Новый этап становления местного самоуправления

Среди предпосылок становления местного самоуправления можно выделить государственно-политические, экономические, организационно-управленческие[23].

К государственно-политическим предпо­сылкам относятся:

1) осознание прямой связи местного самоуправления с демо­кратическим устройством страны. Эта предпосылка является движущей силой в процессе становления и развития местного са­моуправления, так как согласно ей местное самоуправление должно составлять основу любого демократического государства;

2) понимание того, что местное самоуправление связано с развитием местного сообщества, что ведет в итоге к развитию личности в обществе;

3) осознание необходимости перемен в государственно-политическом устройстве России, становление новой политиче­ской системы так называемого переходного периода (в связи с процессом перестройки);

4) признание Россией принципов международного права по вопросам местного самоуправления. Одним из примеров стало подписание Россией в 1988 г. Европейской хартии местного самоуправления как условие вступления в Совет Европы;

5) интернационализация общественно-политических и социально-экономических процессов страны в связи с развалом СССР приобретением Россией суверенитета, что дало толчок для развития местного самоуправления;

6) изменение сущности представительной власти в России, зарождение ее престижа;

7) курс на радикальную демократизацию общественно-политической жизни России, осуществление перехода к новой политической системе, в основе которой лежат принципы демократизма, политического плюрализма и местного самоуправления.

Особое место в системе предпосылок становления новой мо­дели местного самоуправления занимают экономические предпо­сылки. Здесь также возможно выделить предпосылки:

1) необходимость выявлять и согласовывать экономические интересы и потребности государства, регионов и муниципальных образований;

2) понимание того, что большинство вопросов экономиче­ского развития имеет прямое отношение к повседневной жизни людей и должно решаться в местах проживания граждан с их не­посредственным участием;

3) осознание того, что экономическая свобода местного со­общества ведет к его саморазвитию;

4) необходимость рационального использования экономиче­ских, финансовых, производственных, социальных и других ре­сурсов местного хозяйствования;

5) экономический кризис в России: ухудшение экономиче­ского положения территорий настолько, что возникла необходи­мость принятия срочных мер, гарантирующих выживание насе­ления;

6) развитие местного самоуправления как один из способов привлечения иностранных инвестиций в экономику страны;

7) появление в России различных форм собственности (в том числе и муниципальной), развитие предпринимательства.

Важное значение в процессе становления местного само­управления сыграли организационно-управленческие предпосылки. К организационно-управленческим предпосылкам от­носятся:

1) понимание того, что государственные управленческие структуры не должны заниматься тем, что могут делать и делают более успешно управленческие структуры на местном уровне, т.е. осознание необходимости введения децентрализации, передачи государственными органами вопросов местного значения в веде­ние органов местного самоуправления;

2) осознание того, что органы местного самоуправления должны постепенно превратиться в структуру социального обслу­живания населения, т.е. местные администрации в первую оче­редь должны быть институтом услуг, а не институтом власти;

3) понимание того, что практическая деятельность органов местного самоуправления позволит аккумулировать идеи различ­ных партий, общественных движений и социальных групп насе­ления;

4) появление в регионах России сильных лидеров, заинтере­сованных в децентрализации управления и вольно или невольно поддерживающих идеи местного самоуправления;

5) осознание рядом политических сил того, что именно через организацию местного самоуправления, возможно обеспечить не­обратимость реформ в России, включив в этот процесс активную часть населения на местах.

В ходе муниципальной реформы на становление и развитие местного самоуправления в современной многонациональной России также большое значение оказали национальные предпо­сылки, к которым в первую очередь относится понимание того, что местное самоуправление позволяет учитывать различные на­циональные интересы и рост национального самосознания и эт­нокультурных запросов населения.

Комплекс этих предпосылок и факторов не только привел к появлению современной модели местного самоуправления, но и оказал большое влияние на формирование ее характерных черт и признаков. Данные предпосылки стали обоснованием и движу­щей силой проведения реформы местного самоуправления и пе­рехода России от советской модели к системе муниципалитетов.

Таким образом, введение местного самоуправления было обусловлено рядом причин.

Во-первых, его появление было связано с тем, что усиление ведомст­венной централизации привело экономику и социальную сферу страны к серьезным осложнениям и деформациям.

Во-вторых, министерства и ведомства, обладая, по существу, неогра­ниченной собственностью, взяли на себя всю ответственность по управле­нию страной, но в итоге не обеспечили управляемость.

В-третьих, действовавшие законы о местных Советах представляли собой совокупность декларативных прав и обязанностей, не подкреплен­ных необходимыми материально-финансовыми ресурсами. К тому же за­коны полностью дезавуировались ведомственными инструкциями.

В-четвертых, Советы и их исполнительные органы оказались под двойным прессом: с одной стороны, министерств и ведомств, с другой -партийных органов. Последние реально осуществляли руководство хо­зяйственным и социально-культурным строительством, навязывали Со­ветам свои установки, сковывали их инициативу и самостоятельность, в то же время вину за просчеты относили в адрес Советов.

В-пятых, местная промышленность оказалась полностью в тисках цен­тральных ведомств и пришла в упадок. Малые и средние предприятия бы­ли Подавлены крупными объединениями - монополистами.

В-шестых, государственные органы оказались оторванными от обще­ства. Общество было отдалено от государства.

В результате образовался разрыв между государством и гражданами. Здесь можно вполне применить ленинскую формулу о том, что низы не хотели жить по-старому, а верхи уже не могли жить по-старому.

Назрела необходимость проведения реформ сверху. Что-то нужно было делать. Начиная с середины 80-х годов, центральная власть решила провести политические реформы, ничего не меняя в экономике. Реформы начались с изменений в Конституции СССР. Но поскольку они проводились импуль­сивно, бессистемно, ничего из этого, по существу, не вышло.

Переустроенная структура органов государственной власти не соот­ветствовала действовавшим экономическим отношениям. Политическая реформа опережала изменения в экономике.

В 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного само­управления и местного хозяйства в СССР». Он определил стратегию мест­ного самоуправления, установил в определенной мере соотношение меж­ду центральными и местными органами власти, внес новые элементы в формирование финансовой базы, создал предпосылки для становления и развития коммунального хозяйства. В Законе обеспечивалось сбалансиро­ванное соотношение прав и обязанностей органов местного самоуправле­ния с их материально-финансовой базой.

В октябре 1993 г. начался новый этап реформирования местной вла­сти: 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ «О реформе пред­ставительных органов власти и органов местного самоуправления в Рос­сийской Федерации»; 26 октября этого же года вышел Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Фе­дерации», которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Принятая в декабре 1993 г. на референдуме Конституция РФ пополни­ла нормативную базу о местном самоуправлении.

После принятия Конституции РФ в 1993-1995 гг. наблюдается тенден­ция принятия положений о местном самоуправлении в краях, областях. Целые разделы о местном самоуправлении появились в Уставах краев, областей. В них были воспроизведены статьи Конституции РФ и положе­ния Указов Президента Российской Федерации.

В конституциях республик, законах, уставах, положениях о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации отражена соответст­вующая теория местного самоуправления. Одни субъекты Российской Федерации (26 субъектов) пошли по пути государственной теории само­управления, признавая самоуправление продолжением государственного управления (Башкортостан, Саха (Якутия), Коми, Хабаровский край, Свердловская, Амурская области и т.д.). Здесь органы местного самоуправления не были отделены от органов государственной власти при осуществлении управления.

На реформу местного самоуправления особое влияние оказа­ло принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г. Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и га­рантированную Конституцией Российской Федерации самостоя­тельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправ­ления вопросов местного значения, исходя из интересов населе­ния его исторических и иных местных традиций. Федеральный закон определил правовые, организационные, финансовые и эко­номические основы местного самоуправления.

11 июня 1997 г. был принят Указ Президента РФ «Об основ­ных направлениях реформы местного самоуправления в Россий­ской Федерации», в котором основным направлением государст­венной политики в области местного самоуправления на 1997- 1998 гг. называлось завершение формирования правовой базы ме­стного самоуправления.

Дальнейшее развитие муниципальной реформы предусматри­вает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. В этой связи осенью 1997 г. был принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования нормативно-правовой базы местного и направления использования финансовых ресурсов местного са­моуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муници­пальных образованиях, а также гарантии финансовых прав орга­нов местного самоуправления.

Большое влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления также оказал Федеральный закон «Об основах муниципальной службы», принятый в 1997 г., который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих.

В течение второго периода нормативно-правовая база большинства субъектов РФ была приведена в соответствие с феде­ральным законодательством. Федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления развили основные положения Конституции РФ 1993 г., зафиксировали новую систему местного самоуправления, сделали ее более действенной л эффективной.

7 июля 2000 г. Государственной Думой по инициативе Президента РФ В.В. Путина был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"». По данному Закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отрешать от должностей глав муниципальных образований. Данный закон предпринимает попытку построения вертикали государственной власти сверху донизу.

В этих целях 6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который обеспечил определенную устойчивость инсти­тута местного самоуправления, вселяющих уверенность в его жизнеспособность.

 

Контрольные вопросы:

1) Местное самоуправление в планах Временного правительства (март — октябрь 1917 г.).

2) Советская модель местного самоуправления — от всевластия Советов до превращения их в «придаток» партийно-государственного механизма.

 

Задание для самостоятельной работы

Составьте сравнительную таблицу «Этапы развития органов местного самоуправления в России».