Місцеве самоврядування в Україні

 

призводить до ускладнення розуміння його змісту, місця та ролі в си­стемі народовладдя. Це стосується не тільки широкого загалу читачів, які не мають спеціальної юридичної підготовки та яким надзвичайно важко зорієнтуватися в різних наукових концепціях місцевого само­врядування. Сьогодні немає ні єдності підходів, ні адекватного розуміння сутності, призначення місцевого самоврядування в сере­довищі правознавців-теоретиків та юристів-практиків. Можливо, у практичному плані у цьому немає потреби, оскільки різне наукове тлумачення природи місцевого самоврядування не змінює його при­значення — вирішення питань місцевого значення. Водночас ознайомлення з науковими основами місцевого самоврядування має надзвичайно важливе значення для кращого розуміння особливостей конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні та динаміки його становлення і розвитку на новітньому етапі української державності¹.

Аналіз вітчизняної конституційної моделі місцевого самовряду­вання свідчить, що держава сприймає місцеве самоврядування як: право територіальної громади — жителів села, селища, міста самостійно вирішувати питання місцевого значення; інститут грома­дянського суспільства; особливу форму народовладдя та самостійний вид публічної влади; інститут системи конституційного ладу тощо.

Насамперед місцеве самоврядування потрібно розглядати в кон­тексті прав і свобод людини і громадянина. Права людини сьогодні стали однією з ключових наукових проблем, які вивчаються широко і різнобічно — з філософсько-гуманістичного погляду, в аспекті сут­ності та явища публічної влади, принципів перебудови політичної та правової системи, проведення соціально-економічної та культур­ної політики, боротьби з екологічними загрозами, злочинністю тощо.

Важливість та актуальність цієї теми не треба доводити, оскільки права людини є органічним компонентом демократичного політич­ного простору, інструментом гуманізації суспільних відносин, форму­вання творчої особистості та становлення постіндустріального люд­ства. На права людини покладають вирішення ряду внутрішніх, міжнародних та глобальних завдань. Права присутні практично в кожній сфері життєдіяльності людини, відображаючи її життя в особ-

¹ Кравченко В. В. Конституційне право України: Навч. пос. — К., 2006. — С. 383.

674

ливому якісному стані, пов'язаному із утвердженням у суспільній свідомості та практиці ідеї свободи особи.

Найбільш рельєфно проявляється та проходить апробацію ця ідея на локальному рівні — у межах місцевого самоврядування. Адже виз­нання та становлення в Україні місцевого самоврядування, глибокі економічні й політичні перетворення в суспільстві і формування на цій основі нової демократичної державності безпосередньо пов'язані з виробленням та практичною реалізацією принципово нових для нас підходів до прав людини, до вирішення як загальнодержавних, так і регіональних, а також місцевих проблем у даній сфері.

Саме місцеве самоврядування зосереджує в собі політичні, еко­номічні, духовно-моральні цінності та соціальні досягнення людства в будь-якій галузі суспільного розвитку. Також на цьому рівні організації публічної влади відбувається діалектичне поєднання волі законодавця з конкретними інтересами місцевого населення, яке стає не лише пер­винним суб'єктом локальних конституційно-правових відносин, а й основним суб'єктом управлінських, адміністративно-правових відно­син, що є однією з характерних рис місцевого самоврядування.

Безумовно, не можна стверджувати про повне відокремлення та протиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Дер­жавні органи і органи місцевого самоврядування є рівними перед за­коном та рівною мірою є представниками народу в межах наданих їм повноважень. Тому можна стверджувати: права і свободи людини, а також їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування такою ж мірою, як і діяльність дер­жави. Тут же можна зазначити, що місцеве самоврядування як авто­номія невеликих територіальних одиниць у рамках загальних для всього державно-організованого суспільства законів означає не сво­боду з боку держави, а свободу всередині неї. Потрібно мати на увазі, що і те, й інше — складові єдиного конституційного (а не державно­го) механізму.

У зв'язку з цим дослідження прав людини в контексті місцевого самоврядування, як і місцевого самоврядування через призму прав людини, є одним із найважливіших завдань юридичної науки. Це має не тільки науково-теоретичне значення, а й насамперед практичну значущість: і з погляду розвитку законодавства, і у вирішенні конкретних питань реформування місцевого самоврядування та утво­рення ефективних механізмів забезпечення прав людини за місцем проживання.

675

Розділ 26

Місцеве самоврядування в Україні

 

Актуалізація вивчення місцевого самоврядування в контексті прав і свобод людини і громадянина зумовлена, по-перше, утвердженням в Україні демократичних засад суспільного життя та зростанням політичної активності населення. По-друге, переходом України до ринкових відносин, які передбачають широке використання особис­тої свободи та творчої ініціативи. По-третє, посиленням особистої відповідальності та усвідомленого ставлення людини до результатів своєї діяльності, що пов'язано з розумінням того, що вона є господа­рем своєї долі та творцем особистого щастя. По-четверте, сучасний етап розвитку країни пов'язаний з формуванням громадянського суспільства та соціально-правої держави як важливих суспільно-пра­вових «вимірів», які не лише відображають механізми захисту прав людини, а й утворюють реальну можливість самим громадянам брати активну участь у забезпеченні та самозахисті своїх прав та свобод, у тому числі через інститути місцевого самоврядування.

Також місцеве самоврядування потрібно розглядати як право тери­ торіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значен­ ня. Право самостійно, без втручання ззовні, розв'язувати власні про­блеми та урядувати своїм життям є органічною складовою системи прав людини і громадянина у демократичному суспільстві. Цим правом пройнята практично кожна сфера життєдіяльності людини (економічна, соціальна, культурна, політична та ін.), відображаючи життя людини в особливому якісному стані, пов'язаному як із утвер­дженням у суспільній свідомості та практиці ідеї свободи особи, так і з розумінням того, що найкраще розв'язати проблеми людини може тільки та влада, яка найближче знаходиться до неї, і цією владою є місцеве самоврядування.

Тому однією з передумов формування реального місцевого само­врядування та дієздатних територіальних громад, створення повно­цінної системи локальної демократії та реалізації різнопланових місцевих інтересів є визначення сфери відання місцевого самовряду­вання та формування ідеології розуміння місцевого самоврядування через призму місцевих проблем. Якими є проблеми місцевого значен­ня, як вони розв'язуються, яка роль у цьому процесі відводиться державі, органам влади та безпосередньо населенню — таким і є справжнє місцеве самоврядування.

В ідеалі держава за допомогою правових заходів має лише впоряд­ковувати, зовнішньо оформляти самоврядну активність територіаль­них громад, не встановлюючи її. Лише таким чином місцеве самовря-

дування може стати явищем громадського, а не державного життя. Визнаючи та гарантуючи це право, держава дає можливість са­мостійно розвиватися територіальним громадам, водночас підкріплюючи та захищаючи муніципальну діяльність за допомогою ряду заходів, які насамперед передбачені на конституційному рівні. Більше того, визнання права на місцеве самоврядування відкриває додатковий, більш демократичний та оптимальний канал для реалізації усіх прав і свобод людини і громадянина: політичних, еко­номічних, соціальних, культурних тощо.

Саме через місцеве самоврядування реалізується більшість прав і свобод людини і громадянина. Саме людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ст. З Конституції України), а у свою чергу кож­на людина має право на вільний розвиток своєї особистості (ст. 23 Конституції України). Значною мірою реалізація цих фундаменталь­них конституційних правоположень залежить від ефективно функціонуючої публічної влади, у тому числі влади місцевого само­врядування.

Категорія ефективності місцевого самоврядування — складне, ба-гатофакторне явище, яке, на жаль, не одержало належного висвітлен­ня в літературі з проблематики місцевого самоврядування. Вважаємо, що доктринальне дослідження місцевого самоврядування як права населення на реалізацію своїх інтересів за місцем проживання та са­мостійне вирішення питань місцевого значення, а також законодавчу інституціоналізацію феномену взаємозв'язку між категоріями «місцеві інтереси» — «питання місцевого значення» у розрізі проблем ефективності функціонування як окремих інститутів місцевого само­врядування доцільно здійснювати у тісному взаємозв'язку з кате­горіями якості життя, способу життя населення, гідності життя. Адже головною метою організації місцевого самоврядування і є підвищення якості життя, вдосконалення відносин, які виникають між різними щаблями публічної управлінської ієрархії. Не випадково при визна­ченні територіальної громади деякі автори виходять з того, що вона являє собою соціальну спільність, що здатна як суб'єкт управління на основі спільних цінностей організовувати місцеве господарство, місце­ ве виробництво відповідно до своїх інтересів, постійно поліпшуючи якість життя.

Ці лексичні формули виконують соціально-оціночну функцію та покликані відбивати ступінь задоволення потреб і запитів місцевих

 

676

677

Розділ 26

Місцеве самоврядування в Україні

 

жителів, що не підлягають прямому кількісному виміру. До показ­ників якості життя, його гідності належать характер і зміст праці та дозвілля, задоволеність своїм приватним життям, ступінь задоволе­ності людини своїм станом як вільної особистості, суспільною та політичною активністю, спілкуванням, самовираженням і самороз­витком, ступінь комфорту в праці й у побуті, ступінь реалізації моральних цінностей. Сюди можна віднести і показники середньої тривалості життя громадян на конкретній території, рівня захворю­вань, зміни демографічної і соціальної структури населення тощо.

При законодавчому визначенні «питань місцевого значення» також слід мати на увазі, що місцеве самоврядування повинно займа­тися переважно місцевими справами, не роблячи спроб брати участь у вирішенні державних та регіональних справ, якщо вони не пов'язані з розв'язанням проблем місцевих. У зв'язку з цим можна з повною впевненістю стверджувати, що правова сутність місцевого самоврядування проявляється та реалізується в діяльності щодо вста­новлення, зміни та припинення правових відносин саме між суб'єктами системи місцевого самоврядування, тобто при взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування для реалізації їх функцій і повно­важень з питань місцевого значення. Саме у взаємодії суб'єктів місце­вого самоврядування між собою у процесі вирішення питань місцево­го значення проявляються та реалізуються сутність, невід'ємні, детермінуючі, іманентні властивості місцевого самоврядування.

Також не можна не зауважити, що місцеве самоврядування — це один з пріоритетних інститутів громадянського суспільства. Відомо, що громадянське суспільство — це спосіб соціального життя, який за­снований на праві та демократії; суспільний устрій, за якого кожній людині гарантується вільний вибір форм його економічного та політичного буття, утверджуються права людини, забезпечується ідеологічний плюралізм. Громадянське суспільство — це такий соціальний простір, у якому люди взаємодіють відносно вільно, без безпосереднього втручання держави. Громадянське суспільство — це велика самоорганізована суперсистема, яка складається з багатьох недержавних інститутів та асоціацій фізичних осіб. При цьому не тільки загалом громадянське суспільство, а і його спільності на місцях представлені значним «ансамблем» самоврядних скооперованих гро­мад та об'єднань громадян. Багатогранний характер їхніх взаємовідносин з державою проявляється у всіх сферах суспільного життя, у процесі яких розвиваються зв'язки громадськості та різних

громадських об'єднань громадян з інститутами державної влади та місцевого самоврядування. Інше питання — який рівень розвитку громадянського суспільства і територіальних громад та їх вплив на державні та суспільні справи?

Відносини у рамках фомадянського суспільства не опосередко­вані державою: держава не є і не може бути суб'єктом громадянсько­го суспільства. Тут взаємодія значно складніша. Як фомадянське суспільство проникає у сферу діяльності держави, беручи участь у формуванні та контролі за його діяльністю, так і держава впливає на відносини у сфері фомадянського суспільства, передусім здійснюю­чи їхнє правове регулювання. Суть цих відносин полягає у тому, що держава нібито вибудовує правову модель громадянського суспільства, яка потім наповнюється конкретним змістом.

Водночас діалектика взаємовідносин держави і фомадянського суспільства свідчить, що їх плив на розвиток та діяльність одне одно­го взаємне. І правове регулювання відносин у сфері громадянського суспільства та територіальних фомад відбувається як за ініціативою держави та її органів, так і у результаті впливу на них інститутів та асоціацій фомадянського суспільства. Цей процес на різних етапах розвитку суспільства не є однаковим. Із урахуванням рівня демо­кратії, соціальної активності, політичної та правової культури у суспільстві на одних етапах у розвитку фомадянського суспільства та місцевого самоврядування рушійна роль належить державі, на інших етапах — самому фомадянському суспільству та його інститутам.

Варто зазначити й те, шо громадянське суспільство — це таке суспільство, де головною діючою особою є людина — особа — суб'єкт, який володіє економічною та політичною свободою. В умовах фома­дянського суспільства змінюється уявлення про людину як «гвинтик» державного механізму. Громадянське суспільство має сприяти тому, щоб особа могла якнайповніше розкрити свою індивідуальність, до­сягти успіхів у будь-якій справі, Офимати суспільне визнання. Це за­лежить від багатьох чинників, у тому числі від бажання та здатності індивідуума набувати та розвивати у собі позитивні якості. Тому перед сучасною Українською державою постає важливе завдання — утво­рення, насамперед за допомогою законодавства, умов для формуван­ня фомадянського суспільства та прояву фомадських, самодіяльних засад у локально-територіальному та індивідуально-особистісному вимірі. Саме умов, а не рамок, оскільки такі прояви можливі лише за наявності спільного інтересу та свободи участі. У цьому сенсі місцеве

 

678

679

Розділ 26