Принципы казначейской системы исполнения бюджета

Переход на казначейскую систему исполнения бюджета оправдал себя, поскольку были решены основные проблемы, связанные с органи­зацией исполнения бюджета:

– концентрация средств бюджета на счетах одного органа госу­дарственной власти;

– наличие оперативных сведений о поступивших в доход бюджета платежах в разрезе кодов бюджетной классификации доходов;

– оперативное обеспечение текущего контроля при расходовании бюджетных средств;

– наличие оперативной информации об исполнении бюджета: фи­нансирование расходов, кассовые расходы, остатки на счетах бюджета в разрезе классификации расходов.

Достижение вышеперечисленных задач во многом определяют принципы казначейской системы исполнения бюджета в современных условиях:

1. При банковской системе исполнения бюджета бюджетные сред­ства распределялись по сети счетов бюджетополучателей. Принцип единства кассы предполагает слияние расчетных счетов бюджетопо­лучателей в единый счет бюджета, с которого осуществляется расчет с поставщиками товаров и услуг.

Однако следует уточнить, что единство кассы не предполагает единственность расчетного счета для казначейского органа. Казначейс­кий орган может иметь несколько счетов для хранения различных типов бюджетных средств. Единство кассы состоит в едином расчетном счете хранения данного типа бюджетных средств, с которого перечисляются средства поставщикам товаров, работ и услуг.

Благодаря этому принципу достигаются следующие положитель­ные изменения.

Во-первых, появляется возможность предварительного и текущего контроля целевого расходования средств. Банковский механизм испол­нения бюджета предполагал двухэтапную схему финансирования, при которой средства сначала зачислялись на расчетные счета распоряди­телей бюджетных средств и бюджетных учреждений и лишь потом со счетов бюджетополучателей поступали поставщикам товаров, работ и услуг. Данная система исполнения бюджета лишала финансовый орган возможности предварительно контролировать направления использо­вания средств. Возможен был лишь последующий контроль, который фиксирует нарушения бюджетно-финансового законодательства, но не может его предотвратить. Отсутствие расчетных счетов у бюджетополучателей делает воз­можным предварительный и текущий контроль.

Предварительный контроль – это контроль над составлением сметы доходов и расходов бюджетного учреждения. Текущий контроль расхо­дов осуществляется через процедуру подтверждения платежных обяза­тельств. Бюджетные средства можно расходовать только после проверки соответствия платежных и иных документов (договоров, счетов-фактур) требованиям БК РФ, утвержденным сметам и лимитам бюджетных обя­зательств. В данном случае финансирование выполняется по схеме: раз­решение на совершение платежа (наличие разрешительной подписи), совершение платежа.

Во-вторых, минимизируется прохождение средств по расчетным счетам из-за отсутствия операций движения средств между расчетными счетами бюджетных учреждений и органа казначейства.

В-третьих, появляется возможность перераспределения средств. Средства находятся на счете бюджета в распоряжении органа исполняю­щего бюджет. Это позволяет учитывать остатки на расчетных счетах при планировании и текущем финансировании, перераспределять и использо­вать их для финансирования текущих расходов. При перераспределении средств средства, зачисленные на лицевые счета, уже не принадлежат фи­нансовому органу, и для их перераспределения необходимо принимать со­ответствующие документы, уточняющие направления финансирования.

2. Учет финансирования в разрезе лицевых счетов. Исполнение бюджета осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых на едином учетном регистре казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета. На лицевом счете отражаются бюджетные средства, которыми вправе располагать владелец лицевого счета.

Учетный регистр – документ определенной формы, предназначен­ный для накопительных записей проверенных и обработанных данных бухгалтерского учета.

3. Принцип прозрачности бюджета. Опыт развитых стран пока­зывает, что для действенного контроля исполнения бюджета необходи­мо сделать прозрачным, подконтрольным общественности весь процесс составления плана расходования бюджетных средств и само расходова­ние. Иными словами, бюджет Российской Федерации, бюджет субъек­та федерации должны быть более подробными и выполняться гласно по каждому направлению расходования бюджетных средств, вплоть до небольших сумм. Для этого бюджет должен быть детализированным, открытым и понятным.

Поэтому доходы и расходы бюджетов всех уровней рассматривают­ся в разрезе единой бюджетной классификации Российской Федерации.

Эта классификация носит многоуровневый характер. Например, первым уровнем расходов является перечень прямых получателей средств из федерального бюджета, вторым – классификация целевых статей его расходов, отражающая финансирование по конкретным направлениям деятельности прямых получателей бюджетных средств по определенным разделам и подразделам функциональной классифи­кации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Единство бюджетной классификации для бюджетов всех уровней регламентируется Федеральным законом «О бюджетной классифика­ции Российской Федерации». Данный закон очень подробно охватывает функциональную, экономическую и ведомственную классификацию доходов и расходов бюджетов Российской Федерации, видов государст­венных долгов России и ее субъектов, источников финансирования де­фицита бюджетов. Классификация должна быть единой в смысле сохра­нения общих принципов ее построения.

Особенно важна прозрачность исполнения бюджета. Бюджет всег­да планировался достаточно детально в разрезе полной бюджетной классификации Российской Федерации. Однако при составлении рас­поряжений на финансирование, т.е. на этапе расходования средств, до недавнего времени бюджетная классификация не указывалась, средства выделялись на распорядителя бюджетных средств общей суммой, а он распоряжался ими по своему усмотрению. Для установления должного контроля исполнения бюджета необходимо строго придерживаться бюд­жетной классификации на этапе подготовки и принятия распоряжений на финансирование.

4. Лимиты бюджетных обязательств. БК РФ вводит понятие бюджетного обязательства и лимита бюджетных обязательств.

Бюджетное обязательство – признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующе­го бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответст­вии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.

Лимит бюджетных обязательств – объем бюджетных обяза­тельств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получа­теля бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий 3 месяца.

Лимиты бюджетных обязательств ужесточают контроль финанси­рования, соизмеряя его с реальными доходами бюджета.

Данный вид контроля не является новым. В некоторых финансовых органах России существовали и существуют планы-графики финанси­рования, которые составляются на основе планов-прогнозов поступле­ния в бюджет доходов.

БК РФ устанавливает максимальную периодичность составления лимитов финансирования – 3 месяца. Возможны два варианта: ведение месячных лимитов или ведение квартальных лимитов.

Месячные лимиты составляются ежемесячно и ограничивают объем бюджетных средств, обязательных для расходования в течение 1 месяца. Кроме того, месячные лимиты имеют цель распределять квартальные объемы бюджетных средств по месяцам, поэтому долж­но выполняться обязательное требование: сумма месячных лимитов за квартал не должна превышать бюджетные ассигнования за этот же квартал.

Если нет необходимости четко распределять ассигнования по ме­сяцам и нужно лишь привести объем бюджетных ассигнований в соот­ветствии с прогнозируемыми доходами, то используют квартальные лимиты бюджетных обязательств. Объем квартальных лимитов бюд­жетных обязательств не должен превышать бюджетные ассигнования за соответствующий квартал.

Цели использования лимитов (планов-графиков финансирования) следующие:

– корректировка объемов бюджетных средств, обязательных для расходования в месячный или квартальный срок;

– распределение квартальных объемов бюджетных средств по месяцам.

5. Регистрация договоров, проведение конкурсов. Казначейское исполнение бюджета позволяет значительно повышать качество пла­нирования расходов за счет остатков средств на лицевых счетах распо­рядителей и получателей бюджетных средств в разрезе кодов бюджет­ной классификации и по срокам нахождения на счетах неиспользуемых средств. Санкционируя договоры, орган казначейства совместно с фи­нансовым органом может оптимально проводить планирование расхо­дов во времени, сокращать суммы финансирования по тем статьям, по которым регулярно остаются остатки на счетах.

БК РФ декларирует заключение договоров и проведение конкур­сов с целью закупок товаров, работ или услуг для нужд бюджетных учреждений.

Проведение конкурсов позволяет:

– минимизировать стоимость закупок (очевидно, что цена по кон­курсу ниже цены в розничной торговле);

– минимизировать возможные злоупотребления со стороны руково­дителей учреждений;

– проконтролировать закупку товаров, работ или услуг строго в соответствии со сметой;

– проверить заключаемые договоры с точки зрения их соответствия гражданскому и бюджетному законодательству;

– отследить сроки оплаты по заключенным договорам во избежа­ние роста кредиторской задолженности. Кроме того, введена обязатель­ная регистрация всех договоров бюджетных учреждений (единый ре­естр договоров). В реестр включаются номер и дата договора, предмет договора (аренда, коммунальные платежи и т.д.), экономическая статья, по которой будут расходоваться средства в рамках данного договора, и срок оплаты по договору.

При наличии такого реестра можно составлять прогноз кассовых планов в разрезе статей экономической классификации, проверять за­явки бюджетополучателей на реальность и сверять реквизиты на соот­ветствие договорам, что позволит минимизировать количество ошибок.

Более того, регистрация договоров дает возможность контролиро­вать момент оплаты и избегать необоснованных выплат по договорам (оплата по договору должна проводиться только при наличии докумен­тов, подтверждающих факт выполнения работ, поставки товаров).