Капітальне будівництво і його нормативно-правове регулювання

Будівельна галузь є однією з ключових галузей господарського комплексу країни. У її розвитку переплітаються виробничі, інвести­ційні, посередницькі, податкові та інші інтереси, вимоги до безпеки робіт і тісний взаємозв'язок з інститутами фінансових послуг. Все це зумовлює необхідність системного законодавчого забезпечення капітального будівництва. Між тим, незважаючи на значну кіль­кість нормативного матеріалу, що регулює капітальне будівництво, залишаються не визначеними терміни, які вживаються у будівель­ній галузі, присутня неоднозначність правових категорій, а в деякій мірі суперечливість закріплених правових дефініцій.

При цьому, значення правових термінів будівельного законодав­ства випливає із їхньої властивості відображати найбільш важливі сторони об'єктів та явищ дійсності. Будучи закріпленими на рівні законів та підзаконних нормативно-правових актах у формі слів, словосполучень, розкриваючи поняття за допомогою визначень, що являють собою логічну операцію, за допомогою якої ілюструється їх зміст, дефініції будівельного законодавства також є результатом текстової конструкції. Наприклад, у Законі України «Про основи містобудування» визначено, що «містобудування (містобудівна діяльність) — цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, органі­зацій, громадян, об'єднань громадян зі створення та підтримання повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію іс­торичних населених пунктів при збереженні традиційного харак­теру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення ынженерної та транспортної інфраструктури. (ст 1.) В Законі України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.99 р. знаходимо: «Архітектурна діяльність — діяльність по створенню об'єктів архітектури, яка включає творчий процес пошуку архітектурного рішення та його втілення, координацію дій учасників розроблення всіх складових частин проектів з пла­нування, забудови і благоустрою територій, будівництва (нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту) будівель і споруд, здійснення архітектурно-будівельного контро­лю і авторського нагляду за їх будівництвом, а також здійснення науково-дослідної та викладацької роботи у цій сфері». Ці поняття та визначення стали базовими для будівельного законодавства.

Однак насиченість нормативно-правових актів дефініціями позбавляє їх гнучкості, заважає належному застосуванню, а між тим є ключові поняття, які взагалі не визначаються будівельним законодавством України. Наприклад, закони України «Про осно­ви містобудування» від 16.11.92 р., «Про планування і забудову територій» від 20.04.2000 р., «Про архітектурну діяльність» від 20.05.99 р. не дають нормативного визначення поняття капіталь­ного будівництва. Не вирішують це питання й положення ГК, не­зважаючи на застосування цього терміна в усіх статтях глави 33 «Капітальне будівництво».

Між тим, цей термін практично зустрічається у текстах законів України «Про інвестиційну діяльність», «Про державний матері­альний резерв», Постанові Кабінету Міністрів «Про затвердження Загальних умов укладення та виконання договорів підряду в капі­тальному будівництві» тощо.

Постановою КМУ від 27.12.2001 р. «Про затвердження Порядку державного фінансування капітального будівництва» капітальне будівництво визначено як процес створення нових, а також роз­ширення, реконструкція, технічне переоснащення діючих підпри­ємств, об'єктів виробничого і невиробничого призначення, пускових комплексів (з урахуванням проектних робіт, проведення торгів (тендерів) у будівництві, консервації, розконсервації об'єктів, утри­мання дирекцій підприємств, що будуються, а також придбання технологічного обладнання, що не входить до кошторису об'єктів). Однак сфера застосування положень даної постанови — будівництво чітко окреслених об'єктів за рахунок коштів державного бюджету, а отже доцільно визначити загальне визначення поняття «капітальне будівництво» у Законі «Про основи містобудування».

У науковій літературі капітальне будівництво розглядають як галузь економіки, як галузь господарства, як коло робіт, як форму інвестиційної діяльності.

Зокрема, одні вчені вважають, що капітальне будівництво — це широке коло робіт, пов'язаних із створенням нових, відновленням, розширенням і вдосконаленням наявних об'єктів виробничого і не­виробничого призначення, що належать до основних фондів.

Вінник О. М. розглядає капітальне будівництво як форму інвес­тиційної діяльності, а саме: господарську діяльність з виробництва основних фондів народного господарства, яка полягає в здійсненні суб'єктами інвестиційної діяльності практичних дій відносно реа­лізації інвестицій у будівельну продукцію.

Поряд із цим, будівництво розглядається як галузь господарсько­го комплексу; архітектура — як мистецтво проектування, споруди і художнього оздоблення будівель, тобто будівельне мистецтво. Галузь капітального будівництва при цьому направлена на будів­ництво, розширення, реконструкцію і технічне переоснащення підприємств всіх галузей економіки.

Аналіз чинного будівельного законодавства, узагальнення на­укових підходів до правової категорії «капітальне будівництво» надають можливість встановити, що капітальне будівництво — це різновид діяльності суб'єктів господарювання, змістом якої є су­купність практичних дій, яка спрямована на забудову території, створення нових будівель, споруд, об'єктів виробничого і невиробни­чого призначення, об'єктів незавершеного будівництва (за винят­ком тимчасових споруд, кіосків, навісів і інших подібних споруд), пускових комплексів та реконструкції. Капітальне будівництво, як і інша господарська діяльність в окремих галузях господарювання, опосередковується низкою господарсько-правових договорів, зо­крема: на проектування, дослідницькі роботи, поставку, підряд, енергопостачання, купівлі-продажу тощо.

Об'єкти капітального будівництва розглядаються в широкому і вузькому значенні. У широкому розумінні йдеться про забу­дову території України, території її окремих адміністративно- територіальних одиниць (їх частин) і забудову на окремих земельних ділянках; комунікації і спорудження інженерної і транспортної інфраструктури; об'єкти архітектурної діяльності. У вузькому значенні — це будинки, споруди житлово-громадського, кому­нального, промислового та іншого призначення, їхні комплекси, об'єкти благоустрою, садово-паркової і ландшафтної архітектури, монументального і монументально-декоративного мистецтва.

Капітальне будівництво може здійснюватися суб'єктами госпо­дарювання в наступних формах: нове будівництво, реновація (роз­ширення, реконструкція і технічне переоснащення підприємств, що діють, будівель і споруд, тобто їх модернізація), реставрація (капітальний ремонт, консервація).

Нове будівництво — це форма капітального будівництва комп­лексу об'єктів новостворюваних підприємств, будівель і споруд, окремих виробництв, які зводяться на нових будівельних майдан­чиках і після введення в експлуатацію плануються бути виділеними на самостійному балансі.

Реновація — це відтворення основних фондів діючих підпри­ємств, будинків, споруд, яке поділяється на види: розширення діючих підприємств — будівництво на їхній або прилеглій до них території додаткових виробництв, нових окремих цехів і об'єктів або здійснення робіт щодо розширення існуючих на підприємствах цехів і об'єктів. До цього виду реновації належать також будівни­цтво структурних підрозділів (виробництв) підприємств, що діють, які після введення в експлуатацію не перебуватимуть на самостій­ному балансі. У вказаному вище Порядку державного фінансування капітального будівництва визначено, що розширення діючих під­приємств — це будівництво нових і розширення існуючих окремих цехів і об'єктів основного, підсобного і обслуговуючого призначення на території підприємств, що діють, з метою створення додаткових або нових виробничих потужностей.

Під реконструкцією традиційно розуміється комплекс буді­вельних робіт, пов'язаних з вдосконаленням виробництва і під­вищенням його техніко-економічного рівня на основі досягнень науково-технічного прогресу. Реконструкція об'єктів капітального будівництва ділиться на два види: реконструкції житлового фонду та реконструкції підприємств. Зокрема, відповідно до Закону України "Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарі­лого житлового фонду» від 22.12.2006 р. реконструкція житлового фонду — це перебудова житлового фонду з метою поліпшення умов проживання, експлуатації, зміни кількості жилих квартир, загаль­ної і житлової площі тощо, яка пов'язана із зміною геометричних розмірів, функціонального призначення, заміною окремих кон­струкцій, їх елементів, основних техніко-економічних показників або знесення застарілого житлового фонду в кварталі (мікрорайоні) і будівництво нового житлового фонду кварталу (мікрорайону). По­рядок державного фінансування капітального будівництва визначає реконструкцію діючих підприємств, як переустаткування діючих цехів і об'єктів основного, підсобного і обслуговуючого призначення без розширення існуючих будівель і споруд основного призначення і без збільшення чисельності працівників з одночасним поліпшен­ням умов їхньої праці і охорони природного довкілля, здійснюване з метою вдосконалення виробництва і підвищення його техніко- економічного рівня, збільшення виробничих потужностей, зміни номенклатури продукції і поліпшення її якості. Технічне переозбро­єння діючих підприємств, — комплекс заходів щодо підвищення техніко-економічного рівня окремих виробництв, цехів і ділянок.

У «Положенні про порядок реконструкції вбудованих, вбудовано-прибудованих і прибудованих приміщень в м. Одесі» від 17.04.2001 р. Одеська міська рада визначила під терміном «реконструкція» здійснення будівельних робіт із зміною одного з наступних параметрів приміщення:

— функціональне призначення приміщення;

— техніко-економічні показники: загальна, житлова площа, будівельний обсяг;

— зміна конструктивної схеми приміщення, у тому числі ула­штування дверних отворів замість вікон, створення отворів у капітальних стінах, демонтаж перегородок;

— збільшення навантажень на існуючі інженерні комунікації.

Реставрація, як форма капітального будівництва, поділяєть­ся на капітальний ремонт та консервацію. Капітальний ремонт будівлі слід розглядати як комплекс ремонтно-будівельних робіт, що передбачають заміну, оновлення і модернізацію конструкцій і обладнання будівель у зв'язку з їх фізичною зношеністю і руйнуван­ням, поліпшення експлуатаційних показників, а також поліпшення планування будівлі і благоустрою території без зміни будівельних габаритів об'єкта. Капітальний ремонт передбачає припинення на час виконання робіт експлуатації будівлі в цілому або її частин (за умови їх автономності). Реставрація — сукупність науково-обґрунтованих заходів щодо зміцнення (консервації) фізичного стану, розкриття найбільш характерних ознак, відновлення втрачених або пошко­джених елементів об'єктів культурної спадщини з забезпеченням збереження їх автентичності. Згідно з Положенням про порядок кон­сервації і розконсервації об'єктів будівництва, затвердженим Нака­зом Міністерства будівництва, архітектури і житлово-комунального господарства України № 2 від 21.10.2005 р., консервація об'єкта — комплекс робіт і заходів, пов'язаних із забезпеченням зберігання на певний довготривалий час об'єкта, на якому припинено будівництво, яке включає тимчасові і постійно діючі захисні або конструктивні заходи, які запобігають руйнуванню об'єкта.

Вивчаючи важливу для економіки нашої держави галузь гос­подарювання, слід зазначити, що містобудівна діяльність та без­посередньо капітальне будівництво регламентуються значним масивом нормативно-правових актів, які, на жаль, не мають чіткої системи, містять низку юридичних колізій. Так за останні роки нормативна база капітального будівництва на всіх її рівнях зазнала значних змін, з прийняттям законів України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» від 16.09.2008 р. та «Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва» від 25.12.2008 р. було внесено чимало змін до базових нормативних актів, які регулюють складну та обтяжливу документами дозвіль­ного характеру процедуру капітального будівництва.

Слід зазначити, що у дореволюційній Україні було відсутнє спе­ціальне будівельне або містобудівне законодавства. Найважливіші законодавчі акти того часу— «Городові положення» і «Будівельний статут» містили вельми наочні і диференційовані залежно від зна­чущості міста містобудівні норми, що реалізовувалися виконавчою владою.

Основи будівельного законодавства, закладені в період проведен­ня реформ 1861-1864 рр., за радянських часів не були збережені. Довгий час правове регулювання містобудування знаходилося в спільній компетенції Союзу РСР і союзних республік. Загальносо­юзне правове регулювання здійснювалося за допомогою урядових і відомчих нормативних актів. Республіканське містобудівне за­конодавство деталізувало загальносоюзні нормативні правові акти і пристосовувало їх до місцевих умов.

З проголошенням незалежності України нормативна база в сфері капітального будівництва зазнала реформування, яке на сучасному етапі продовжується шляхом внесення змін до діючих нормативно- правових актів та прийняття нових, поступово нарощуючи масив містобудівного законодавства.

Сучасну основу правового регулювання капітального будівництва складають нормативні акти, які визначають базові принципи капі­тального будівництва, основні характеристики правового статусу учасників капітального будівництва, порядок та способи здійснення капітального будівництва, Що поєднують як приватноправові, так і публічноправові норми. До приватноправового регулювання капі­тального будівництва належать інститути зобов'язання, власності, до публічноправого регулювання — засоби державного регулюван­ня, адже відносини у даній галузі господарювання є і приватнопра­вові і публічно правові, об'єднані одним об'єктом — економікою.

Отже, будівельне законодавство, яке складається з нормативно- правових актів, які регулюють відносини щодо організації та здій­снення капітального будівництва, включає в себе:

— кодекси: ГК (глава 33 «Капітальне будівництво», ст. 331 глави 34 «Правове регулювання інноваційної діяльності»; ЦК (глава 61 «Підряд», глава 62 «Виконання науково-дослідницьких або дослідно-конструкторських та технологічних робіт»; Земельний кодекс в аспекті питань щодо використання зе­мельних ділянок під забудову; КУпАП (глава 8 — щодо від­повідальності за адміністративні правопорушення у сфері будівництва₍ глава 13 — адміністративні правопорушення в галузі стандартизації, якості продукції); закони України: Про основи містобудування від 16.11.92 р., «Про планування і забудову територій» від 20.04.2000 р., «Про архітектурну діяльність» від 20.05.99 р., «Про конце­сії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг» від 14.12.99 р. (в редакції від 31.01.2009 р.), «Про інвестиційну діяльність» від 18.09.91 р., «Про відповідальність підпри­ємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування» від 14.10.94 р,, «Про фінансово- кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю» від 19.06.2003 р., «Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загально­державне значення» від 08.09.2005 р., «Про комплексну ре­конструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду» від 22.12.2006 р., «Про стандарти, технічні регламен­ти та процедури оцінки відповідності» від 01.12.2005 р., «Про екологічну експертизу» від 09.02.95 р. тощо; підзаконні нормативні акти, а саме: укази Президента Укра­їни «Про пріоритетні завдання у сфері містобудування» від 13.05.97 р., «Про заходи щодо вдосконалення державного ре­гулювання у сфері будівництва житла та стабілізації ситуації на первинному ринку житла» від 03.03.2006 р.; постанови Кабінету Міністрів: «Про затвердження Загальних умов укладення і виконання підряду в капітальному будівни­цтві» від 01.08.2005 р., «Про Порядок прийняття в експлуата­цію закінчених будівництвом об'єктів» від 08.10.2008 р. у ре­дакції від 20.05.2009 р., «Про затвердження Порядку надання вихідних даних для проектування об'єктів містобудування» від 20 травня 2009 р., «Про затвердження Порядку прове­дення державної експертизи містобудівної документації» від 20 травня 2009 року № 522 та від 20.05.2009 р. № 478, «Про порядок затвердження інвестиційних програм і про­ектів будівництва і проведення їх державної експертизи від 31.10.2007 р. (в редакції від 20.05.2009 р.), Деякі питання надання дозволів на виконання підготовчих і будівельних робіт від 30 вересня 2009 р. № 1104 тощо; відомчі нормативно-правові акти, зокрема: наказ Міністер­ства транспорту та зв'язку України «Про затвердження По­рядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у сфері телекомунікацій» від 27.02.2006 № 180, наказ Мінрегіонбудом від 08.04.2009 № 145 «Про затвердження Переліку об'єктів, для затвердження проектів будівництва яких комплексний висновок державної експертизи не є обов'язковим», наказ Державного комітету будівництва, ар­хітектури та житлової політики № 273 від 05.12.2000 р. «Про затвердження Положення про порядок надання дозволу на ви­конання будівельних робіт», наказ Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 10.12.2008 р. № 575 «Про затвердження форми свідоцтва про відповідність збудованого об'єкта проектній документації, вимогам державних стан­дартів, будівельних норм і правил, заяви замовника об'єкта будівництва, акта готовності об'єкта до експлуатації» тощо. Серед відомчих нормативних актів слід зазначити державні будівельні норми (ДБН) України;

— регіональні та міські норми і правила, нормативно-правові акти, що конкретизують вимоги державних і галузевих буді­вельних норм у сфері містобудування, встановлюють загаль­ний для територій і населених пунктів області, Автономної Республіки Крим порядок планування, забудови та іншого використання територій і окремих земельних ділянок.

ГК України регулює договірні правовідносини у сфері підряду на капітальне будівництва, а ЦК України — в частині договору будівельного підряду і в цілому підрядно-договірних відносин. При цьому не можна казати про суперечність норм ГК про капітальне будівництво і норм ЦК про будівельний підряд, адже, по-перше, ЦК не регулює капітальне будівництво як вид господарської діяльності, а стосується виключно договірних стосунків. По-друге, це підтвер­джує практика господарських судів України, у сфері договірного права норми ЦК і ГК виступають як загальні і спеціальні. У разі, якщо капітальне будівництво здійснюється за участю суб'єктів господарювання — юридичних осіб і фізичних осіб — підприєм­ців —- застосовуються цілком договірні конструкції ГК про підряд на капітальне будівництво, а норми ЦК про будівельний підряд і в цілому про підряд застосовуються субсидіарно (у частині, не врегульованій положенням ГК).