О соблюдении Протокола N 1 к Конвенции Защита собственности. 24 страница

Конвенции. Дипломатические конференции созываются для заключения многосторонних конвенций по различным специальным вопросам международного сотрудничества в политической, экономической, гуманитарной, правовой, социальной и других областях.

Однако, как правило, такие конференции завершаются лишь принятием (одобрением) текстов соответствующих конвенций, что само по себе не делает эти конвенции обязательными для участвующих в них государств. Такое принятие (одобрение) выражается в особой процедуре голосования (принятие может осуществляться также применением консенсусной процедуры), посредством которой уполномоченные представители государств высказывают свое согласие с формулировками текста договора (конвенции), и означает, что текст договора (конвенции), т.е. содержание включенных в него правил поведения, окончательно установлен и поэтому первую стадию согласования позиций государств в процессе создания соответствующих норм международного права можно считать завершенной. Вторая стадия этого процесса, включающая признание государствами правил поведения в качестве юридически обязательных, состоит из индивидуальных действий государств (подписание, ратификация, депонирование ратификационных грамот).

Делегация голосует за текст той или иной конвенции, имея в виду, что зафиксированные в ней правила поведения в дальнейшем станут нормами международного права. Однако это не налагает на представляемое ею государство обязательства подписать или ратифицировать эту конвенцию. Неподписанная конвенция носит характер проекта. Государства - участники конференции могут принять ее в существующем виде, потребовать изменений, заявить оговорки либо временно или окончательно воздержаться от присоединения к ней. Кроме того, принятый текст в случае необходимости может быть пересмотрен, рассмотрен вновь или исправлен на другой конференции.

Конвенции, принятые конференцией, могут быть обязательными для ее участников сразу же с момента их подписания, либо после ратификации, либо в точно установленный срок после депонирования определенного числа ратификационных грамот. Неподписание конвенции означает, что государство не считает себя связанным заключенными в ней положениями. Наиболее решительным видом отказа является отсутствие представителя государств при подписании конвенции, если оно не вызвано техническими причинами. Именно таким образом, например, выразили свое несогласие с текстом сепаратного "мирного" Договора с Японией делегаты СССР, Польши и Чехословакии на конференции 1951 г. в Сан-Франциско.

С момента вступления конвенции в силу содержащиеся в ней правила поведения становятся нормами международного права, юридически обязательными для признавших их в этом качестве государств. Однако следует иметь в виду, что завершение процесса заключения договора или конвенции не всегда совпадает с вступлением договора или конвенции в силу.

Резолюции. Современные международные конференции нередко принимают по предмету своей деятельности разнообразные резолюции, содержащие призывы, просьбы, предложения и рекомендации, обращенные к государствам (как правило, независимо от того, являются они участниками данной конференции или нет) и (или) к международным организациям (и (или) к их органам или руководящим должностным лицам). Наиболее яркими примерами могут служить резолюции, принимаемые конференциями, созываемыми под эгидой ООН. В частности, состоявшаяся в 1975 г. в Вене Конференция ООН по вопросам о представительстве государств в их отношениях с международными организациями приняла целый ряд резолюций. Наиболее важными среди них являются: резолюция, касающаяся статуса национально-освободительных движений, признаваемых ОАЕ и (или) ЛАГ, и резолюция, затрагивающая вопросы применения принятой на конференции конвенции в будущей деятельности международных организаций. Резолюции, принимаемые международными конференциями независимо от адресата, имеют характер рекомендаций. Государства - участники той или иной конференции определяют свое отношение к ее резолюциям в строго индивидуальном порядке. Предусматриваемые в этих резолюциях мероприятия также являются рекомендательными и юридических обязательств для адресатов не создают.

Вместе с тем резолюции международных конференций могут использоваться при разработке соответствующих международных договоров и конвенций. В частности, правила поведения, сформулированные в этих резолюциях, могут быть положены в основу статей будущих международно-правовых документов или использоваться в качестве вспомогательных источников при их подготовке. Кроме того, положения резолюций могут приобрести обязательный характер в процессе создания норм международного права путем обычая. В некоторых случаях резолюции используются как средство констатации или толкования действующих международно-правовых норм.

В резолюциях конференций часто выражается признательность правительству, его главе и народу страны проведения конференции, исполнительному секретарю конференции и другим членам секретариата, Генеральному секретарю ООН (в тех случаях, когда конференция проводится в рамках или под эгидой ООН), КМП ООН и эксперту-консультанту (т.е. специальному докладчику КМП по данному вопросу). Нормы, содержащиеся в таких резолюциях, рассчитаны на одноразовое применение, выполняются в момент принятия и могут рассматриваться как один из видов норм международной вежливости.

Резолюции, имеющие характер рекомендации или пожелания (voeux), могут быть включены непосредственно в заключительный акт конференции или следовать за ним в качестве приложения (в этом случае в тексте самого заключительного акта обычно содержится перечень их наименований).

Заключительные акты. Большинство международных конференций завершается принятием заключительного акта, содержащего изложение основных характеризующих их работу фактов. Так, заключительный акт Конференции ООН о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г., состоящий из 17 пунктов, содержит положения, касающиеся: порядка созыва конференции; времени и места ее проведения; состава конференции; председателя и его заместителей; перечня и состава созданных комитетов; эксперта-консультанта; основного предложения (проекта статей, принятого КМП ООН), находящегося на рассмотрении конференции; комментариев и замечаний относительно проекта статей; наименования подготовленной конференцией конвенции; наименований резолюций, принятых конференцией; подписания представителями заключительного акта; подписи председателя конференции и ее исполнительного секретаря. Очевидно, что такого рода заключительные акты представляют собой перечни (сводки) основных моментов деятельности той или иной международной конференции.

Наряду с этим существуют заключительные акты, все значение которых невозможно свести к простому перечню, протоколу или отчету, тем более что на международных конференциях обычно ведутся формальные протоколы заседаний, и в заключительном акте, выполняющем одинаковые с ним функции, не было бы необходимости.

Такие заключительные акты содержат не только перечень наименований принятых конференцией документов, но и (или) тексты этих документов, поэтому правовое значение заключительных актов следует устанавливать исходя из содержания того реального соглашения, которое лежит в их основе. Именно это соглашение государств - участников конференции отражает результат согласования их позиций относительно придания определенной юридической силы положениям заключительного акта. Кроме того, заключительный акт международной конференции следует рассматривать в контексте общепризнанных норм международного права и международно-правовых норм, непосредственно относящихся к работе данной конференции. Среди них: международные акты, на основании которых созывается данная конференция; ее правила процедуры; конкретные решения данной конференции, включая заявления и оговорки государств, сделанные при голосовании, и оговорки к заключительному акту. Основное внимание при этом должно быть обращено на выявление воль государств - участников конференции, в которых выражены их намерения относительно придания той или иной юридической силы заключительному акту. Заключительный акт СБСЕ 1975 г. обладает большой спецификой и поэтому должен рассматриваться самостоятельно.

 

Вопросы для обсуждения

 

1. Каковы отличия международных конференций от международных переговоров и от международных организаций?

2. Каковы основные виды международных конференций?

3. Какие вопросы решаются в процессе подготовки к международной конференции?

4. Какова юридическая сущность правил процедуры международной конференции и каков порядок их разработки и принятия?

5. Какова роль делегаций государств и руководящих должностных лиц в работе международных конференций? Какие органы образуются международными конференциями?

6. Какие механизмы принятия решений используются на современных международных конференциях?

7. Какие акты принимаются международными конференциями?

 

Литература

 

Ашавский Б.М. Межправительственные конференции. М., 1980.

Ашавский Б.М. Международно-правовые вопросы подготовки и проведения международных конференций: Учебное пособие. М., 1996.

Действующее международное право: В 3 т. М., 1996. Т. 1. Разд. 11.

Курс международного права: В 7 т. М., 1992. Т. 6. С. 5 - 31.

Правила процедуры в многосторонней дипломатии: Сборник документов. М., 1986.

 

Глава 20. ПРАВО МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

 

20.1. Понятие межправительственных (межгосударственных)

организаций (ММПО)

 

Практика создания устойчивых международных объединений уходит своими корнями в эпоху античной Греции и Рима. В Древней Греции подобные объединения возникают в VI в. до н.э. в виде союзов городов и общин (симмахии и амфиктионии). В это же время Рим становится во главе Латинского союза, объединявшего 30 городов Лация. Создавались такие союзы преимущественно для защиты от общего врага. Международные экономические и таможенные объединения стали возникать на более позднем этапе. Оформившийся в XVI в. и формально просуществовавший до 1669 г. торговый и политический союз северо-немецких городов во главе с городом Любеком, известный как Ганзейский торговый союз, - одно из таких объединений.

Прообразом ММПО в современном их понимании послужили так называемые международные административные союзы, появившиеся в XIX в. и представлявшие собой учреждения, наделенные хотя и довольно узкой, но собственной компетенцией для работы в сферах общественной жизни, тесно связанных с развитием экономики, науки, техники. Кроме того, в отличие от таких форм межгосударственного общения, как международные конференции, комиссии и комитеты, международные административные союзы имели постоянные органы в виде так называемых международных бюро.

К такого рода союзам относят Центральную комиссию по навигации на Рейне (1815), Международный союз для измерения земли (1864), Всемирный телеграфный союз (1865), Международную метеорологическую организацию (1873), Всемирный почтовый союз (1874) и др.

Лига Наций (1919) стала первой политической международной организацией, созданной с целью поддержания мира и международной безопасности. В 1945 г. на смену ей пришла Организация Объединенных Наций (ООН). Именно с ней связано признание за ММПО качества субъекта международного права. После создания ООН ряд международных административных объединений получил статус ее специализированных учреждений, другие функционируют как ММПО по специальным проблемам.

Появление ММПО было продиктовано практическими потребностями государств объединить свои усилия для решения проблем, с которыми они уже не в состоянии были эффективно справиться в одиночку.

Межгосударственные организации необходимо отличать от неправительственных (МНПО). Будучи международными по своему характеру, они имеют принципиально разную правовую природу.

Для межгосударственной организации характерны такие признаки, как членство государств, наличие учредительного международного договора, наличие штаб-квартиры и системы постоянно действующих органов, уважение суверенитета государств-членов, а также наличие у них международной правосубъектности и т.п.

С учетом этих признаков ММПО можно определить как постоянное объединение государств, созданное на основе многостороннего международного договора в целях содействия решению определенных его учредительным документом международных задач и развитию в этих целях плодотворного сотрудничества между государствами в соответствии с принципами и нормами международного права. ММПО являются субъектами международного права.

Существенным признаком МНПО является то, что они созданы не на основе межгосударственного договора и объединяют физических и (или) юридических лиц (Ассоциация международного права, Врачи без границ). Для МНПО также характерно: отсутствие целей извлечения прибыли; признание по крайней мере одним государством или наличие консультативного статуса при международных межправительственных организациях; осуществление деятельности по крайней мере в двух государствах; создание на основе учредительного акта. В МНПО не могут входить субъекты международного права.

Согласно резолюции Экономического и социального совета (ЭКОСОС) 1996/31 от 25 июля 1996 г. МНПО является любая неправительственная организация, учрежденная не на основе межправительственного договора и не преследующая цели извлечения коммерческой прибыли.

 

20.2. Классификация ММПО

 

Международные организации можно классифицировать по различным основаниям.

По кругу участников ММПО подразделяются на универсальные, открытые для участия всех государств мира (ООН, ее специализированные учреждения), и региональные, членами которых могут быть государства одного географического региона (Африканский союз, Организация американских государств и др.).

В других случаях возможность членства определяется иными критериями. Так, членами Организации стран - экспортеров нефти могут быть только те страны, для которых экспорт нефти составляет основной источник доходов.

Выделяют международные организации общей и специальной компетенции. Деятельность первых охватывает все области международных отношений: политическую, экономическую, социальную, культурную и др. (ООН, ОАГ). Вторые ограничиваются сотрудничеством в одной специальной области (ВПС, МОТ и др.) и могут подразделяться на политические, экономические, научные, религиозные и т.д.

Классификация по характеру полномочий позволяет выделить межгосударственные и так называемые наднациональные (надгосударственные) организации.

К первой группе относится подавляющее большинство международных организаций, целью которых является организация межгосударственного сотрудничества и решения которых адресуются государствам-членам.

По вопросу о наднациональности ММПО не существует единого мнения.

Одни полагают, что вопреки нередко встречающимся утверждениям ММПО, которых к началу XXI в. насчитывалось около 300 и центральное место среди которых занимает ООН, не являются какими-то общемировыми, сверхнациональными образованиями, "поглощающими" суверенные права государств и диктующими им правила и нормы поведения на мировой арене. Их функционирование не связано с каким-то ущемлением суверенитета государств или делегированием ими своих суверенных прав, ибо это противоречило бы самой природе ММПО, которые являются своеобразными центрами по гармонизации интересов государств и координации их усилий по решению различных международных проблем. Участие государств в работе ММПО дает им дополнительные возможности реализации собственного суверенитета, согласования действий на международной арене с другими государствами для достижения целей, поставленных в учредительных документах ММПО.

Сторонники концепции надгосударственности международных организаций полагают, что таковыми они становятся, в частности, вследствие передачи им государствами некоторых суверенных полномочий, способности принимать решения, адресованные не только государствам-членам, но и их национальным физическим и юридическим лицам (ЕС), наличия у таких организаций механизма принудительного осуществления своих решений.

В зависимости от порядка вступления в них международные организации делятся на открытые (любое государство может стать членом по своему желанию) и закрытые (прием в члены производится по приглашению первоначальных учредителей). Примером закрытой организации является НАТО.

 

20.3. Создание ММПО

 

Международные организации как вторичные, производные субъекты международного права создаются государствами. Процесс создания новой международной организации проходит ряд этапов: принятие учредительного документа; создание ее организационно-правовой основы; созыв главных органов, свидетельствующий о начале функционирования организации.

Наиболее распространенным способом юридического оформления волеизъявления государств по поводу создания ММПО является выработка и заключение международного договора, который и становится учредительным актом организации. В связи с этим можно говорить о договорно-правовой природе ММПО. Наименования такого акта могут быть различными: статут (Лига Наций), устав (ООН, Организация американских государств), конвенция (Всемирный почтовый союз) и др. Дата вступления учредительного акта в силу считается датой создания организации.

Существует иной, упрощенный порядок учреждения международных организаций в форме принятия решения другой международной организацией. К такой практике неоднократно прибегала ООН, создавая автономные организации (ЮНКТАД, ПРООН) со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи. В данном случае согласованное волеизъявление государств относительно создания международной организации проявляется путем голосования за учредительную резолюцию, вступающую в силу с момента ее принятия.

На втором этапе происходит формирование внутренней инфраструктуры организации. Для этого может использоваться учреждаемый на основе отдельного международного договора или приложения к уставу создаваемой организации специальный подготовительный орган, призванный заниматься составлением проекта правил процедуры будущих органов организации, проработкой вопросов, связанных с созданием штаб-квартиры, составлением предварительной повестки дня главных органов, и др. Так были созданы ЮНЕСКО, ВОЗ, МАГАТЭ и др.

Созыв главных органов и начало их работы обычно означает завершение мероприятий по созданию международной организации.

 

20.4. Участники ММПО

 

Среди участников ММПО выделяются:

- первоначальные члены (учредители) - государства, участвовавшие в выработке и принятии учредительного акта организации;

- присоединившиеся члены - государства, вступившие в организацию после начала ее деятельности путем присоединения к ее учредительному акту;

- частичные члены - государства, не являющиеся членами самой ММПО в целом, но входящие в состав ее отдельных органов;

- ассоциированные члены (члены-сотрудники, неполноправные члены). Как правило, такие члены не участвуют в голосовании, не избирают и не могут быть избраны в органы ММПО;

- государства и другие международные организации, которые могут принимать участие в работе какой-либо ММПО в качестве наблюдателя.

 

20.5. Прекращение ММПО и членства в ней

 

Прекращение существования ММПО чаще всего осуществляется путем подписания протокола о роспуске. Так, 1 июля 1991 г. на совещании Политического консультативного комитета в Праге государства - участники Варшавского договора - Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, СССР и Чехословакия подписали Протокол о прекращении действия Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи от 14 мая 1955 г. и Протокола о продлении срока его действия, подписанного 26 апреля 1985 г. Аналогичным образом в том же году был ликвидирован Совет экономической взаимопомощи.

Если вместо ликвидируемой организации создается новая, то возникает проблема правопреемства. Объектами правопреемства являются имущество, фонды, некоторые функции. Такое правопреемство имело место при ликвидации Лиги Наций и ее замене ООН в 1946 г. Последняя взяла на себя выполнение ряда функций Лиги. Имущество Лиги перешло к ООН согласно заключенному между ними соглашению.

Способами прекращения членства государств в ММПО являются:

- добровольный выход из организации;

- автоматический выход - государство вынуждено прекратить свое членство в организации; например, если государство перестало быть членом МВФ, то оно автоматически выбывает из членов МБРР и других организаций группы Всемирного банка;

- исключение из организации - вид международных санкций. Как правило, является следствием систематического нарушения государством устава ММПО;

- прекращение существования государства;

- ликвидация самой ММПО автоматически прекращает членство государств-участников.

 

20.6. Особенности правосубъектности ММПО

 

Государства, создавая ММПО, наделяют их определенной право- и дееспособностью, т.е. способностью иметь права и пользоваться ими, исполнять обязанности, а также нести юридическую ответственность за свои действия; признают за ними способность осуществлять правотворческие, правоприменительные и правоохранительные функции в сфере международного сотрудничества. Создаваемый таким образом субъект международного права носит производный характер, поскольку его правосубъектность обусловлена волей государств-учредителей. Их нельзя отождествлять с государствами - основными субъектами международного права, обладающими объективной международной правосубъектностью, т.е. не обусловленной чьей-либо внешней волей и отличающейся универсальным характером.

Кроме того, ММПО не может восприниматься как простая сумма государств-членов или как представляющий их коллективный орган. Для осуществления полномочий, закрепленных в ее учредительном акте, каждая организация должна иметь особую правосубъектность, отличающуюся от простого суммирования правосубъектности ее членов, и обладать автономной волей, отличной от воли учредивших ее государств.

ММПО обладают договорной правоспособностью, т.е. вправе заключать юридически обязательные акты в пределах своей компетенции. Согласно ст. 6 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. "правоспособность международных организаций заключать договоры регулируется правилами этой организации". В ст. 2.1 Конвенции уточняется, что "правила организации означают, в частности, учредительные акты, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся практику организации".

ММПО обладают способностью участвовать в дипломатических сношениях. При них аккредитуются представительства государств, они сами имеют представительства в государствах и обмениваются представителями между собой. Так, в Москве имеются Информационный центр ООН и представительства ряда ее специализированных организаций.

Международные организации и их должностные лица пользуются привилегиями и иммунитетами (Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г., Конвенция о правовом статусе, привилегиях и иммунитетах межгосударственных организаций, действующих в определенных областях сотрудничества, 1980 г. и др.).

ММПО наделяются также правом набирать персонал на контрактной основе. Это не представители государств, а международные должностные лица, подчиняющиеся исключительно международной организации и действующие от ее имени и в ее интересах. Так, например, они не вправе запрашивать или получать указания от какого бы то ни было правительства или власти, посторонней для организации.

Каждая международная организация располагает финансовыми средствами, которые складываются в большей части из взносов государств-членов и расходуются исключительно в общих интересах организации.

ММПО обладает качеством юридического лица по внутреннему праву государств, что обусловлено необходимостью обеспечения ее участия в гражданском обороте для удовлетворения собственных потребностей и достижения уставных целей, имея, в частности, право заключать договоры, приобретать движимое и недвижимое имущество и распоряжаться им, право возбуждать судебные дела.

 

20.7. Функции и компетенции ММПО

 

С ММПО связаны такие понятия, как их компетенция и функции. Под компетенцией международной организации следует понимать не только сферу ее предметной деятельности, т.е. круг проблем, которыми ей надлежит заниматься, но и предоставленные ей для этого полномочия.

Что касается функций ММПО, то это внешние проявления процессов ее деятельности по решению поставленных перед нею задач (например, регулирующие, контрольные, оперативные и другие функции).

Компетенция ММПО, так же как и ее правосубъектность, имеет договорную основу и ограничена договорными рамками. Вместе с тем в доктрине встречается расширительное толкование компетенции международных организаций. Сторонники концепций имманентной компетенции и подразумеваемой компетенции исходят из того, что любая международная организация может предпринять любые действия, необходимые для достижения ее целей, независимо от конкретных постановлений учредительного акта или других международных соглашений, либо в силу имманентных, внутренне присущих международной организации свойств, либо на основе подразумеваемой компетенции, которая может быть разумно выведена из целей и задач организации.

Обе концепции схожи одна с другой, поскольку выводят компетенцию международной организации из ее целей и задач, что не вполне соответствует договорной природе современных ММПО.

Тем не менее о подразумеваемых полномочиях может идти речь, когда они прямо вытекают из функций и полномочий, которыми явно наделены организация или ее орган, и необходимы для их осуществления.

Так, в ст. 157 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. говорится, что Орган по морскому дну обладает полномочиями и функциями, которые четко предоставлены ему согласно настоящей Конвенции. Далее указано: "Орган имеет такие подразумеваемые полномочия, соответствующие настоящей Конвенции, которые вытекают из этих полномочий и функций, связанных с деятельностью в районе, и необходимы для их осуществления".

Выделяют также предметную компетенцию, устанавливающую круг вопросов, подлежащих ведению организации, и юрисдикционную, определяющую юридическую силу актов по вопросам, входящим в предметную компетенцию.

 

20.8. Органы международной организации: классификация,

порядок формирования

 

Органы международной организации - это ее составные части, структурные звенья. Органы создаются на основании учредительного или иных актов ММПО, в которых определяются их функции и полномочия, органически связанные с компетенцией самой организации, устанавливаются порядок принятия ими решений и их юридическая сила. Органы обладают внутренней структурой и обеспечиваются персоналом.

Органы ММПО можно классифицировать по разным основаниям.

Исходя из характера членства, выделяют органы межправительственные, межпарламентские, административные, состоящие из лиц в личном качестве, с участием представителей различных социальных групп (например, представители от профсоюзов и предпринимателей в органах Международной организации труда).

Наиболее авторитетными органами являются межправительственные, в которые государства-члены направляют своих представителей, имеющих соответствующие полномочия и действующих от имени правительств.

Межпарламентские органы характерны главным образом для региональных организаций. Их участники либо непосредственно избираются населением государств-членов путем всеобщих прямых выборов (Европейский парламент), либо назначаются национальными парламентами (Парламентская ассамблея Совета Европы). В большинстве случаев парламентские органы ограничиваются принятием рекомендаций.

Важным структурным звеном практически всех ММПО являются органы административного характера. Они состоят из международных должностных лиц, находящихся на службе в международной организации и ответственных только перед ней. Набираются такие лица в соответствии с установленными для государств-членов квотами на контрактной основе.

Существенную роль в деятельности ММПО играют органы, состоящие из лиц в личном качестве (например, арбитражные и судебные органы, комитеты экспертов).

Исходя из числа членов, можно выделить два типа органов: пленарные, состоящие из всех государств-членов, и органы ограниченного состава. Пленарный орган, как правило, определяет общую политику и принципы деятельности организации, принимая решения по наиболее фундаментальным вопросам. В сферу его компетенции включаются бюджетные и финансовые вопросы, принятие проектов конвенций и рекомендаций, пересмотр устава и принятие поправок к нему, вопросы, связанные с членством в организации, - прием, исключение, приостановление прав и привилегий и др.

Вместе с тем в деятельности ряда международных организаций, особенно специализированных учреждений ООН, наблюдается тенденция к повышению роли в руководстве их деятельностью органов ограниченного членства (например, в МОТ, ИМО, ИКАО).

Для органов с ограниченным членством важное значение имеют вопросы их состава. Эти органы должны быть укомплектованы таким образом, чтобы принимаемые ими решения в наибольшей степени отражали интересы всех государств, а не одной-двух групп. В практике деятельности международных организаций для формирования органов ограниченного состава наиболее часто применяются следующие принципы: справедливого географического представительства; специфических интересов; равного представительства групп государств с несовпадающими интересами; наибольшего финансового вклада и др.