Стороны и право на участие в международных договорах

Стороны в международных договорах. Стороны - важнейший элемент договорных правоотношений. От состава и характера сторон зависят роль и содержание договора. С изменением состава сторон может меняться реальное содержание и значение договора. Понятие стороны используется в международной практике как обобщающее, охватывающее любого участника, принявшего договор, независимо от того, вступил ли он в силу. Венские конвенции о праве договоров проводят более детальное разграничение - с учетом стадий заключения договора. На основе этих конвенций можно выделить следующие категории участников:

а) участник переговоров - субъект, который принимал участие в составлении и принятии текста договора;

б) договаривающийся субъект - субъект, который согласился на обязательность для него договора, независимо от того, вступил ли он в силу;

в) участник договора - субъект, который согласился на обязательность для него договора и для которого договор находится в силе.

Помимо этих общих категорий, опредедяемых в ст. 2 "Употребление терминов" Венских конвенций, в ст. 79 Конвенции 1969 г. и ст. 80 Конвенции 1986 г. упоминается еще одна категория - оподписавшие договорп. Она не совпадает с понятием оучастник переговоровп, поскольку участие в принятии текста не обязательно означает его подписание. Объясняется это тем, что только подписавшие договор наряду с договаривающимися субъектами принимают участие в решении вопроса об исправлении ошибок в тексте. Перечисленные категории участников обладают различными правами в отношении заключаемого договора. Участники переговоров могут договариваться о том, чтобы тот или иной субъект присоединился к договору, если это в нем не предусмотрено. После вступления договора в силу этот вопрос решается только по соглашению участников договора (ст. 15 Венских конвенций). Участники переговоров решают вопрос о временном применении договора (ст. 25). Категория ооучастник переговоровп в ряде случаев охваты- вается бопее широким понятием оимеющие право стать участниками п, которая включает также субъектов, не участвовавших в переговорах. Относящиеся к последней категории субъекты должны оповещаться о сделанных оговорках и возражениях против них (ст. 23). Депозитарий обязан информировать этих субъек- тов о том, когда было получено такое число соответствующих актов принятия, которое необходимо для вступления договора в силу. Подписавшие договор и договаривающиеся субъекты несут обязанность воздерживаться от действий, которые лишали бы договор его объекта и цели до вступления его в силу (ст. 18). Приостановление действия договора возможно с согласия всех участников по консультации с прочими договаривающимися субъектами (ст. 57). В данном случае под опрочими договаривающимися п имеются в виду те субъекты, которые согласились на обязательность договора, но для которых он не вступил в силу. Международной практике известна категория о первоначальный участникп. Это те, которые участвовали в подготовке и принятии текста и затем согласились на его обязательность. Как правило, они не обладают какими-либо особыми правами. Однако анализ практики дает примеры иного использования этой категории. Так, Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, В космическом пространстве и под водой 1963 г. наделил первоначальных участников особыми правами. Договор вступает в силу при условии его ратификации всеми первоначальными участниками (ст. 3). Их согласие необходимо и для принятия поправок (ст. 2). Объясняется это тем, что первоначальными участниками являются СССР, США и Великобритания. Без участия любого из этих государств договор утратил бы свое значение, Иными словами, термин опервоначальный участникп фактически использован для обозначения иного понятия, а именно понятия онеобходимые участникип, с тем чтобы не принижать роль других потенциальных участников. Сторонами в договорах могут быть все субъекты международного права. В большинстве случаев ими являются государства. Нередко в дипломатической практике сторонами в договорах называют правительства. Это означает лишь то, что государства при заключении договора представлены правительствами. Как Венские конвенции, так и национальное законодательство предусматривают, что независимо от того, каким органом представлено государство, именно оно, а не орган является стороной. Государство в силу своего суверенитета вправе участвовать в любом правомерном договоре. В соответствии с принципом суверенного равенства все государства оимеют одинаковые права и обязанности и являются равноправными членами международного сообщества, независимо от различий экономического, социального, политического или иного характерап ". Многие государства неоднократно подчеркивали, что каждое суверенное государство обладает неотъемлемым правом заключать междувародные догово- ры, соответствующие его справедливым интересам. Попытки лишить государство права на заключение договоров или незаконно ограничить это право не раз расценивались Советским правитель- ством как посягательство на верховные права государства.

Правоспособность международных организаций заключать договоры носит ограниченный, функциональный характер. Она определяется правилами, на основе которых функционирует организация (ст. 6 Венской конвенции 1986 г.). Само право договоров должно применяться к учредительным актам международных организаций без ущерба для соответствующих правил донной организации (ст. 5 Венских конвенций).

Подавляющее большинство федеральных государств, выступающих в качестве стороны в международных договорах, ничем не отличаются от государств унитарных, Но в некоторых федерациях их субъекты обладают определенными правами на участие в договорных отношениях, В качестве примера можно привести Швейцарию, ФРГ "; наиболее широки права советских союзных республик. В соответствии с конституционным правом СССР союзные республики - суверенные советские социалистические государства, добровольно, на основе свободного самоопределения народов и равноправия объединившиеся в Союз ССР. Союзные республики обладают всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов полномочий, переданных ими в ведение Союза. Они имеют право вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры, обмениваться дипломатическими и консульскими представительствами, осуществлять внешнеэкономические связи и участвовать в деятельности международных организаций. Осуществление этого права не может противоречить законам СССР и его международным обязательствам. СССР устанавливает общий порядок взаимоотношений союзных республик с иностранными государствами и международными организациями, осуществляет общее руководство внешнеэкономи- ческои деятельностью. Как свидетельствует опыт, только Украина и Белоруссия активно участвуют в работе международных организаций системы ООН и являются сторонами в заключемых под ее эгидой договорах. Международные связи другах республик менее развиты.

Общее правило относительно участия членов федерации в международных договорах было сформулировано Комиссией международного права ООН в проекте статей о праве договоров. В ст. 5 говорилось: о Государства - члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать договоры, если такая правоспособность допускается федеративной конституцией и в пределах ею установленныхп. По мнению Комиссии, не существует нормы международного права, которая препятствовала бы наделе- нию государств, образовавших федерацию, полномочиями заключать договоры с третьими государствами. Из-за оппозиции ряда (в том числе и федеративных) государств предложенная Комиссией статья не собрала необходимого для принятия большинства голосов на Венской конференции по праву договоров 1968 - 1969 гг. Тем не менее предложенное Комиссией положение является на сегодняшний день наиболее авторитетным правилом относительно участия членов федерации в международных договорах. Заметим, что на Венской конференции возражавшие против принятия этого положения делегаты не отрицали принципиальной возможности участия членов федерации в международных догово- рах. Урегулирование этого вопроса необходимо, поскольку он возникает даже в практике тех федераций, члены которых не обладают по конституции правом заключать международные договоры ". Практике некоторых федераций известны соглашения, заклю- чаемые ее членами друг с другом и самой федерацией. Такие соглашения действуют в рамках национальных правовых систем. В той мере, в какой их действие не урегулировано национальным правом, к ним могут применяться правила, содержащиеся в нормах права международных договоров. Однако в данном случае речь идет о применении норм иной правовой системы по аналогии, а не как таковых. К такому выводу пришла и Комиссия международного права ". сторонами в договорах могут также быть народы, нации, борющиеся за освобождение, которые по существу представляют собой государства в процессе становления. Однако их договорная практика довольно ограниченна. Их участие в универсальных договорах скорее исключение, чем правило. Право на участие в международных договорах -новый ин- ститут права договоров и международного права в целом. Он слу- жит необходимым условием их демократизма. Еще в недавнем прошлом в международной практике господствовала (освобода договоровп, при которой государство, заключая договор, ограничено лишь ранее принятыми в отношении других государств обязательствами ". оСвобода договоровп конструировалась по аналогии со свободой сделок в национальном обязательственном праве и фактически была свободой сильных. Важную роль в становлении рассматриваемого института сыграло Советское государство. Уже в Декрете о мире 1917 г. нашла выражение идея участия всех государств в мирном урегули- ровании. Советское государство стремилось к тому, чтобы окаж- дый народ решал вопрос о судьбе всего человечествап. В первых же дипломатических актах нашло выражение требование уважения права государств на участие в решении международных вопросов на,основе полного равноправия. Этой позиции придерживаются все социалистические государства. Совершенно особое значение праву на участие придается в усло- виях современного взаимозависимого мира. Только на основе участия всех государств может нормально функционировать ми- ровая система и международное право. Это подчеркивается СССР и другими государствами. Из сказанного следует, что право на участие относится прежде всего к общим, универсальным договорам. Под универсальными, или общими, многосторонними договорами понимаются такие, которые касаются кодификации и прогрессивного развития международного права или объект и цели которых представляют интерес для международного сообщества в целом. Право на участие в таких договорах вытекает из самой природы, целей и принципов современного международного права, которое формируется совместными усилиями всех государств. В силу самого характера создающих общие нормы международного права договоров последние оявляются делом всех государствп, поэтому устранение от участия в них тех или иных государств неправомерно. Противники права на участие утверждали, что международное право и практика не знают нормы, дающей кажцому государству право участвовать в универсальном договоре. Наоборот, существует основополагающий принцип освободы договоровп, предпо- лагающий полную свободу государств определять состав участников будущего договора. Что касается современной практики, то универсальные договоры содержат формулу всеучастия. Институт права на участие имеет достаточно прочную основу в основных принципах международного права. Согласно принципу суверенного равенства, все государства являются равноправными членами международного сообщества. Каждое государство, с одной стороны, пользуется правами, присущими полному суверинитету, а с другой - обязано уважать правосубъектность других государств.

На эту основу опирается специальный принцип универсаль- ности, согласно которому каждое государство вправе самостоятельно решать вопрос об участии и универсальных договорах. Никто не вправе препятствовать ему в решении проблемы, которая затрагивает общие интересы всех стран. На Венской конференции делегации СССР и ряда других государств заявили, что считают принцип универсальности утвердившимся в международном праве. В определенной мере это подтверждается и принятой конфереицией Декларацией о - всеобщем участии в Венской конвенции о праве договоров. Но пока рассматриваемый принцип действует как обычная норма Право на участие существует и в отношении ограниченных многосторонних договоров, под которыми понимаются договоры, рассчитанные на участие определенного круга государств. Круг участников зависит либо от географического положения, либо от иной заинтересованности в предмете договора. Несмотря на большое значение этого вопроса для обеспечения законных прав и интересов государств, он не рассматривался ни на одном этапе кодификации права договоров. Право на участие определяется наличием у государства законных интересов в отношении объекта и целей договора. Заинтересованность может быть формально-юридической и фактической. Первая вытекает из участия государства в предыдущем договорном урегулировании проблемы, вторая - из фактической заинтересованности государства. Как та, так и другая должны соответствовать международному праву, на основе которого и должны учитываться интересы государств. Приоритетным правом на участие в договоре обладает наиболее заинтересованное государство, т. е. такое, проблемы которого являются основным объектом договорного урегулирования. Договоры без его участия лишены юридической силы. Это не раз отмечалось государствами. Нарушение суверенных прав наиболее заинтересованного государства - Чехословакии явилось одним из оснований для признания недействительным Мюнхенского соглашения. Решение вопроса об использовании права на участие в конкретном договоре относится к суверенной компетенции государства. Вместе с тем реалии взаимозависимого мира породили новые тенденции. Нормальное функционирование международного права и всей системы международных отношений невозможно без достаточного уровня участия всех государств. Отсюда морально-полити- ческий долг участников международного общения проявлять необходимую международно-правовую активность. Это отражено и в международном праве, причем наиболее концентрированно - в принципе сотрудничества, который обязывает государства со- трудничать в решении мировых проблем. Касается это и сотрудничества в создании и осуществлении норм общего международного права, для чего в первую очередь следует обеспечить участие всех государств в универсальных договорах. Сложившееся в этой области положение вызывает серьезные опасения. Уровень участия в универсальных договорах настолько низок, что они с большим трудом собирают даже тот минимум участников, который необходим для их вступления в силу. Не случайно этой проблеме уделяет внимание ООН, правда, пока без особого успеха. Особенно низок процент участия "новых" государств (почти в 2 раза ниже, чем остарыхп), а также малых государств. А ведь именно они больше всего заинтересованы в эффективности международного права. Сказанное относится и к ограниченным, региональным много- сторонним договорам, в которых должны участвовать все государства региона. Сегодня государства уделяют значительное внимание рассматриваемой проблеме, когда от права всех государств на участие зависит эффективность урегулирования важного вопроса, напри- мер вопроса об уничтожении химического оружия.