Тема 8. Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации

Общие рекомендации по изучению теоретического материала по теме №8.

Необходимо знать определение муниципальной собственности, иметь представление о собственности муниципального образования, как юридическую и экономическую категории. При этом надо четко зафиксировать тот факт,  что вся масса муниципальной собственности делится на имущество, т. е.  материализованную, овеществленную часть и финансы, которые не имеют материальной ценности и служат эквивалентом обмена. Важно уяснить какие объекты могут и должны входить в состав муниципальной собственности. Необходимо иметь представление о составляющей местных финансов, о сути каждого из элементов муниципальных финансов,  о соответствующих правомочиях органов местного самоуправления.

Содержательно тема № 8 «Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации» может быть представлена приведенными ниже основными положениями.

Вопросы:

1. Понятие и законодательное закрепление экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации.

2. Муниципальное имущество как составной элемент экономической основы местного самоуправления: понятие, порядок владения, пользования и распоряжения. Виды объектов муниципальной собственности.

3. Понятие местного бюджета и его параметры, структура. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях.

 

Вопрос 1. Понятие и законодательное закрепление экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации

Финансово-экономические (экономические) основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.

Экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования, и органов местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач местного значения.

В соответствии с ч. 1 ст. 49 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности.

Наличие собственной экономической основы дает возможность муниципальным образованиям эффективно использовать принадлежащее им имущество. Муниципальный бюджет должен служить укреплению экономической самостоятельности муниципального образования, активизации его хозяйственной деятельности, позволяет развивать инфраструктуру на подведомственной территории, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов. А категория имущественных прав муниципальных образований, включенная в понятие экономической основы местного самоуправления Федеральным законом 2003 г., предполагает - в рамках закона - их участие в хозяйственном обороте, выпуск ценных бумаг, привлечение объектов государственной и иных форм собственности для решения задач местного самоуправления.

Конституцией Российской Федерации установлены основы правового положения муниципальной собственности и владения, пользования, распоряжения ею. Конституция Российской Федерации установила, что в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная и муниципальная формы собственности.

Вопрос 2. Муниципальное имущество как составной элемент экономической основы местного самоуправления: понятие, порядок владения, пользования и распоряжения. Виды объектов муниципальной собственности

В соответствии с ч. 1 ст. 49 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» находящееся в муниципальной собственности имущество является составной частью экономической основы местного самоуправления. А часть 2 ст. 49 в продолжение приведенной нормы Конституции Российской Федерации гласит, что муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Федеральный закон 2003 г. использует два понятия - «муниципальная собственность» и «муниципальное имущество». Каково их соотношение? При ответе на этот вопрос надо учитывать два существенных фактора. Во-первых, исходя из общего понятийного аппарата Гражданского кодекса Российской Федерации имущество - это конкретные виды материальных (и духовных - но в данном случае это не так важно) объектов, которые могут находиться в той или иной собственности. Одни и те же имущественные объекты могут находиться в разных формах собственности (хотя законодатель может установить нахождение отдельного имущества только в конкретной форме собственности). Исходя из такого подхода муниципальное имущество следует считать материальным содержанием муниципальной собственности.

Во-вторых, допустима такая ситуация, когда собственник какого-то имущества передает его в пользование муниципального образования на постоянно или на определенный срок, однако не отказывается от своих прав собственника. Муниципальное образование с согласия собственника может пользоваться переданными объектами точно так же, как и муниципальным имуществом, не обладая (по общему правилу), конечно, правом их передачи иным пользователям и изменения формы собственности. Таким образом, на соответствующий период это имущество имеет режим, во многом сходный с муниципальным имуществом.

Федеральный закон 2003 г. о возможности второй ситуации ничего не говорит. В экономическую основу местного самоуправления он включил лишь имущество, находящееся в муниципальной собственности. И все-таки имущество, переданное иным собственником в пользование муниципального образования (например, от государства вместе с отдельными переданными государственными полномочиями), также может играть немаловажную роль в экономических составляющих местного самоуправления.

Федеральный закон выделяет несколько видов муниципальных имущественных объектов в зависимости от их целевого назначения. Это имущество, предназначенное:

1) для решения вопросов местного значения;

2) для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4) для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Вместе с тем Закон 2003 г. не разделяет по объектам муниципальное имущество между названными его категориями. Это означает, что любой муниципальный имущественный объект может использоваться по каждому из названных целевых назначений. Конечно, в какой-то мере для решения вопросов местного значения больше подходят муниципальные унитарные предприятия, а для обеспечения деятельности органов местного самоуправления - кабинеты, столы, компьютеры и т.д. Но ведь и на предприятии нужны помещения, оргтехника и т.п.

Системное управление муниципальной собственностью складывается из четырех основных направлений (функций): организационно-правового, организационно-экономического, финансового и учетно-аналитического.

1) Организационно-правовое направление включает в себя издание органами и должностными лицами местного самоуправления правовых актов, регулирующих вопросы управления муниципальной собственностью. Это могут быть, например, решения об участии в обществах и товариществах, решения о развитии коммунальной инфраструктуры муниципального образования, о развитии муниципального транспорта и др. Как представляется, в целом данное направление является универсальным, поскольку не только организационные, но и экономические и финансовые основы управления собственностью объективируются и формализуются посредством принятия правовых решений.

2) Организационно-экономическая функция предполагает управление муниципальной собственностью. Она обычно рассредоточена по отраслевым органам местного самоуправления - в зависимости от того, каким целям служит муниципальное имущество. Сюда же относятся ведение реестров имущества, планирование его использования, инвентаризация, аудит и прочее.

3) Финансовая функция тесно увязана с экономическим направлением и предполагает учет и планирование доходов и расходов муниципальных образований, в том числе в зависимости от объемов муниципальной собственности.

4) Учетно-аналитическое направление позволяет учитывать, какого рода деятельность муниципального образования и какого рода объекты собственности (включая муниципальную) приносят доход, а какие - влекут расходы; прогнозировать их соотношение и с учетом этого предложить оптимальный план развития муниципального образования.

Вопрос 3. Понятие местного бюджета и его параметры, структура. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях

Местный бюджет (бюджет муниципального образования) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Данное определение не в полной мере отражает содержание этого явления, а потому следует выделить некоторые другие признаки местного бюджета:

1. это юридический документ, который разрабатывается, обсуждается, а затем принимается в установленном законом порядке.

2. представляет собой план расходов и доходов муниципального образования на определенный период (финансовый год).

3. это целостный фонд финансовых средств, необходимых для решения вопросов местного значения.

Таким образом, местный бюджет представляет собой юридический документ, принимаемый в особом процедурном порядке, в котором зафиксированы предполагаемые доходы и расходы на конкретный финансовый год в целях решения вопросов местного значения.

В рамках экономической теории местный бюджет – это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением которой осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно.

Структура местного бюджета включает доходную и расходную части.

Бюджетный процесс осуществляется самостоятельно органами местного самоуправления. Общие правовые рамки этого процесса устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации, конкретизация положений федерального законодательства на уровне муниципальных образований должна осуществляться муниципальными правовыми актами. В соответствии со ст. 44 Закона №131-ФЗ, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением должен определяться уставом муниципального образования.

Всего в бюджетном процессе выделяют четыре этапа:

· составление проекта бюджета,

· рассмотрение и утверждение бюджета,

· исполнение бюджета,

· отчет об исполнении бюджета.

1. Составление проекта бюджета. Процесс составления проекта бюджета на очередной финансовый год условно можно разделить на три этапа. Первый этап включает в себя разработку документов, которые позволяют сделать предварительную оценку доходов и расходов муниципального образования в очередном финансовом году. На втором этапе планируется бюджет действующих расходных обязательств. На третьем этапе формируется бюджет принимаемых расходных обязательств.

2. Рассмотрение и утверждение бюджета. Основной целью данного этапа является согласование бюджета со всеми заинтересованными сторонами. Несмотря на то, что утверждает бюджет представительный орган муниципального образования, в работе по рассмотрению бюджета участвует все население муниципального образования. Требование о вынесении проекта бюджета на рассмотрение общественности содержится в ст. 28 законе 131-ФЗ, согласно которой проект решения о бюджете в обязательном порядке выносится на публичные слушания.

Федеральным законодательством не определяется ни число чтений, проводимых по проекту бюджета муниципального образования, ни процедуры вынесения проекта бюджета на публичные слушания. Данные вопросы регламентируются муниципальными правовыми актами.

3. Исполнение бюджета.Первым этапом после утверждения решения о бюджете на очередной финансовый год является составление сводной бюджетной росписи. В соответствии с Бюджетным кодексом, работа над этим документом должна проводиться «снизу вверх» - от главных распорядителей бюджетных средств к финансовому органу. На практике бюджетная роспись в муниципальных образованиях составляется непосредственно финансовым отделом (в случае незначительного числа бюджетных учреждений). Бюджетная роспись утверждается главой администрации муниципального образования.

После утверждения росписи финансовый отдел информирует всех распорядителей и получателей бюджетных средств об объемах бюджетных средств, предусмотренных росписью на финансирование их расходов, или, иными словами, доводит уведомления о бюджетных ассигнованиях. Эти уведомления являются информационными и не дают права принимать на себя какие-либо расходные обязательства.

После получения уведомлений о бюджетных ассигнованиях бюджетные учреждения составляют свои сметы доходов и расходов и предоставляют их на утверждение местной администрации.

Финансирование расходных обязательств бюджетных учреждений осуществляется в пределах лимитов обязательств, т.е. в пределах объема бюджетных средств, утвержденного местной администрацией для расходования данным бюджетным учреждением в течение определенного периода. По Бюджетному кодексу этот период не может превышать трех месяцев. Получатели могут принимать на себя обязательства по осуществлению расходов в пределах утвержденных лимитов и утвержденной сметы доходов и расходов.

4. Отчет об исполнении бюджета Завершением бюджетного процесса является принятие представительным органом решения «Об утверждении отчета об исполнении бюджета муниципального образования». По Бюджетному кодексу, принятие решения по годовому отчету об исполнении бюджета должно основываться на результатах внешней проверки представительным органом. При выявлении несоответствия исполнения бюджета утвержденным параметрам представительный орган вправе не утверждать отчет об исполнении бюджета и обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому решению о бюджете.