Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

 

Парламентські слухання — одна з форм діяльності парламенту, яка полягає в заслуховуванні думок членів парламенту, державних і гро­мадських діячів, а також експертів із конкретного законопроекту або іншого питання, що належить до компетенції парламенту¹.

Ряд авторів вважає, що парламентські слухання являють собою форму парламентського контролю². З одного боку, слід погодитися з цими авторами, тому що при проведенні парламентських слухань з окремих питань Верховна Рада здійснює контроль за реалізацією дер­жавної політики. У процесі парламентських слухань Верховна Рада отримує інформацію від органів виконавчої влади, від парламентсь­ких комітетів, від представників Секретаріату Президента України, спеціалістів наукових та консультативних установ тощо про результа­ти роботи з окремих питань. Наприклад, парламентські слухання з питань реалізації державної політики інтеграції до Європейського Союзу³.

Але, з іншого боку, завдяки проведенню парламентських слухань Верховна Рада України отримує інформацію про інтереси та потреби суспільства, інтереси окремих соціальних груп. Так, згідно з Постано­вою Верховної Ради України «Про проведення парламентських слу­хань про становище молоді в Україні» 26 листопада 2003 р. у залі пле­нарних засідань проводилися парламентські слухання «Формування здорового способу життя української молоді: стан, проблеми та пер­спективи»⁴. Уданих слуханнях повинні були взяти участь зі щорічною доповіддю Кабінет Міністрів України та Президент України. Крім цього, Комітет Верховної Ради України з питань молодіжної політи­ки, фізичної культури, спорту і туризму повинен запросити до участі в парламентських слуханнях представників органів державної вико­навчої влади, органів місцевого самоврядування, представників молодіжних і дитячих громадських організацій та інших.

У результаті заслуховування доповідей різних посадових осіб та членів громадських об'єднань, Верховна Рада дізнається про існуючі погляди фахівців на суспільні проблеми, заслуховує пропозиції щодо

¹ Георгіца А. 3. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. — Чернівці,
1998. — С. 374-375.

² Институтьі конституционного права иностранньїх государств. — М., 2002. —
С. 266.

³ Постанова Верховної Ради України від 20 вересня 2001 р.

⁴ Постанова Верховної Ради України від 10 липня 2003 р.

334

їх вирішення; отримує інформацію з приводу інтересів окремих груп громадян, зокрема української молоді, для подальшого аналізу та закріплення цих інтересів на законодавчому рівні.

Важливе значення парламентських слухань у реалізації функцій Верховної Ради України полягає в тому, що завдяки цим заходам відбувається максимально об'єктивне, всебічне виявлення та обгово­рення певних інтересів та потреб громадян України, для їх подальшої реалізації шляхом прийняття законів та інших актів Верховної Ради України.

Ще однією організаційною формою діяльності парламенту Ук­раїни є проведення Днів Уряду у Верховній Раді України. Так, згідно з Постановою Верховної Ради «Про затвердження Положення про «День Уряду України у Верховній Раді України» від 1 лютого 1996 р. «День Уряду України» проводиться з метою регулярного інформуван­ня народних депутатів та громадян України з актуальних питань соціально-економічного розвитку, відновлення та нарощування ви­робництва, внутрішньої та зовнішньої політики держави, про стан додержання урядом вимог Конституції України, виконання законів України, постанов Верховної Ради України, вироблення пропозицій щодо правового врегулювання діяльності уряду, центральних і місце­вих органів виконавчої та судової влади, органів місцевого самовря­дування і пропозицій щодо зміни чинного законодавства, його до­повнення та підготовки проектів законодавчих актів¹. При аналізі змісту даного положення можна виділити два аспекти зазначеного організаційного заходу Верховної Ради. Перший аспект — інфор­маційний, а інший — контрольний. У контексті розгляду форм діяль­ності парламенту первинним є те, що при проведенні Днів Уряду на­род та його представники отримують інформацію про актуальні пи­тання суспільного та державного значення; про стан реалізації актів законодавчого органу.

Видом форм діяльності Верховної Ради України є і правотворчі форми. Реалізація функцій Верховної Ради України у формі право-творчості — це діяльність Верховної Ради України, змістом якої є прийняття законів та інших актів Верховної Ради.

Наявність таких форм зумовлена призначенням парламенту Ук­раїни у суспільстві та його місцем у механізмі Української держави.

¹ Постанова Верховної Ради України «Про затвердження Положення про «День Уря­ду України» у Верховній Раді України» від 1 лютого 1996 р.

335

 

Розділ 17

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

 

Так, на думку деяких авторів, сучасний парламент повинен приймати закони та визначати основні напрями політики від імені народу і як його виразник¹. Верховна Рада України є органом законодавчої влади, через який народ має гарантоване право висловлювати свою думку, забезпечувати свої інтереси шляхом прийняття законодавчих та інших актів.

У процесі правотворчості відбувається узагальнення, оптимізація інтересів суспільства та закріплення їх у документальній формі — у законах, постановах, зверненнях, заявах, деклараціях, інших актах Верховної Ради України. Звідси, парламентська діяльність здійс­нюється у таких правотворчих формах, як: прийняття законів; прийняття постанов Верховної Ради; прийняття декларацій; у формі звернень Верховної Ради; у формі заяв.

Серед правотворчих форм діяльності Верховної Ради України можна виділяти нормативні та ненормативні форми. Нормативність чи, навпаки, ненормативність зумовлені характером актів, які приймає Верховна Рада при здійсненні своїх функцій. Наприклад, до нормативних форм слід віднести: прийняття законів; прийняття дек­ларацій Верховної Ради України. До ненормативних правотворчих форм належать: прийняття постанов; прийняття заяв та звернень Верховної Ради України.

17.5. Юридична природа актів Верховної Ради України

Відповідно до глави 8 Регламенту Верховної Ради України рішен­нями Верховної Ради України є акти Верховної Ради, а також проце­дурні та інші рішення, які заносяться до протоколу пленарних засідань Верховної Ради. Акти Верховної Ради України приймаються у формі закону, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви.

Закони. Закон — нормативно-правовий акт представницького вищого органу державної влади (або громадянського суспільст­ва /безпосередньо народу/, який регулює найважливіші питання

¹ Вюртенбергер Т. Тенденції розвитку організації парламентаризму в Європі // Ма­теріали міжнародно-практичної конференції. Парламентаризм в Україні: теорія і практика. — К., 2001. — С. 45-56.

суспільного життя, установлює права і обов'язки громадян, має вищу юридичну силу і приймається з дотриманням особливої законодавчої процедури.

Характеристика закону як правового документа вищої юридичної сили означає таке: закон є незаперечним, тобто ніякий інший орган, крім законодавчого, не може його скасувати або змінити; усі інші нормативні акти (державних органів, громадських організацій, ко­мерційних корпорацій) перебувають «під законом», є підзаконними. Вони грунтуються на законах і не суперечать їм.

Ознаки закону України:

1. Акт єдиного органу законодавчої влади в Україні — парламен­ту — Верховної Ради, центрального представницького органу країни або громадянського суспільства (безпосередньо Українського народу) шляхом проведення всеукраїнського референдуму.

2. Акт, що має виключно нормативний характер за змістом — на відміну від акта застосування норм права і акта тлумачення норм права.

3. Письмовий акт-документ, який закріплює норми права, що вво­дяться, або їх зміни, містить первинні, засадничі норми права, яких раніше в правовій системі не було, до того ж — норми з ключових, основних питань життя, встановлює права і обов'язки осіб.

 

4. Акт, що ухвалений у суворій відповідності з Конституцією України і раніше ухваленими законами і не потребує додаткового затвердження.

5. Акт, що може бути замінений, як правило, лише законом і пе­ревірений на відповідність Конституції лише Конституційним Судом України.

6. Акт, що має вищу юридичну чинність у системі нормативно-правових актів, тобто акт найвищого юридичного «рангу»; всі інші акти повинні відповідати закону, ні в чому йому не суперечити.

7. Акт, ухвалений із дотриманням особливої законодавчої проце­дури, яка має форму законодавчого процесу та визначена Регламен­том Верховної Ради України.

З метою ефективного використання виникаючої безлічі законів, що приймаються, є необхідним однозначне розуміння їх видів, загальних і специфічних ознак, співвідношення між собою. Існує два офіційні засоби встановлення класифікації законів:

1. Конституційний, коли в конституціях закріплюється перелік основних нормативно-правових актів. Наприклад, у Конституції Авст­рії є розділ II «Законодавча влада федерації», у Конституції ФРН —

 

336

337

Розділ 17

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

 

розділ VII «Законодавство федерації», у Конституції Російської Феде­рації — низка статей (15, 76, 90, 105, 108, 115 та ін.), У Конституції України — частини статей і статті (85, 91, 92, 106, п. 4 розділ XVта ін.).

2. Видання спеціального закону про правові акти з наведенням у ньому їх переліку і нормативних характеристик, зазначенням спо­собів забезпечення з метою правильного співвідношення між собою. В Україні підготовлено проекти законів «Про нормативно-правові акти», а також «Про закони і законодавчу діяльність», які регулюва­тимуть процес організації законопроектних робіт, визначатимуть по­рядок підготовки, експертизи, узгодження, ухвалення, тлумачення і дії нормативно-правових актів.

За значенням і місцем у системі законодавства закони поділяють так: Основний Закон — Конституція України; конституційні; звичайні; забезпечуючі.

1. Конституція України — Основний Закон, який регламентує основи суспільного, політичного, економічного життя суспільства, права і свободи людини і громадянина в Україні.

2. Конституційні закони:

 

— закони, на які посилається Конституція України або не­ обхідність ухвалення яких прямо передбачена чинною Конституцією. Ці закони конкретизують окремі положення Конституції України або містять посилання на Конституцію (виборча система, орга­нізація і проведення референдуму, організація і діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування тощо). Наприклад, до таких законів слід віднести закони України «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про Кабінет Міністрів України», «Про Конституційний Суд України», «Про місцеве самоврядування в Україні» та ін.;

— закони, якими вносяться зміни, доповнення до чинної Консти­ туції України. Розділ XIII Конституції України регламентує проце­дуру розгляду та прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України. Прикладом може бути Закон України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-IV від 8 грудня 2004 p., відповідно до якого перерозподіл повноважень між Вер­ховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України здійснено таким чином, що форма правління держави з президентсько-парламентської республіки змінена на парламентсько-президентську.

Закон України «Про внесення змін до Конституції України» відрізняється від закону, ухвалення якого передбачено чинною Кон­ституцією, і тим, що він після затвердження (ухвалення) набуває ви­щої юридичної чинності та імплементується до змісту Конституції України.

На жаль, у Конституції України чітко не визначений блок суспільних відносин, який регулюється конституційним законом. З аналізу Конституції України можна дійти висновку, що консти­туційним законом слід регулювати ухвалення великого Державного Герба і Державного Гімну України, опис державних символів (ст. 20), внесення змін до Конституції (ст. 155), рішення про усунення Прези­дента України з поста в порядку імпічменту (ст. 111) і низку інших.

Наприклад, у Конституції Росії чітко визначений блок федераль­них конституційних законів. До них віднесені закони, що регламен­тують надзвичайний стан (ст. 56), зміну статусу суб'єкта Федерації (ст. 66), опис і порядок використання державних прапора, герба і гімну Росії (ст. 70), референдум (ст. 87), введення на території Російської Федерації або в окремих її місцевостях надзвичайного ста­ну (ст. 88), порядок діяльності уряду Російської Федерації (ст. 114), встановлення судової системи Росії (ст. 118) та ін. (усього 15).

Конституційний закон відрізняється від інших законів: а) юридич­ною чинністю; б) предметом регулювання — особлива сфера; в) по­рядком ухвалення — особлива процедура.

Конституційний закон ухвалюється кваліфікованою більшістю го­лосів — двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Процедура прийняття конституційного закону може мати спро­щений, ускладнений чи змішаний характер. В Україні процедура внесення змін до Конституції має змішаний характер: спрощена (дві третини від конституційного складу Верховної Ради України) — для законопроекту про внесення змін до Конституції України для всіх розділів (крім розділів І, III, XIII) (ст. 155 Конституції); ускладнена (дві третини від конституційного складу Верховної Ради України з наступним затвердженням всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України) — для законопроекту про вне­сення змін до розділів І, III, XIII (частина перша ст. 156 Конституції України).

3. Звичайні закони — регламентують певні й обмежені сфери суспільного життя відповідно до Конституції України. Це значна за

 

338

339

01

Розділ 17

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

кількістю і рухлива група законів, які приймаються простою більшістю голосів. Звичайні закони вельми різноманітні за змістом.

Найтиповішими за обсягом регулювання є такі види звичайних за­конів:

а) загальні закони — закони, що регламентують певну сферу
суспільних відносин і поширюються на всіх. Загальні закони можуть
бути: кодифікованими (наприклад, Кодекс про адміністративні
правопорушення, Кримінальний кодекс України, Цивільний кодекс
України та ін.); поточними (наприклад, закони України «Про
об'єднання громадян», «Про звернення громадян»);

б) спеціальні закони — закони, що регламентують обмежену
(спеціальну) сферу суспільних відносин і поширюються на частину
населення. Наприклад, закони України «Про пенсійне забезпечен­
ня», «Про вищу освіту», «Про міліцію» та інші.

4. Забезпечуючі (оперативні) закони — нормативно-правові акти, якими вводяться в дію окремі закони, ратифікуються міжнародні до­говори та ін. їх призначення полягає не у виданні нових норм, а в оперативному підтвердженні, підтриманні системи норм, що містять­ся в інших окремих законах і міжнародних договорах, які регулюють найважливіші відносини і потребують негайного ухвалення. Це зако­ни, що містять норми про норми. Наприклад, закони України «Про ратифікацію Європейської конвенції про здійснення прав дітей» від З серпня 2006 p., «Про ратифікацію Угоди між Україною та Євро­пейським Союзом про процедури безпеки, які стосуються обміну інформацією з обмеженим доступом» від 20 грудня 2006 р. До цієї гру­пи можна віднести закони про правові акти з наведенням у ньому їх переліку і нормативних характеристик.

Забезпечуючі (оперативні) закони не можуть існувати поза інши­ми законами, тобто тими, що ними вводяться в дію, і міжнародними договорами, що потребують ратифікації.

За строком дії закони бувають:

— постійні — що діють без обмеження строку;

— тимчасові — що діють з обмеженням строку (наприклад, Закон України «Про Державний бюджет України на 2007 рік»;

— надзвичайні (різновид тимчасових законів) — ухвалюються у
певних, передбачених Конституцією України, ситуаціях і діють на
період надзвичайного стану. Наприклад, до таких слід віднести Закон
України «Про затвердження Указу Президента України «Про введен­
ня надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки

Крим» від 6 грудня 2005 р. Введення надзвичайного стану має наслідком тимчасове обмеження конституційних прав і свобод люди­ни і громадянина, а також обмеження прав і законних інтересів юри­дичних осіб. Отже, особливість таких законів полягає в тому, що вони припиняють або обмежують дію інших законів. За суб'єктами законотворчості виділяють закони:

— ухвалені громадянським суспільством (Українським народом) у
результаті всеукраїнського референдуму;

— ухвалені Верховною Радою України.
За структурною формою:

—кодифіковані (наприклад, Господарський кодекс України, Мит­ний кодекс України);

—некодифіковані.

До останніх примикають Зібрання законодавства, Зводи законів, які є актами такого виду систематизації законодавства, як кон­солідація. Наприклад, «Основи законодавства про охорону здоров'я».

За галузевою ознакою: •

— конституційно-правові (наприклад, «Про Державний реєстр ви­
борців» від 22 лютого 2007 p., «Про Кабінет Міністрів України» від

21 грудня 2006 р.);

— адміністративно-правові;

— цивільно-правові (наприклад, «Про іпотечні облігації» від

22 грудня 2005 p.);

— господарсько-правові (наприклад, «Про особливості державно­го регулювання діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, пов'язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів» від 8 вересня 2005 p.);

— кримінально-правові (наприклад, «Про приєднання України до Угоди про привілеї та імунітети Міжнародного кримінального суду» від 18 жовтня 2006 р.) тощо.

Є ще й міжгалузеві (комплексні) — про охорону здоров'я, освіту та ін. Види законів за сферами суспільного життя:

— закони в галузі регулювання економіки («Про податок з доходів
юридичних осіб» від 22 травня 2003 p., «Про оподаткування прибутку
підприємств» від 28 грудня 1994 p.);

— закони в галузі регулювання політики (наприклад, «Про
політичні партії в Україні» в редакції від 1 січня 2007 p.);

— закони в галузі регулювання соціальної сфери (наприклад, «Про
загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня
2003 p., «Про відпустки» від 15 листопада 1996 p.);

 

340

341

 

Розділ 17