Поняття методів, засобів і форм державного регулювання економіки

Практика державного регулювання економіки в розвинених країнах свідчить про те, що в механізмі регулювання господарської діяльності активну роль відіграє держава за допомогою певних методів впливу, мета яких полягає в створенні і забезпеченні умов господарювання відповідно до національної економічної політики.

Поняття «метод» і «форма» не є тотожними. Виходячи з етимо­логічного значення метод (від грецьк. — шлях дослідження) — це спосіб досягнення якої-небудь мети, вирішення конкретної задачі, сукупність прийомів або операцій тощо; а форма — 1) зовнішній контур, зовнішній вигляд предмета, або 2) зовнішній вираз якого- небудь змісту. Отже, поняття методу співвідноситься з внутріш­ньою, а форми — із зовнішньою характеристикою явищ.

У літературі методи регулювання визначаються як способи ці­леспрямованого впливу суб'єкта регулювання на його об'єкт, як різноманітні прояви безпосередньо практичної роботи суб'єктів регулювання, які виражають способи, прийоми формування і здій­снення регулятивних функцій. Методи державного керівництва економікою визначаються також як передбачені законодавством способи впливу держави на поведінку суб'єктів господарського життя з метою одержання необхідного для суспільства результату; як способи впливу держави через законодавчі і виконавчі органи на сферу підприємництва, інфраструктуру ринку, некомерцій-

ний сектор економіки з метою створення або забезпечення умов господарської діяльності відповідно до національної економічної політики. Недоліками цих визначень можна вважати практичну складність розмежування з їх допомогою змістовних і формальних актів впливу.

Під методом державного впливу на господарські відносини слід розуміти сукупність прийомів впливу держави через органи законодавчої, виконавчої і судової влади на суб'єктів господарських відносин з метою створення і забезпечення умов господарської ді­яльності відповідно до ідеї соціальної орієнтованості економіки і національної економічної політики.

Слід розрізняти метод правового регулювання господарської діяльності і метод державного впливу на економіку. Перший е суто теоретичним поняттям, що застосовується для відстоювання галузевої специфіки господарського права. Наприклад, B.C. Щер­бина розуміє його комплексно як сукупність методів автономних рішень (узгодження, дозвіл), обов'язкових розпоряджень (наказ, заборона) і рекомендацій. Г.Л Знаменський виділяє єдиний метод господарсько-правового регулювання — рівного підпорядкування суб'єктів суспільному господарському порядку. Метод державно­го економічного впливу (регулювання) має суто практичний сенс, оскільки дозволяє виробити зміст державної економічної політики для цілей подальшого правового закріплення (формалізації).

Форма державного впливу на господарську діяльність є зо­внішнім виразом дій державних органів, направлених на реалізацію специфічних завдань і функцій у процесі застосування вибраних методів державного впливу на економіку.

Одному і тому самому методу державного впливу на господарські відносини притаманні різноманітні форми його здійснення.

За аналогією з формами управлінської діяльності (нормативне регулювання, організація, контроль, нагляд і тому подібне) слід говорити і про форми державного впливу на економіку. Зокрема, легалізація господарської діяльності знаходить віддзеркалення в таких формах, як нормативне регулювання (закони України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб — підпри­ємців», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» тощо, Постанова КМУ «Про затвердження переліку документів, які додаються до заяви про видачу ліцензії для окремого виду госпо­дарської діяльності» від 04.07.2001 р. № 755 тощо), індивідуальне регулювання (видача конкретного свідоцтва або ліцензії, патенту) управління (багатофункціональна діяльність органів з видачі ліцен­зій), контроль (комплекс заходів органів реєстрації, ліцензування, податкових та інших органів щодо контролю за виконанням порядку реєстрації, ліцензійних умов) тощо.

Форми державного впливу на господарську діяльність можна розділити на:

— планування (директивне та індикативне);

—- нормативне регулювання;

— індивідуальне управлінське рішення;

— контроль;

— нагляд;

— координацію;

— формування звітності;

— інформаційне забезпечення суб'єктів господарських відносин;

— припинення правопорушень;

— відновлення правових положень;

— покарання винних у порушенні законодавства тощо.

Форми державного впливу на господарські відносини мають уні­версальний характер для тих чи інших методів (засобів) державного впливу на ці відносини. Проте, було б неправильно стверджувати, що будь-якому методу державного впливу властивий весь спектр форм його застосуванні. Адже методи відрізняються не тільки змістом примусу, але й різним характером функціональної спрямо­ваності. Наприклад, заходи з реєстрації суб'єктів господарювання не підвладні плануванню. Натомість найважливішою формою приватизації державного майна є відповідне планування, яке зна­ходить відображення в Державній програмі приватизації, планах приватизації конкретних об'єктів.

Форми і методи державного впливу мають розмежовуватися в тому сенсі, що не можна підміняти економічні вирішення господар­ських проблем суто формальними прийомами управлінського харак­теру. Зокрема, правове регулювання само по собі, без економічного підтексту і глибокого обґрунтування не здатне сприяти розвитку економіки. Іншими словами, не можна пов'язувати реформи тільки із зміною управлінських форм і прийняттям нових законів без тур­боти про той економічний курс, який буде ними реалізовуватися.

Привертає на себе увагу те, що категорія методу державного впливу на економіку багатогранно відбивається в законодавстві. Зокрема, ГК України в ст.ст. 12-18 застосовує поняття засобів державного регулювання економіки, розуміючи під ними держав­не замовлення, ліцензування, патентування, регулювання цін і тарифів тощо.

У цьому контексті можна говорити про те, що методи державного впливу на економіку складаються з певного набору засобів регулю­вання. Так, метод легалізації господарської діяльності включає такі засоби, як реєстрація суб'єктів господарювання, ліцензування, патентування, одержання інших документів дозвільного характеру. А метод монетарного регулювання — регулювання цін і тарифів, облікову політику, встановлення норм резервування і капіталізації фондів суб'єктів господарювання та ін.

Економіка держави вимагає такого усвідомленого набору методів (засобів) і форм державного регулювання економічних відносин, які направлені на рішення стратегічних економічних завдань, що стоять перед суспільством.

Багато в чому методи (засоби) державного регулювання еконо­міки черпають свою силу з функцій держави.

Співвідношення цих понять допомагає зрозуміти думки Ф. Шамхалова про функції держави в ринковій економіці. Зокрема, однією з таких функцій визнається випрямляння хвилеподібної кривої кон'юнктури шляхом стимулювання ділової активності в період спаду і обмеження її у момент буму, «перегріву» економіки. У цьому ж місці автор ставить запитання: «Якими шляхами і методами до­сягається це випрямляння»? І дає відповідь — кредитно-грошовою і бюджетно-податковою політикою. У такому контексті метод є реа­лізацією загальної економічної ідеї, вираженої у функції. Звичайно, в конкретному контексті діяльність може виявитися як функцією, так і методом впливу держави. Застосування цих категорій має базуватися на тому, що аналізується загальна ідея регулювання, спосіб або досягнення відповідного результату.

Таким чином, функція держави в економіці виступає не інди­відуальною сукупністю прийомів впливу, а загальним напрямом діяльності держави, яка склалася в неодмінну рису державного управління при застосуванні різноманітних заходів впливу. При цьому поняття функції є статичним, а методу — динамічним по­няттям.

До прийняття ГК України в 2003 році жоден нормативно - правовий акт не здійснював регламентацію основ втручання держа­ви в ринкові відносини. Зокрема, ДК Української РСР і новий ЦК України 2003 p., які направлені на регламентацію горизонтальних зв'язків, не закликають за природою визначати межі (зокрема фор­ми і методи) державного втручання в економіку. Визначення основ взаємин держави і суб'єкта господарювання в статтях 12-15 Закону «Про підприємництво» і статті 27—33 Закону «Про підприємства в Україні» (що втратили силу з 1 січня 2004) мали настільки деклара­тивний і не конкретний характер, що на практиці були позбавлені прямої дії. Регламентувалося в більшості випадків зобов'язання суб'єкта господарювання перед державою, а не навпаки.

Важливий крок у напрямку поставлення держави в рамки право­вої процедури зробив ГК України. Відповідні положення закріплені в розділі 2 Кодексу «Основні напрями і форми участі держави і місцевого самоврядування у сфері господарювання». У статтях 12-18 ГК спочатку класифіковані, а вже потім розкриті основні засоби регулюючого впливу держави на господарюючих суб'єктів; державне замовлення, ліцензування, патентування і квотування; сертифікація і стандартизація; застосування нормативів і лімі­тів; надання інвестиційних, податкових та інших пільг; надання дотацій, компенсацій, цільових інновацій, субвенцій і субсидій, Конкретні форми реалізації способів державного регулювання еко­номіки також називаються в ГК.

Наприклад, уст. 11 ГК визначає напрями, види і зміст державно­го планування. Встановлюється, що застосування окремих засобі» державного регулювання господарської діяльності визначається не тільки ГК та іншими законодавчими актами, але також і конкрет­ними програмами і планами економічного і соціального розвитку дерясави. В цьому разі не можна не відзначити системну організуючу дію правила частини 10 цієї статті ГК: «Суб'єктам господарювання, які ігнорують суспільні інтереси, відображені в плані, не можуть надаватися пільги І переваги в здійсненні господарської діяльнос­ті». Саме такі норми покликані погоджувати приватні інтереси і сфері господарювання з публічними інтересами, не заперечуючи індикативність (рекомендаційно-орієнтовний характер) державного планування і ринкові основи економіки.

Найбільш розгорнена класифікація методів державного регулю­вання економіки запропонована у вітчизняній економічній науці, коли в основу поділу методів на види покладено дев'ять критерії»: суб'єкти впливу (державні, суспільні, ринкові методи), час впливу (довгострокові і короткострокові методи), характер впливу (прямі і непрямі методи), масштаби втручання (загальні і часткові методи), зміст (економічний, адміністративний, інституційний, соціально- психологічний метод), спосіб прийняття (правові і неправові), характер впливу (стримуючі, стимулюючі, комплексні), рівень впливу (республіканські, місцеві методи), об'єкти впливу (галузеві функціональні методи).

Помилковим є поділ методів державного впливу на економічні та адміністративні, оскільки будь-який економічний регулятор є безсилим бея елементів адміністрування і управління. Тому будь-які методи державного впливу на економіку є адміністративними методами

У сучасних умовах господарювання коректно виділяти пряні і непрямі методи (засоби) впливу держали па економіку

Особливість прямих методів державного впливу на сферу госпо­дарювання полягає втому, що їм властиво безпосередніми владними регуляторами примушувати суб'єкта господарювання діяти певним чином у господарському середовищі. Наприклад, реєструватися як суб'єкт підприємництва). Однак непрямим методам державного впливу на сферу господарювання такий примус не властивий. Не­прямі методи — це ті регулятори економічного середовища, які стимулюють ефективне господарювання і додають економічну вигоду поведінці, яка є бажаною для суспільства і держави (наприклад, митний збір на експорт соняшникової сировини прямо не ставить в обов'язок вітчизняних сільгоспвиробників переробляти цю си­ровину в Україні, проте робить вітчизняну переробку економічно доцільною).

Виходячи з вищенаведеного, серед прямих методів (засобів) державного впливу на господарські відносини необхідно виділяти:

— державну реєстрацію суб'єктів господарської діяльності, пере­реєстрацію і скасування державної реєстрації;

— ліцензування і патентування господарської діяльності;

— ліцензування і квотування зовнішньоекономічної діяльності;

— стандартизацію і сертифікацію продукції;

— атестацію виробництва;

— валютні обмеження, зокрема стосовно строків повернення ва­лютної виручки за зовнішньоекономічними договорами тощо.

Структура непрямих методів державного впливу на економіку вимагає визначення таких їх різновидів:

— встановлення податків, зборів та інших обов'язкових плате жів;

— підтримка добросовісної економічної конкуренції;

— державне замовлення;

— дотації, субвенції, субсидії;

— державне кредитування;

— встановлення податкових пільг і преференцій;

— встановлення цін, валютних курсів і ставок рефінансування;

— утворення державних підприємств, установ і організацій,

приватизація, націоналізація тощо.

Серед названих методів особливо слід виділити політику ціноут­ворення. Можна сказати, що уряди всіх країн встановлюють ціни на ті види продукції сільського господарства і промисловості, які визначають загальний рівень цін і життя.

Використання тих чи інших методів (засобів) державного впли­ву на господарські відносини залежить від стану економіки, над­звичайних обставин» соціальної політики, міжнародних зв'язків

держави» а також економічної тактики і стратегії, про які йдеться в ст. 9 ГК України.

Зміст методів залежить також від мети управління ринковими процесами. Наприклад, ліцензування вводять з метою контролю за господарською діяльністю в тих сферах, які вимагають задоволення підвищених вимог суспільства до безпеки продукції (робіт, послуг).

Існують і такі сфери діяльності, де прямі методи достатньо ефективні, а їх застосування не просте бажане, але і необхідне. Це контроль за монополістичними утвореннями; забезпечення еколо­гічної безпеки і збереження невідтворюваних природних ресурсів; розробка низки важливих загальнонаціональних стандартів, направлених на збереження здоров'я, безпечних умов життя і праці, а також контроль за їх додержанням; підтримка мінімально необхід­них параметрів життя людей (мінімум заробітної плати, соціальні виплати і допомога); захист національних економічних інтересів у системі міжнародних зв'язків.

Обґрунтованими е прямі методи регулювання і для захисту стра­тегічно важливих галузей економіки, наприклад сільського госпо­дарства, природних монополій тощо. Держава повинна владними заходами забезпечувати реалізацію сільськогосподарської продукції на тих умовах, які дозволять зрівняти можливості промислового і сільськогосподарського виробництва. Тільки владними заходами можна забезпечити єдину тарифну політику в базових галузях, які є державними монополіями (енергопостачання, залізничні пере­везення тощо).

Всі вищезгадані методи державного впливу, прямі і непрямі, утворюють публічно-правові (вертикальні) відносини як предмет господарсько-правового регулювання. Поєднуючись з приватно­правовими (горизонтальними, договірними) господарськими від­носинами, вони служать найважливішим інституцінним чинником галузевої самостійності господарського права.

Наведені методи державного впливу не можна розглядати з по­зиції адміністративного права в тому сенсі, що це неминуче призведе до підриву їх економічної складової, спровокує підпорядкуванні приватних інтересів публічним, замість їх поєднання і узгодження, властивого методології господарського права.