Територіальний устрій України

 

демократичній державі прямо залежить від проблем місцевого самовря­ дування. Територіальна основа місцевого самоврядування може спри­яти, а може й гальмувати розвиток муніципального законодавства та ефективність місцевого самоврядування.

Територіальну основу місцевого самоврядування в Україні скла­дають село, селище, місто, тобто право самостійно вирішувати пи­тання місцевого значення визнається лише за територіальними ко­лективами жителів «природних» адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень. Такий підхід до визначення кола суб'єктів права на місцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди природним шляхом групувалися для спільного життя, проблеми якого вони обговорювали на сходах, загальних збо­рах, а для здійснення поточного управління обирали відповідних осіб (органи). Саме захисту природних прав кожної територіальної громади та кожної людини окремо, збереженню неповторного та індивідуального вигляду кожного села, селища, міста покликаний слугувати такий важливий конституційний інститут, як місцеве самоврядування.

Отже, місцеве самоврядування має чітко виражений локально-те­риторіальний характер. Воно здійснюється лише там, де реально про­живають люди: село, селище, місто. Будь-які «штучні» територіальні укрупнення, спущені з «центру», зокрема, запропоновані рядом авторів волості¹, округи² або навіть територіальні метагромади, які являли б собою об'єднання кількох областей, районів, міст, сіл та на­зивалися б «землями» чи «регіонами»³, мають на меті адміністративні, економічні та інші цілі, але суто теоретично не утворюють нового просторового ареалу місцевого самоврядування. Тому проблеми те­риторіального поділу на низових ланках є проблемами не адміністра­тивними, а місцевого самоврядування, проблемами формування дієздатних територіальних громад. У адміністративному, політичному підході до їх розв'язання криється велика небезпека для місцевого са-

¹ Напр.: Головченко В. Волость: чи можливий її ренесанс? // Місцеве та регіональне
самоврядування України. — Вип. 4(9). — К., 1994. — С. 22-27.

² Карпенко В. В. Протиріччя між виконавчою владою і місцевим самоврядуванням на
регіональному рівні та механізми їх розв'язання: досвід України і Франції: Автореф.
дис.... канд. наук з держ. упр. — Одеса, 2000. — С. 13.

³ Нагорний О. Від територіальної громади — до регіону // Самоврядування та самоор­
ганізація територіальних громад: Матеріали наук.-практ. конф. (Львів, 24-24 черв­
ня 1999 p.). — Львів,1999. — С.176,178.

628

моврядування¹.

Законодавчо ці проблеми доцільно вирішувати в комплексі. Тобто не лише шляхом прийняття закону про територіальні громади, а цілісного пакета законодавчих актів про комунальну власність, фінан­си місцевого самоврядування, адміністративно-територіальний устрій. Тут виникає проблема черговості прийняття і введення в дію цих актів. Зарубіжний досвід, зокрема Польщі, свідчить, як необхідно проводити реформи місцевого самоврядування, адміністративно-те­риторіального устрою. Тут передусім була сформована і законодавчо та фінансово забезпечена низова одиниця — гміна. Тобто спочатку відбулася реформа гмін. І лише з січня 1999 р. були впроваджені нові принципи територіального поділу країни і відповідної організації влади (повіти і воєводства). Позитивний досвід гмін значною мірою розширив базу підтримки ідеї подальшої децентралізації. Така посту­повість реформ може бути позитивним прикладом і для України.

Очевидно, що при конституюванні територіальних громад вітчиз­няний законодавець пішов правильним шляхом, зосередивши тери­торіальне самоврядування виключно на місцевому рівні, тобто в місцях традиційного та відносно компактного проживання людей — селах, селищах, містах. Тільки в цих межах люди відчувають себе те­риторіальною громадою, об'єднаною спільними інтересами.

Також, як зазначалося, важливою ланкою адміністративно-тери­торіального устрою України є регіони. До регіонів треба зараховувати передусім Автономну Республіку Крим, області, райони.

Автономна Республіка Крим є складовою частиною України, її регіоном, якому відповідно до Конституції України надано право на автономію. Автономна Республіка Крим у межах повноважень, виз­начених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Автономна Республіка Крим має Конституцію, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України. Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів

¹ Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России. — М., 1999. — С.351.

629

Розділ 24

Територіальний устрій України

 

України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

Наступний регіон — область — верхній рівень адміністративно-те­риторіального устрою України. Це великий регіон, який характери­зується певною цілісністю та самодостатністю економічного й соціального розвитку, а також місцевими особливостями і тра­диціями.

Область поділяється на райони, міста обласного значення та інші адміністративно-територіальні одиниці. Сільський район — середній рівень адміністративно-територіального устрою України — невели­кий регіон з агропромисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, спрямова­ною на забезпечення зв'язку між сільськими та міськими населеними пунктами, які входять до його складу як самостійні адміністративно-територіальні одиниці.

Важливим елементом верхньої ланки адміністративно-правової системи України є також міста зі спеціальним правовим статусом, які іноді пропонують називати містами-регіонами, а саме — міста Київ та Севастополь.

Спеціальний правовий статус Києва зумовлюється тим, що це місто є столицею держави, політичним і адміністративним центром держа­ви. У Києві розташовані резиденції Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Верховного Суду України, центральних органів державної виконавчої влади, а також диплома­тичні представництва іноземних держав та міжнародних організацій в Україні.

Окрім зазначених особливостей та характерних рис нетрадиційно­го конституційно-правового статусу міста Києва, можна виділити ряд інших позицій, які визначають особливості Києва як мегаполісу.

Так, на відносно невеликій території (835,6 кв. км, або 83,6 тис. га (0,14% території України), у тому числі забудована площа в межах міста становить 34,1 тис. га), обмеженій рамками кільцевої дороги, проживає велика кількість людей (близько 2666 тис. осіб), розташова­ний житловий фонд, численні приміщення різних установ і органі­зацій, об'єкти промисловості та транспорту. Київ є духовним, куль­турним, історичним, науково-освітнім центром України. Саме Київ є історичним спадкоємцем духовного і культурного центру східно­слов'янської цивілізації — Київської Русі; в Києві знаходяться най­давніші духовні центри православ'я — Печерська Лавра і Собор Софії

630

Київської; центри науки і освіти — Національна академія наук Ук­раїни, науково-дослідні інститути НАН України, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Києво-Моги-лянська академія, Київський політехнічний інститут та інші заклади освіти; центри культури і мистецтва — національні театри, музеї, бібліотеки, виставкові центри, консерваторія.

Ситуація, яка склалася у зв'язку з політичними, економічними, соціально-культурними та іншими особливостями міста-мегаполісу Києва, безумовно, не може не впливати, а в певних випадках і де­термінувати особливості організації та діяльності публічно-владних структур міста, їх нормативно-правової фіксації, в тому числі визна­чені місця та ролі місцевого самоврядування.

Нормативно-правове регулювання місцевого самоврядування в Києві поєднує у собі ті особливості, які притаманні даному місту-ме-гаполісу як столиці України. В основі нормативно-правового регулю­вання сфери місцевого самоврядування в Києві — норми Конституції України, закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про місцеві державні адміністрації». Остаточно правовий статус міста Києва було оформ­лено прийняттям Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ». Саме цей закон визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місце­вого самоврядування у місті відповідно до Конституції України та за­конів України. Так, відповідно до ст. 1 цього закону столичний статус покладає на органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади додаткові обов'язки та гарантує цим органам надання держа­вою додаткових прав.

Пріоритетним щодо визначення статусу Києва є, звичайно, поло­ження Конституції України про те, що Київ є столицею України як суверенної, демократичної, правової, унітарної держави. Це означає, що Київ як столиця є одним з основних атрибутів, елементів держа­ви, складовою її механізму, насамперед його політичної частини, яка бере безпосередню участь у здійсненні функцій держави.

Спеціальний правовий статус міста Севастополя зумовлюється тим, що в ньому розташований Військово-Морський флот України. Цей чинник відбився на особливому порядку здійснення державної виконавчої влади та місцевого самоврядування у м. Севастополі. Згідно з частиною третьою 3 ст. 133 Конституції України спеціальний

631

Розділ 24