

Председателем Координационного Совета правоохранительных органов является Генеральный Прокурор Республики Казахстан; на него возложена и организация работы данного Совета.

Основными задачами Координационного Совета являются:

1. координация деятельности правоохранительных органов и их нижестоящих структур, выработка предложений по улучшению правоохранительной деятельности,

2. совершенствованию ее правового регулирования;

3. совместный анализ состояния преступности и выработка стратегии борьбы с преступностью и другими правонарушениями, привлечение к этой работе государственных органов, обществен­ных организаций и средств массовой информации.

4. Определение основных приоритетов в работе системы правоохранительных ор­ганов регионов с наиболее неблагополучной криминогенной об­становкой, реализация комплекса мер по профилактике и преду­преждению тяжких, особо тяжких преступлений в этих регионах и в целом по стране;

5. разработка, согласование и выполнение совместных мероприятий по борьбе с наиболее опасными и распространенными преступными посягательствами, экономическими преступления­ми, коррупцией, наркобизнесом, терроризмом, незаконной мигра­цией, деятельностью организованных преступных группировок и сообществ;

6. анализ деятельности правоохранительных органов по защи­те конституционных прав и свобод граждан, интересов государ­ства при производстве уголовного преследования, обеспечения принципа неотвратимости наказания за совершенное преступле­ние Разработка и дача указаний и методических рекомендаций, информационных писем по основным и наиболее актуальным на­правлениям деятельности и устранению нарушений законности;

7. формирование единообразной практики применения законо­дательства, направленного на борьбу с преступностью и другими правонарушениями. Выработка и внесение предложений Президенту Республики Казахстан, в Правительство Республики Ка­захстан о совершенствовании законодательства, направленных на укрепление законности и правопорядка.

Координационный Совет состоит из постоянных членов и чле­нов с временно делегированными полномочиями. Постоянными членами Координационного Совета являются: Генеральный Про­курор Республики Казахстан; Председатель Комитета националь­ной безопасности Республики Казахстан; Министр внутренних дел Республики Казахстан; Министр юстиции Республики Казах­стан; Председатель Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовой по­лиции); Министр финансов Республики Казахстан; Председатель Комитета таможенного контроля Министерства финансов Респу­блики Казахстан; Министр по чрезвычайным ситуациям Респу­блики Казахстан.

Членами Координационного Совета с временно делегирован­ными полномочиями являются: Председатель Комитета по судеб­ному администрированию при Верховном Суде Республики Ка­захстан; Председатель Налогового комитета Министерства фи­нансов Республики Казахстан; Председатель Комитета уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Республики Ка­захстан; Директор Пограничной службы Комитета национальной безопасности; Директор Центра судебной экспертизы Министер­ства юстиции.

Председатель Координационного Совета из числа работников Генеральной прокуратуры Республики Казахстан назначает секре­таря Координационного Совета, который руководит Секретариа­том Координационного Совета. В состав Секретариата входит по одному сотруднику правоохранительного органа, руководитель ко­торого является постоянным членом Координационного Совета.

Работа Координационного Совета строится на основе совмест­но принятых полугодовых планов; предложения в планы работы вносятся членами Совета Совет созывается его председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, при квору­ме не менее 2/3 от числа постоянных членов Координационного Совета. По инициативе членов Совета могут созываться его внео­чередные заседания.

Подготовка материалов на рассмотрение Совета осуществляется руководителем ведомства, указанного в плане работы первым. На основе представленных материалов секретарем Совета готовится повестка дня, которая после утверждения председателем Совета, не позднее, чем за 7 дней до начала заседания с приложением всех необходимых документов вручается членам Совета. Обеспечение явки приглашенных на заседание Совета, ознакомление их с соот­ветствующими документами осуществляется ведомством, подго­товившим вопрос на рассмотрение Совета. Если вопрос готовился несколькими ведомствами, то указанную работу выполняет секре­тарь Совета. Решения принимаются простым большинством го­лосов и реализуются приказами руководителей правоохранитель­ных органов, либо их совместными указаниями, методическими рекомендациями, информационными письмами и т.п.. Доработка документов по рассмотренным на Совете вопросам производится не позднее, чем в трехдневный срок ведомствами и лицами, под­готовившими вопрос, и представляются Секретарю Совета.

Результаты обсуждения и принятые решения заносятся в про­токол, который оформляется в течение пяти дней после проведен­ного заседания. Протокол подписывается председателем Совета и секретарем, а затем рассылается в правоохранительные и другие органы с приложением соответствующих рекомендательных пи­сем, указаний, приказов либо других документов.

Контроль за исполнением принятых решений осуществляет Се­кретарь Совета и ответственные работники правоохранительных органов, на которых приказами их руководителей возложена эта обязанность. На заседания координационных совещаний могут быть приглашены представители органов власти, руководители ведомств, контролирующих органов, представители средств мас­совой информации.

Под председательством Главного военного прокурора, проку­роров городов Астаны, Алматы, областей и приравненных к ним создаются координационные Советы с аналогичными задачами и функциями. Координационные советы правоохранительных орга­нов районов и городов возглавляются прокурорами соответствую­щих территориальных единиц.